Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 329/02.03.2021 година, град Бургас
Административен
съд – Бургас, в съдебно заседание на шестнадесети февруари две хиляди двадесет
и първа година, в състав:
Съдия: Веселин Енчев
при секретар Г. С.,
разгледа адм.д. № 777/2020 година
Производството
е по глава десета раздел І от АПК във връзка с чл. 124 ал.1 от Закона за
държавния служител (ЗДСл).
Образувано
е по жалба от Д.Д.А. - Н. с ЕГН ********** и адрес ***, против заповед №
531/01.04.2020 година, издадена от кмета на О.А.(в жалбата номерът на заповедта
е сгрешен, но от съдържанието на изложените мотиви се констатира, че се оспорва
именно този административен акт).
Със
заповедта, на основание чл. 106 ал. 1 т. 3 от Закона за държавния служител
(ЗДСл) и чл. 38 във връзка с чл. 44 ал.
1 т. 3 и ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
(ЗМСМА), е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя,
заемала длъжността „началник - отдел“ с ранг III младши, код за длъжността 12136024,
в отдел „Местни данъци и такси “ (МДТ) в дирекция „Финансово – стопански
дейности и управление на собствеността“ (ФСДУС) в О.А., считано от датата на
връчване на заповедта (лист 9).
В
жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна. Изтъква се, че от
2016 година отдел МДТ е бил част от дирекция „Стопанска политика и общински
приходи“ (СПОП) на общината и към момента на издаване на акт дирекция ФСДУС не
съществува, а това обстоятелство опорочава съществено волеизявлението на
ответника. Поддържа се, че при прекратяване на служебното правоотношение кметът
на общината не е извършил изисквания от закона подбор, както и че не е налице
реално съкращаване на длъжността, защото тя е налична като система от функции,
задължения и изисквания и по новото длъжностно разписание на общинската
администрация. Според жалбоподателя, при прекратяване на правоотношението
ѝ не са използвани обективни критерии, а персонален подход, свързан с
личността ѝ. Отделно се сочи, че не е налице съкращаване на общата
численост на администрацията, а новоприетото разписание предвижда нейното
увеличаване. Заявява се, че избраният подход за ликвидиране на самостоятелното
звено за местни данъци и такси в общината противоречи на изискванията, въведени
с Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията,
които предвиждат отделна позиция в специализираната администрация за „началник
на отдел за местни приходи в община“. Твърди се, че, при назначаването на
директор на новообразувана дирекция „Финанси, бюджет и данъчно облагане“
(ФБДО), не е отчетено обстоятелството, че госпожа А. е с най – висок ранг от
всички служители, отговарящи на изискванията за длъжността и единствена е
заемала ръководна длъжност до този момент. Иска се съдът да отмени обжалваната
заповед, като незаконосъобразна. Претендират се разноски.
В
съдебното заседание жалбоподателят поддържа жалбата чрез процесуален
представител.
Ответникът,
чрез процесуален представител, оспорва жалбата – в писмено становище и
непосредствено в съдебното заседание. Представя преписката. Иска присъждане на
разноски.
След като се запозна със
събраните по делото доказателства и изложеното от страните, от фактическа страна съдът
установи следното.
Със
заповед № РД – 11 – 920/01.12.2008 година на кмета на О.А., Д.А. е била
назначена на длъжност „началник на отдел „Местни данъци и такси“ в дирекция
ФСДУС на общинската администрация (лист 8).
С докладна
записка от 11.01.2016 година кметът на общината е предложил на Общински съвет –
А. (ОбС) оптимизиране на общинската администрация чрез нейното
преструктуриране, въз основа на извършен функционален анализ и представен
доклад, съдържащ препоръки за повишаване на ефективността ѝ при спазване
на изискванията на Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в
администрацията, в това число и чрез включването на отдел МДТ в
специализираната администрация – в дирекция „Стопанска политика и общински
приходи“ (СПОП), наред с отдел „Общинска собственост“ (лист 63 - 66).
С
решение № 50/27.01.2016 година, прието по т. 12 от протокол № 4/27.01.2016
година, ОбС е приел предложената от кмета структура и численост на общинската
администрация (лист 67 - 71).
Към
01.01.2020 година, според утвърденото длъжностно разписание на администрацията,
отдел МДТ (с общо девет щатни бройки) е бил част от дирекция СПОП, като в него
за длъжността „началник“ е била предвидена една бройка, по служебно
правоотношение, с код по НКПД 12136024, длъжностно ниво по КДА – 7Б, ръководно,
образователна степен „бакалавър“ и ранг - III младши (лист 37 - 40).
На
13.02.2020 година кметът на общината е предложил на ОбС утвърждаването на нова
структура на общинската администрация. В изготвена докладна записка кметът е
посочил, че необходимостта от оптимизация на администрацията налага
обособяването на специализираната администрация в три дирекции и един
самостоятелен отдел. Като правомощия на органите в предвидената дирекция ФБДО
кметът е заявил събирането и изразходването на средствата от местни приходи и
делегираните държавни бюджети, а конкретно на ръководещият я директор –
дейността по пряк надзор върху подчинените му служители. В докладната записка предложената
численост на дирекция ФБДО е била общо 18 щатни бройки (лист 34 - 36).
На
24.02.2020 година, с решение № 50 по т.
3 от дневния ред на заседанието, проведено на същата дата, ОбС – А. е одобрил
предложената от кмета структура на общинската администрация и дейностите към
нея (лист 27 - 30).
На
01.04.2020 година, въз основа на решението на ОбС, кметът на общината е
утвърдил ново длъжностно разписание на администрацията. Щатната численост на дирекция
ФБДО (18 щата) е включила и длъжността „директор“ – по служебно правоотношение
с код по НКПД 12136012 с наименование на длъжностното ниво по КДА – 6Б
ръководно, с минимално изискване за образователна степен – магистър и ранг – III младши (лист 41 - 45).
На
същата дата, 01.04.2020 година, кметът на общината е издал и обжалваната
заповед, с която е прекратено служебното правоотношение на госпожа А..
Фактическо основание за издаването на заповедта е „съкращаване на щата“.
По
делото от ответника са представени две длъжностни характеристики – на началника
на съществувалия до 01.04.2020 година отдел МДТ в дирекция СПОП и на директора
на новосъздадената дирекция ФБДО.
Според
длъжностната характеристика на началника на отдел МДТ, той е подчинен пряко на
директора на дирекция СПОП, като основните цели на длъжността му са създаване
на необходимата организация за осъществяване на правомощията по
администрирането на данъчните задължения по ЗМДТ, както и създаване на условия
за ефективна политика на общината в областта на собствените приходи,
регламентирани със ЗМДТ и общинските наредби, уреждащи правоотношенията по определянето
на размера и управлението на местните данъци, такси и цени на услуги.
Областите
на дейност на началника на отдела, според длъжностната му характеристика, са
свързани с организацията на дейностите по обслужване на данъкоплатците;
приемане и обработка на данъчни декларации; осъществяване на действия по
доброволно и принудително събиране на данъчни задължения и такса върху битовите
отпадъци (ТБО), както и оказване на методологична и практическа помощ на
данъкоплатците по прилагането на данъчното законодателство.
В
длъжностната характеристика на началника на отдел МДТ са определени и преките
му задължения (в 22 точки). Сред тях са ръководството и контрол върху отдела
при събирането на приходите от местни данъци и ТБО, организацията на
документооборота (напр. приемане и обработване на декларации, издаване на
удостоверения и други документи, водене на дневници и регистри, контрол по
използването и отчитането на приходните квитанционни кочани и др.),
организацията на касовите плащания, организация на доброволното изпълнение на задълженията за
данъци и ТБО, организация на взаимодействието със съдебните изпълнители,
организиране на приемането и разглеждането на жалби и извършването на други
действия по ДОПК, изготвяне на предложения за размера на местните данъци,
координация и ръководство на взаимодействието между отдел МДТ и органите на НАП
и други трети лица във връзка с правомощията на отдела (лист 53 - 56).
Според
длъжностната характеристика на директора на новосъздадената дирекция ФБДО, той
е подчинен директно на кмета на общината, а основните цели на длъжността му са
създаването на организация по съставянето на общинския бюджет и оперативно
управление на бюджетните и извънбюджетните средства на общината, създаването на
предпоставки за ефективна общинска политика в областта на организацията и
заплащането на труда, организиране на прилагането на Системата за финансово
управление и контрол, осъществяване на правомощията по администрирането на
данъчните задължения по ЗМДТ и създаването на предпоставки за ефективна
общинска политика в областта на собствените приходи по ЗМДТ и общинските
наредби за местните данъци и такси.
Областите
на дейност на директора на дирекция ФБДО са свързани с процесите на съставяне и
изпълнение на общинския бюджет и средствата от ЕС; организация и заплащане на
труда, финансово – счетоводната политика, финансовото управление и контрол в
общината; организация на дейностите, свързани с обслужването на данъкоплатците;
приемане и обработка на данъчни декларации; осъществяване на действия по
доброволно и принудително събиране на данъчни задължения и ТБО, както и
оказване на методологична и практическа помощ на данъкоплатците по прилагането
на данъчното законодателство.
Длъжностната
характеристика на директора на дирекция ФБДО определя и преките му задължения
(в 33 точки). Сред тях са организирането и съставянето на тригодишна бюджетна
прогноза за местните дейности, съставянето, приемането, изпълнението,
актуализирането и отчитането на бюджета на общината пред МФ; даването на
указания при изработването на бюджетите на второстепенните разпределители на
бюджетни средства, контрол върху целесъобразното изразходване на финансовите
средства на общината и спазването на бюджетната дисциплина; изготвянето на
информация за изпълнението на бюджета за полугодието и внасянето ѝ за
разглеждане от ОбС; организиране и изготвяне на годишния отчет по изпълнението
на бюджета и средствата, получени от ЕС; координация и ръководство на дейността
на дирекцията; участие в заседанията на ОбС по въпроси от компетентността на
дирекцията; ръководството и контрол при събирането на приходите от местни
данъци, ТБО и други общински приходи; организацията на документооборота
(приемане и обработване на декларации, издаване на удостоверения и други
документи, водене на дневници и регистри, контрол по използването и отчитането
на приходните квитанционни кочани и др.); организацията на касовите плащания;
организация на доброволното изпълнение
на задълженията за данъци и ТБО; организация на взаимодействието със съдебните
изпълнители; организиране на приемането и разглеждането на жалби и извършването
на други действия по ДОПК; изготвяне на предложения за размера на местните
данъци, координация и ръководство на взаимодействието между отдел МДТ и
органите на НАП и други трети лица във връзка с правомощията на отдела;
заместване на главния счетоводител и финансовия контрольор при отсъствието им;
участие в разработването на инфраструктурни инвестиционни програми, включително
и такива, финансирани със средства от ЕС; изпълнение на други задачи, възложени
от кмета на общината, свързани с дейността на дирекцията (лист 57 - 62).
В
съдебното заседание, по инициатива на жалбоподателя, от
ответника са изискани и представени писмени доказателства – протоколи за
проверка на ценни книжа, за проверки на касова наличност, за сравнение на данни
от подадени декларации по ЗМДТ с данните, въведени в информационната система на
общинската администрация, решение по жалба срещу АУЗД. Всички доказателства са
с дата, следваща датата, на която е прекратено служебното правоотношение на Д.А.
и е прието новото длъжностно разписание на администрацията в О.А.. Като
съставител на тези документи, самостоятелно или с други служители, е посочен
Станимир Петров – директор на дирекция ФБДО (лист 86 - 101).
Допълнително
от жалбоподателя са представени и писмени доказателства от адм.д. № 1796/2019
година на АдмС - Бургас, съставени след 01.04.2020 година, за заличаването на
началника на отдел МДТ като страна в съдебно производство и конституиране на
неговото място (като ответник) на директора на дирекция ФБДО, предвид извършеното
възлагане на функциите на началника на отдел МДТ върху директора на дирекция
ФБДО – писмено становище на директора на дирекция ФБДО, определение от
02.06.2020 година по адм.д. № 1796/2019 година, протокол от 10.06.2020 година
по адм.д. № 1796/2019 година и решение № 1496/02.11.2020 година по адм.д. №
1796/2019 година (лист 107 - 122).
При така
изложените фактически данни, които се подкрепят от приложените по делото
писмени доказателства, съдът достигна до следните правни изводи.
Жалбата
е процесуално допустима като подадена в срока по чл. 149 ал. 1 от АПК, от
надлежна страна (адресат на заповедта), чиито права са засегнати неблагоприятно
от административния акт, затова имаща правен интерес от обжалването.
Обжалваната
заповед съдържа необходимите реквизити по чл. 59 ал. 2 от АПК.
Издателят
на административния акт е компетентен орган по смисъла на чл. 44 ал. 1 т. 3 от ЗМСМА. Съгласно цитирания законов текст, кметът на общината назначава и
освобождава от длъжност заместник-кметовете на общината, кметските наместници,
ръководителите на звената на издръжка от общинския бюджет, началниците и
служителите в общинската администрация, с изключение на тези по чл. 46, ал. 1,
т. 4, налага предвидените от закона дисциплинарни наказания.
До
прекратяване на служебното правоотношение, жалбоподателят е била началник на
отдел в общинската администрация и не попада в изключението по чл. 46 ал. 1 т.
4 от ЗМСМА, предвид обстоятелството, че отделът е бил част от състава на
дирекция, непосредствено подчинена на кмета на общината, а и с оглед на това,
че в О.А.не са обособени райони, ръководени от органи на изпълнителната власт
по смисъла на чл. 38 ал. 1 изр. 2 от ЗМСМА.
В
производството по прекратяване на служебното правоотношение на госпожа А. не са
допуснати съществени процесуални нарушения, обуславящи отмяната на акта.
Действително, при описание на структурата, в която тя е изпълнявала длъжността
„началник на отдел МДТ“, в заповедта е посочено неправилно, че наименованието
на дирекцията е „Финансово – стопански дейности и управление на собствеността“,
а такава дирекция не съществува както към 01.04.2020 година - по представените
решение на ОбС – А. и утвърденото от кмета длъжностно разписание, така и по
съществувалата към 01.01.2020 година предходна структура на общинската
администрация. До закриването си на 01.04.2020 година, отдел МДТ се е намирал в
дирекция „Стопанска политика и общински приходи“ (СПОП), наред с отдел
„Общинска собственост“. По мнение на настоящия състав, допуснатото нарушение не
влияе върху крайната законосъобразност на обжалваната заповед, защото до
01.04.2020 година в общинската администрация е съществувал само един отдел с
наименование „Местни данъци и такси“ и негов началник е била именно съкратената
Д.А.. Дали отделът се е намирал в една или в друга дирекция – като част от
специализираната администрация – е обстоятелство, което не води до извод за
незаконосъобразност на акта. В този смисъл, не може да се приеме, че неточното посочване
на общинската дирекция, в която е функционирал отдела, е довело до засягане на
правото на защита на госпожа А. – да разбере точните мотиви, с които ответникът
е прекратил служебното ѝ правоотношение. Фактическото основание за издаването
на заповедта е описано изрично – „съкращаване на длъжността“, а непосредствено
до него се съдържа и правната му квалификация – чл. 106 ал. 1 т. 2 от ЗДСл.
Неоснователно
е възражението в жалбата, че при прекратяване на служебното правоотношение
кметът на общината е допуснал съществено процесуално нарушение като не е
извършил изисквания от закона подбор.
По
делото не са представени доказателства, а и не се твърди от страните, че
органът по назначаването (кметът на общината) е утвърдил процедура по подбор
при прекратяване на служебно правоотношение в хипотезата на чл. 106 ал. 1 т. 2
от ЗДСл. ЗДСл не съдържа
разпоредба, аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от
предприятието, както и при съкращаване на щата или при намаляване на обема на
работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството
или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се
съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и
работят по-добре. В хипотезата на прекратяване на служебното правоотношение при
условията на чл. 106 ал. 1 т. 2 от ЗДСл за органа по назначаването не
съществува задължение за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното
служебно правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност и не подлежи на
съдебен контрол. В конкретния случай, при липса на утвърдени правила за подбор
във връзка с извършвани съкращения, ответникът в производството не е дължал
преценка на служебните качества на отделните служители (и в частност на госпожа
А.) по определени критерии с оглед запазването на някои от тях за сметка на
други – в интерес на службата. В този смисъл са мотивите на тълкувателно решение
№ 2 от 25.06.2012 година по т. д. № 2/2011 година на Общото събрание на
колегиите на ВАС.
Заповедта
е съобразена с приложимото материално право.
Съгласно
чл. 106 ал. 1 т. 2 от ЗДСл, органът по назначаването може да прекрати
служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на
длъжността.
В
конкретния случай, длъжността „началник на отдел МДТ“ е била съкратена (а отдел
МДТ - ликвидиран) според утвърдената от ОБС – А. структура на администрацията и
приетото, въз основа на нея, ново длъжностно разписание от 01.04.2020 година.
Функциите, изпълнявани от служителя на съкратената длъжност, са били възложени
на директора на новосъздадената дирекция ФБДО. Това се установява от
съпоставката на конкретните задължения по длъжностна характеристика на началника
на отдел МДТ в дирекция СПОП и на директора на дирекция ФБДО. Едновременно с
това, съдът констатира, че при предприетата реорганизация на администрацията в
общината през април 2020 година не е налице механична замяна на наименованието
на длъжността „началник на отдел МДТ“ при запазване на същите (идентични)
функции на новия ръководител, а е налице действителна промяна в правомощията
му. За разлика от задълженията на началника на отдел МДТ (свързани основно с
данъчното облагане с местни данъци и събиране на общински такси), върху
директора на дирекция ФБДО са възложени и допълнителни задължения, свързани с
подготовката и изпълнението на общинския бюджет, неговото отчитане и
актуализация, спазване на финансовата дисциплина от разпоредителите с бюджетни
средства и взаимодействие с Министерство на финансите във връзка с тези
правоотношения. Налице е разлика и по отношение на субординационната зависимост
на двата органа – началникът на отдел МДТ е подчинен непосредствено на
директора на дирекция СПОП, докато директорът на дирекция ФБДО е пряко подчинен
на кмета на общината. От изложените факти съдът преви извод, че в случая липсва
механично заместване на функции с формална промяна на наименованието на органа,
който ги осъществява, за да бъде извършено неправомерно прекратяване на
служебното правоотношение на жалбоподателя.
Не е допуснато
нарушение на приложимото право, свързано с обстоятелството, че правомощията на
началника на отдел МДТ по ЗМДТ са били възложени на друг административен орган
от специализираната администрация на общината. Нормата на чл. 4 ал. 5 от ЗМДТ
изисква кметът на общината да упражнява правомощията на решаващ орган по чл.
152, ал. 2 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс, а ръководителят на звеното за местни приходи в съответната
община - на териториален директор на Националната агенция за приходите. Така
избраната формулировка от ЗМДТ не обуславя непременно съществуването на
специален отдел МДТ в съответната община, който да бъде ръководен от назначен
ръководител. Използваният израз „звеното за местни приходи“, с който е
обозначена структурата в общинската администрация, отговаряща за събирането на
местните данъци, дава свобода на действие на органите на местно самоуправление
да определят вида, състава, йерархичната подчиненост и наименованието на
съответното звено, стига върху него по несъмнен начин да са възложени
правомощията по определянето и събирането на местните данъци, и това звено да
има изрично определен ръководител.
Неоснователно
е и възражението на жалбоподателя, че предприетото съкращение е в противоречие
с Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (КДА
и Наредбата). В чл. 1 ал. 3 от Наредбата изрично е посочено, че разпределянето
на длъжностите по длъжностни нива е в зависимост от необходимите знания и
умения за осъществяване функциите на длъжността, свободата на вземане на
решения, влиянието на взетите решения и уменията за работа с хора. Наредбата и
КДА поставят условията, на които следва да отговаря едно лице, за да заеме
определена длъжност, както и мястото на тази длъжност в общата система от
административни длъжности в страната, но не определят каква да бъде структурата
(нива, брой щатове, взаимовръзки и подчиненост) на съответната администрация,
защото чисто житейски това е невъзможно. Избраният подход от законодателя е на
органите на местно самоуправление да бъде предоставена оперативна
самостоятелност - да определят структурата на общата и специализираната
администрация, която ги подпомага при съобразяване единствено с нормативите за
численост и субординация по чл. 12 – 13 от Наредбата. Действително, в КДА има
описани отделни позиции за началник на отдел в община и район и за началник на
отдел за местни приходи в община, за които са установени еднакви критерии за
образование, ранг и професионален опит, но с оглед оперативната самостоятелност,
предоставена на кмета на общината и избраният от него подход – възлагането на
правомощията на ръководител на звеното за местни приходи върху друг ръководен служител
от същата сфера, за чиято позиция са установени по – високи изисквания за образование,
съдът приема, че не е допуснато нарушение на приложимото материално право.
Допълнително
представените доказателства от страните - за осъществяване от директора на
дирекция ФБДО функциите на началник - отдел МДТ, не обосновават извод за
незаконосъобразност на обжалваната заповед. Правата и задълженията на госпожа А.
са поети от директора Станимир Петров, наред с други правомощия, възложени му
по длъжностна характеристика, без да е налице административна мимикрия,
изразяваща се единствено в смяна на наименованието на длъжността за съответната
позиция при запазване на идентични правомощия за новия титуляр.
Жалбата
е неоснователна и следва да се отхвърли.
Разноски.
При този изход на спора разноските на ответника в производството следва да
бъдат възложени върху жалбоподателя. По делото е представено доказателство за
заплатено адвокатско възнаграждение на процесуалния представител на ответника в
размер на 700 (седемстотин) лева, съгласно договор за правна защита и
съдействие от 08.05.2020 година (лист 26). Затова жалбоподателят следва да
заплати на О.А.сумата от 700 (седемстотин) лева разноски по делото.
По
изложените съображения, на основание чл. 172 ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Д.Д.А. - Н. с ЕГН ********** и
адрес ***, против заповед № 531/01.04.2020 година на кмета на О.А..
ОСЪЖДА Д.Д.А. - Н. с ЕГН ********** и адрес ***, да
заплати на О.А.сумата от 700 (седемстотин) лева – разноски по делото.
Решението може да се обжалва пред Върховен
административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.
СЪДИЯ: