Р Е Ш Е Н И Е
№373
Добрич, 14.10.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд -
Добрич, в открито съдебно заседание на седемнадесети
септември две хиляди и деветнадесета година, І състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: КРАСИМИРА ИВАНОВА
ЧЛЕНОВЕ: ТЕОДОРА МИЛЕВА
СИЛВИЯ САНДЕВА
при секретаря ВЕСЕЛИНА
САНДЕВА и с участието на прокурора ВЕСЕЛИН
ВИЧЕВ изслуша, докладваното от председателя, административно дело № 389/ 2019 г.
Производството е по чл. 185 - 196 от АПК.
Образувано е по протест вх. № 1811/
19.06.2019 г., подаден от прокурор в Окръжна прокуратура гр. Добрич, Веселин Вичев, срещу Наредба за
управлението на отпадъците на територията на Община Каварна, приета с Решение №
76 по Протокол № 14 от 24.06.2014 г. на Общински съвет Каварна, в частта на чл.
26, ал. 3, т. 1 – 5; чл. 26, ал. 4, 5, 6 и 7; чл. 86, ал. 8 в частта относно
„…събиране, транспортиране …“; чл.116, ал. 1 – в санкционната му част и по
отношение т. 7 и т. 8; чл. 116, ал. 3 в санкционната му част; чл. 116, ал. 4;
чл. 117, ал. 1 в санкционната му част и по отношение на т. 3 и т. 4; чл. 117,
ал. 2 в санкционната му част; чл. 117, ал. 3; чл. 118 в санкционната му част;
чл. 119, ал. 2, предл. първо и чл. 119, ал. 3, предл. първо от Наредбата.
С протеста се настоява, че тези разпоредби са в колизия с разпоредби от по – висок ранг. Иска се да
бъдат отменени като незаконосъобразни.
В съдебно заседание, протестиращият,
редовно призован, явява се прокурор Вичев, който поддържа протеста по изложените в него основания и
иска да бъдат присъдени сторените от Окръжна прокуратура – Добрич разноски за
обнародване на оспорването чрез Държавен вестник.
Ответникът – Общински съвет - Каварна, редовно призован, не се представлява. Не
изразява становище по протеста.
Съдът, като обсъди доказателствата по
делото, поотделно и в тяхната съвкупност, и като
направи проверка по реда на чл.168 във връзка с чл. 196 от АПК, съобрази
нормата на чл. 192а АПК, приема
за установено следното:
Протестът е процесуално допустим, като
подаден срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Наредбата,
предмет на оспорване, по дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК, чл. 7, ал. 2 и
чл. 8 от ЗНА, както и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА съставлява подзаконов нормативен
акт. Съобразно разпоредбите на чл. 185, ал. 1 и чл. 187, ал. 1 от АПК
подзаконовият нормативен акт подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като с
оглед текста на чл. 186, ал. 2 от АПК това важи и за прокурора, който може да
подаде протест срещу акта.
Разгледан по същество, протестът е основателен
по следните съображения:
Наредба за управлението на отпадъците на
територията на Община Каварна е приета с Решение № 76 по Протокол № 14 от 24.06.2014
г. на Общински съвет - Каварна. По делото са приложени доказателства, от които се
установява, че е спазена процедурата по приемане на Наредбата. Същата
се явява валиден нормативен административен акт,
действащ към момента на оспорването.
С
текста на чл. 8 от Закона за нормативните актове законодателят е разписал
възможността всеки общински съвет да издава наредби, с които да урежда съобразно
нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени
отношения с местно значение, като същевременно и съгласно чл. 15, ал. 1 от
Закона за нормативните актове, нормативният акт трябва да съответства на
Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
При
така изложените изисквания и разписани за общинските съвети възможности се
налага изводът за незаконосъобразност на оспорените текстове:
Текстът на чл. 26, ал. 1 от Наредбата гласи: „Преди започване на
строително- монтажни работи и/или премахване на строежи възложителят е
отговорен за изготвянето на план за управление на строителни отпадъци по чл.
11, ал. 1 от ЗУО, съгласно наредбата по чл. 43, ал. 4 от ЗУО." Същевременно
с чл. 26, ал. 3 от Наредбата е предвидено изключение за следните случаи, а
именно: „Изискванията на ал. 1 не се прилагат за: 1.премахване на сгради с разгъната
застроена площ (РЗП), по-малко от 100 кв.м.; 2.реконструкция и основен ремонт
на строежи с РЗП по-малка, от 500 кв.м.; 3.промяна предназначението на строежи
с РЗП, по-малка от 500 кв.м.; 4.строеж на сгради с РЗП, по-малка от 300 кв.м.;
5.премахването на негодни за ползване или застрашаващи безопасността строежи,
когато е наредено по спешност от компетентен орган; 6.всички текущи ремонти…“(л.
116) Така формулирана разпоредбата съдържа незаконосъобразни текстове, що се
отнася до т. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 на чл. 26, ал. 3 от Наредбата. През
2016 г. в ДВ, бр.105 от 2016 г. е публикувано изменение на Закона управление на
отпадъците (ЗУО), като е отменен чл. 11, ал. 2 от закона. След отмяната на този
текст от закона, материята е уредена с нормите на чл. 15, ал. 1, т. 1 - т. 12
от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани
строителни материали на МС, издадена на основание чл. 43, ал. 4 от ЗУО. При
анализ на текстовете от горестоящата Наредба с тези от общинската Наредба, се
налага изводът, че т. 1, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 на чл. 26, ал. 3 от общинската
Наредба са незаконосъобразни, тъй като противоречат на съответните текстове от
Наредбата на МС. С оспорените точки на чл. 26, ал. 3 от общинската Наредба са
предвидени параметри на сградите (РЗП), спрямо които не се прилагат
изискванията на чл. 26, ал. 1 от Наредбата, различни от тези на Наредбата на МС,
като точка пета пък не е съобразена с т. 10 от чл. 15, ал. 1 на Наредбата на
МС, съгласно която премахването на негодни за ползване или застрашаващи
безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган, се
отнася само за тези с РЗП, по-малка от 300 кв.м. В този смисъл протестът се
явява основателен.
По отношение следващите оспорени разпоредби:
С текста на чл. 26, ал. 4 от Наредбата е предвидено, че планът за
управление на строителни отпадъци се включва в обхвата на инвестиционните
проекти по глава осма от ЗУТ, а за обектите, за които не се изисква одобрен
инвестиционен проект, се изготвя като самостоятелен план. Същевременно нормата
на чл. 26, ал. 5 от Наредбата разписва кои са компетентните длъжностни лица за
одобряване на плановете за управление на строителни отпадъци, а именно: 1 .за
строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект - като част от
процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти по реда на
глава осма, раздел II от ЗУТ; 2.за обекти, за които не се изисква одобрен
инвестиционен проект - от Кмета на Община Каварна или оправомощено от него
длъжностно лице. Актуалната уредба на този въпрос се съдържа в разпоредбите на
чл. 11, ал. 4 от ЗУО, във връзка с чл.156б от ЗУТ. Съобразно текста на чл. 156б ЗУТ преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на
дейностите по изграждане или премахване на строеж възложителят внася за
одобряване в общината 1. план за управление на строителните отпадъци в
случаите, когато се изисква по Закона за управление на отпадъците; 2. план за
безопасност и здраве, като съгласно чл. 156б, ал. 2 ЗУТ планът по ал. 1, т. 1 се
одобрява при условията и по реда на Закона за управление на отпадъците, а планът
по ал. 1, т. 2 се одобрява от кмета на общината или от оправомощено от него
длъжностно лице в 14-дневен срок от внасянето му. Същевременно чл. 11, ал. 4
ЗУО предвижда, че плановете за управление на строителни отпадъци, когато не са
одобрени по реда на чл. 156б, ал. 6 от Закона за устройство на територията, се
одобряват от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по
искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за
строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на
дейностите по изграждане или премахване на обект по ал. 1. Всъщност тук се
касае за чл. 156б, ал. 7 от ЗУТ, съгласно която по искане на възложителя
плановете по ал. 1 могат да бъдат одобрени от главния архитект на общината
заедно с инвестиционния проект и вписани в разрешението за строеж. Те губят
действието си при условията на ал. 6. При това положение двата закона изрично
са указали компетентните органи за одобряване на плана за управление на
строителните отпадъци, като с общинската Наредба недопустимо се ограничават
законодателно разписаните възможности за компетентност на органите и избор на
същите от възложителя.
По отношение чл. 26, ал. 6 и 7 от Наредбата:
С текстовете на двете алинеи Общинският съвет е приел, че
компетентният орган по ал. 5 (органът по одобряване на плановете за управление
на строителните отпадъци) може да изисква предоставяне на допълнителна
информация или отстраняване на нередовностите в случай на несъответствие с
изискванията на наредбата по чл. 43, ал. 4 от ЗУО, като изпраща мотивирано
становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана, като в
случаите по ал. 5, т. 2 Кметът на Община Каварна одобрява плана за управление
на строителни отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един
месец от получаването на плана или отстраняването на нередовностите и/или
предоставянето на допълнителна информация. Налице е противоречие с разписания в
чл. 11, ал. 6 и ал. 7 на ЗУО срок, където законодателят е предвидил, че компетентните органи по ал. 4 и 5 могат да
изискват предоставяне на допълнителна информация или отстраняване на
нередовности в случай на несъответствие с изисквания на наредбата по чл. 43,
ал. 4, като изпращат мотивирано становище до заявителя не по-късно от 14 дни от
получаването на плана и
одобряват плана за управление на строителни отпадъци
или мотивирано отказват одобряването му в 14-дневен срок от получаването на
плана или от отстраняването на нередовностите и/или предоставянето на
допълнителната информация. Вярно е, че законовият срок е за произнасяне, т.е. е
инструктивен, но текстът е повелителен, тъй като визира ред за упражняване на
правомощие и има дисциплиниращ характер, поради което е недопустимо с общинска
наредба този срок да бъде променян.
По отношение оспорения текст на чл. 86, ал. 8 от Наредбата:
Чл. 86, ал. 1 гласи: В
случай, че ИУМПС (излязлото от употреба моторно превозно средство) се намира
върху имот държавна или общинска собственост, собственикът му е длъжен да го
предаде на площадка за временно съхранение или в център за разкомплектоване на
ИУМПС. С нормата на чл. 86, ал. 7 от Наредбата е разписано, че в случай, че в
срока по ал. 3 собственикът не е изпълнил предписанието, въз основа на констативния
протокол за техническо състояние на МПС по ал.2, Кметът на общината или
упълномощено
от него длъжностно лице издава заповед за принудително преместване на ИУМПС на
площадка за временно съхранение или в център за разкомплектоване на ИУМПС за
сметка на собственика на ИУМПС, като с ал. 8 на чл. 86 от Наредбата е
предвидено, че Заповедта се изпълнява от лицата, с които общината има сключен
договор и притежаващи разрешително по чл. 35, ал. 1 от ЗУО за извършване на
дейности по събиране, транспортиране, временно съхраняване и разкомплектоване
на ИУМПС за сметка на собственика. Оспорването е в частта на „…събиране,
транспортиране…“ от ал. 8, на чл. 86 от Наредбата. Според вносителя на протеста
в тази част разпоредбата се явява в противоречие с чл. 35, ал. 2, т. 2 от ЗУО,
с който законодателят е предвидил, че не
се изисква разрешение в случаите на „събиране и транспортиране“ на отпадъци по
смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните разпоредби. Противоречието е с
оглед вписаното в чл. 86, ал. 8 от Наредбата изискване лицата, които ще
изпълняват заповедта за принудително преместване на ИУМПС, да притежават разрешително
по чл. 35, ал. 1 от ЗУО. Такова разрешително не се изисква по закон, поради
което не може с подзаконовия акт да се въвежда подобно изискване. В този смисъл
оспорването е основателно. Допълнително в подкрепа на основателността на
оспорването е волята на законодателя да ограничи административното регулиране и
контрол чрез нормите на чл. 4, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от ЗОАРАКСД, според които
лицензионен и регистрационен режим за извършване на стопанска дейност, както и
изискване за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на
уведомление за извършване на отделна сделка или действие, се установяват само
със закон. Всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на
дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие,
се уреждат със закон. С подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат да се
конкретизират изискванията по ал. 2, като се осигури спазването на чл. 3, ал. 3
от ЗОАРАКСД, но не и да се въвежда разрешителен режим.
Протестът засяга и предвидените размери на санкции и
административнонаказателни състави в раздел „Административно-наказателни
разпоредби“ от Наредбата:
Така, съгласно чл. 116, ал. 1 от Наредбата, е предвидена санкция -
глоба от 200 до 600 лв. за физическо лице, което извършва дейности, свързани с
управление на отпадъците, възведени в административни нарушения и изчерпателно
изброени в осем точки на чл. 116, ал. 1. Същевременно съобразно чл. 133, ал. 1
от ЗУО се наказват с глоба от 300 до 1000 лева физически лица, които извършат,
изчерпателно изброени в седем точки, дейности, представляващи административни
нарушения, като в обхвата на дейностите, за които е предвидено административно
наказание глоба, са включени както дейностите, за които и съобразно Наредбата
се носи административнонаказателна отговорност, но и още една друга дейност -
обръща, нарушава целостта, естетическия вид и/или запалва съдове за събиране на
отпадъци, посочена изрично в т. 7, на ал. 1 от чл. 133 от ЗУО. Съпоставката
относно размера на санкциите, предвидени с Наредбата, с тези, предвидени в
закона, навежда на извода, че предвидените размери в общинската Наредба
противоречат на размерите, разписани със закона.
На следващо място, с т. 7 и т. 8 на чл. 116, ал. 1 от Наредбата е
предвидено налагане на посочените санкции за нарушаване забраните по чл. 7 и неизпълнение
задълженията по чл. 10. Забраните по чл. 7 са изброени в 51 точки, а
задълженията по чл. 10 са описани в четири алинеи, а именно:
(1) Почистването (включително от сняг и лед) и поддържането на
чистотата на дворовете и прилежащите терени към жилищните сгради е задължение
на лицата, които ги обитават и/или стопанисват;
(2) Почистването (включително от сняг и лед) и поддържането
чистотата на дворовете и прилежащите терени към административните и
обществените сгради, територии на промишлени предприятия, автогари, пазари и
складовите бази е задължение на лицата, които ги стопанисват и/или
експлоатират;
(3) Почистването и поддържането на чистотата на парковите,
градините и др. зелени площи (неразпределени като прилежащи терени) е
задължение на лицата, които ги стопанисват;
(4) Почистването и поддържането на чистотата на части от тротоари,
площади, улични платна и др. терени – общинска собственост, ползвани за
търговска дейност на открито, е задължение на ползвателите.
Според вносителя на протеста е налице повторение в т. 7 и т. 8 с
уреденото в чл. 116, ал. 1, т. 1 до т. 6 от Наредбата. Съгласно чл. 116, ал. 1:
Наказва се с глоба … физическо лице, което:
1. изхвърля отпадъци на неразрешени за това места;
2. предава отпадъци на лица, които не притежават разрешение,
комплексно разрешително или регистрационен документ по чл.35 от ЗУО в случаите,
когато такива се изискват.
3. не предаде излязло от употреба моторно превозно средство на
площадки за съхраняване или в центрове за разкомплектоване.
4. изхвърля масово разпространени отпадъци, обозначени с
маркировка за разделно събиране, в контейнери за смесени битови отпадъци и в
съдове за събиране на отпадъци, поставени в имоти – публична държавна или
общинска собственост, или ги смесва с други материали или отпадъци по начин,
затрудняващ тяхното последващо рециклиране или оползотворяване.
5. не изпълнява разпоредбите за повторна употреба, рециклиране и
оползотворяване на строителни отпадъци;
6. изхвърля битови отпадъци в съдове за разделно събиране;
Видно е, че чл. 116, ал. 1, т. 1 съвпада със забраната по чл. 7,
т. 1, съгласно който се забранява изхвърлянето на отпадъци извън определените
за целта съдове и места, поради което е основателно възражението на вносителя,
че е налице повторение на уреденото в чл. 116, ал. 1 т. 1 с това на чл. 116,
ал. 1 т. 7, що се касае до забраната по чл. 7, т. 1 от Наредбата.
Санкционната норма на чл. 116, ал. 1, т. 7, относно нарушаването
на забраните по чл. 7 от Наредбата в частта на т. 18 и т. 31 от чл. 7 се
съдържа като обобщен състав на нарушение по чл. 116, ал. 1, т. 2.
Санкционната норма на чл. 116, ал. 1, т. 7, относно нарушаването
на забраните по чл. 7 от Наредбата в частта на т. 42, т. 44, т. 45 от чл. 7 се
съдържа като обобщен състав на нарушение по чл. 116, ал. 1, т. 3.
Санкционната норма на чл. 116, ал. 1, т. 7, относно нарушаването
на забраните по чл. 7 от Наредбата в частта на т. 2, т. 3, донякъде на т. 12 и
т. 13 от чл. 7 се съдържа като обобщен състав на нарушение по чл. 116, ал. 1,
т. 4.
В този смисъл, вярно е, че е налице повторение, което налага
отмяната на т. 7 от чл. 116, ал. 1 от Наредбата, като Общинският съвет след
анализ на забраните и предвидените състави на нарушение по чл. 116, ал. 1,
следва да приеме изменение, с което точно да бъдат указани съставите на
административни нарушения, съобразно предвидените забрани по чл. 7.
В същия смисъл се налага изводът и за оспорената т. 8, която по
начина, по който е формулирана, преповтаря пък забрани от чл. 7, примерно на т.
24, т. 25, т. 26, т. 27, дори и т. 51.
Анализът налага извода, че протестът, поради създадената неяснота
с чл. 116, ал. 1, т. 7 и т. 8 от Наредбата, също се явява основателен. В тази
част той е основателен и защото, както правилно вносителят сочи, с начина на
формулиране се въвежда унифицирана санкция за всички нарушения на забрани и неизпълнение
на задължения по местната Наредба, което е недопустимо.
По отношение предвидените и оспорени размери на санкциите в чл.
116, ал. 3; чл. 116, ал. 4; чл. 117, ал. 1, 2, 3; чл. 118; чл. 119, ал. 2,
предл. първо и чл. 119, ал. 3, предл. първо от Наредбата:
Анализът на тези разпоредби при съпоставка със законовите
предвиждания съответно на чл. 133, ал. 3 от ЗУО, чл. 133, ал. 6 от с. з., чл.
134, ал. 1, 2 и 3 от ЗУО, чл. 146 от Закона, чл. 145, ал. 2, предл. първо и чл.
145, ал. 3, предл. първо от Закона за управление на отпадъците, води до
заключение, че предвидените в Наредбата санкции са в противоречие с тези,
установени със закона. В този смисъл, с оглед повелителната норма на чл. 15,
ал. 1 от Закона за нормативните актове, протестът се явява основателен и в тази
му част и като такъв следва да бъде уважен. Следва да се отбележи, че съобразно
чл. 3, ал. 1 от ЗНА законът е този нормативен акт, който първично или въз
основа на Конституцията урежда обществени отношения, които се поддават на
трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на
правото или техни подразделения, може със сигурност да се каже, че цитираните
по – горе текстове от Закона за управление на отпадъците регулират съответните
обществени отношения винаги по начина, избран от законодателя, като това
положение трае до последваща промяна или отмяна по волята на законодателя. В
този смисъл, регламентацията, уредена със ЗУО, се прилага такава, каквато е и
без изключения в случаите, когато става въпрос за санкциониране на нарушенията,
предвидени в същия закон. Разликата в режима, установен в закона и в общинската
наредба, е очевидна, предвид намалените като размер санкции в последната.
Местната Наредба в конкретния случай се явява в пряко противоречие с нормативна
регламентация от по-висок ранг, поради което стореното е в нарушение на
предвидената компетентност и е нетърпимо от правния ред.
По отношение оспорването на чл. 117, ал. 1, т. 3 и т. 4 от
Наредбата:
С тези две точки се предвижда наказание за еднолични търговци и
юридически лица, нарушаващи забраните на чл. 7 от Наредбата и неизпълняващи
задълженията си по чл. 8 от същата. И тук важи гореказаното, че така
формулирани съставите водят до недопустимо унифициране на санкциите за различни
по вид нарушения, поради което и в тази част оспорването е основателно.
Настоящият състав счита, че следва да изтъкне, че съгласно чл. 15, ал. 3 от ЗНА и чл. 5, ал.
1 от АПК при противоречие между два акта от различна степен се прилага този с
по – висок ранг, но в случая се налага изрична отмяна на незаконосъобразните текстове, за да не съществуват в правния мир разпоредби, които
противоречат на закон и поради това нарушават правата на гражданите. С отмяната
и приемането на съответни на закона норми ще се осигури яснота и прозрачност по
отношение изискванията към гражданите, по отношение правата и задълженията им
във всеки един конкретен случай. Само по този начин ще бъдат спазени принципите
на достъпност, публичност и прозрачност, съответно последователност и
предвидимост, уредени с текстовете на чл. 12 и 13 от АПК, като ще се допринесе
за правна сигурност в обществото. В този смисъл посочените по – горе оспорени текстове от Наредбата следва да бъдат отменени като противоречащи на материалния закон. Установената материална
незаконосъобразност на същите е основание за
отмяната им по смисъла на
чл. 146, т. 4, във
връзка с чл. 196 от АПК.
Предвид изхода на спора и на основание § 1,
т. 6 от ДР на АПК във връзка с чл.
143, ал. 1 от АПК следва да бъде осъдена Община Каварна като
юридическо лице, да възстанови на
Окръжна прокуратура – Добрич направените съдебни разноски в размер на 20.00 лв. /двадесет лева/, представляващи заплатена такса за
обнародване на оспорването в „Държавен вестник“.
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал.
1 от АПК, Административен съд – Добрич, І състав
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура – Добрич разпоредбите
на: чл. 26, ал. 3, т. 1 – 5; чл. 26, ал. 4, 5, 6 и 7; чл. 86, ал. 8 в частта
относно „…събиране, транспортиране …“; чл.116, ал. 1 – в санкционната му част и
по отношение т. 7 и т. 8; чл. 116, ал. 3 в санкционната му част; чл. 116, ал.
4; чл. 117, ал. 1 в санкционната му част и по отношение на т. 3 и т. 4; чл.
117, ал. 2 в санкционната му част; чл. 117, ал. 3; чл. 118 в санкционната му
част; чл. 119, ал. 2, предл. първо и чл. 119, ал. 3, предл. първо от Наредба за управлението на отпадъците на територията
на Община Каварна, приета с Решение № 76 по Протокол № 14 от 24.06.2014 г. на
Общински съвет - Каварна.
ОСЪЖДА Община Каварна да заплати на Окръжна прокуратура -
Добрич направените по делото разноски в размер на 20.00 лв. (двадесет лева).
Решението може да се обжалва пред
Върховния Административен съд с касационна жалба/ протест в четиринадесетдневен срок, считано от
съобщението за постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на
страните.
След влизането му в сила решението да се
обнародва по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: