Р Е Ш Е Н И Е
№416
гр. Велико Търново,
29.12.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр.Велико Търново –
шести състав, в съдебно заседание на шести декември през две
хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря С.М., изслуша
докладваното от председателя адм. дело № 626 по описа за 2021 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 76, ал.1 от ЗПКОНПИ.
Жалбоподателят М.П.Г. ***, чрез ***Г.
от САК, е обжалвал решение №РС 0 284-21-072 от 29.09.2021 г. на състав на КПКОНПИ
в частта му, с което на основание чл.74, ал.1 и ал.2 от ЗПКОНПИ, във връзка с
чл.171 и чл.81, ал.1 от същият закон е: а) конфликта на интереси в качеството му
на кмет на община Златарица за това, че на 10.12.2020 година е издал заповед
РД-12-570 от същата дата на основание чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ във връзка с молба
на свързано с него лице по смисъла на §1, т.15, буква „а“ от ДР на ЗПКПОНПИ за ползване
под наем за стопанската 2020/21 година на земи от общинският поземлен фонд; б) наложена глоба
от 5000 лева на основание чл.171, ал.1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликт на
интереси по чл.52 от ЗПКОНПИ с оглед извършено нарушение на чл.58, изречение първо,
предложение четвърто от ЗПКОНПИ в качеството му на кмет на Община Златарица и в) отнета в полза на община Златарица от
жалбоподателя сумата от 90, 28 лева, която представлява нетното възнаграждение
за 10.12.2020 година, получена от деянието, породило конфликта на
интереси.
В жалбата се аргументира, че всички
случаи, които са част от проверка №ЦУ01/С-284, започнала на 29.03.2021 година
по описа на ответната Комисия са и фактически и правно свързани помежду си, тъй
като в тях става въпрос на евентуалното наличие на конфликт на интереси във
връзка с предоставяне за ползване на земеделски земи и полски пътища в
землището на община Златарица и по отношение на свързаното лице с
жалбоподателя, който е негов брат и е регистриран земеделски производител. Прави
се оплакване, че е неправилно становището на ответната Комисия за това, че
става въпрос за частен интерес, който се състои в набавяне на облага по чл.54
от ЗПКОНПИ на свързаното с жалбоподателя лице, която е нематериална,
реализирана е и се изразява в предоставена подкрепа за това свързано лице от
страна на жалбоподателя като кмет на Община Златарица. В тази връзка се
изтъква, че облагата винаги има материален характер по съществото си и би могла
да се състои в увеличение на имущество или в препятстване на намаляването му
или може да се състои и в даване на обещание или поемане на задължение за
такова увеличение или препятствие на намаляване на имуществото. Всъщност,
жалбоподателят поддържа, че изброяването на закона е изчерпателно и в случаите,
които се говорело за „помощ“, „подкрепа“ или „влияние“, законодателят има
предвид именно помощ или подкрепа или влияние за увеличаване или препятстване
на намаляването на имуществото на съответното свързано лице, което тълкуване е
съответно на законовата цел. Именно такова материално облагодетелстване за
свързаното лице не е било установено от Комисията, нито е установено
препятстване за намаляване на имуществото на това свързано лице, при което няма
как да се поддържа, че е налице нарушаване на разпоредбата на чл.58 от ЗПКОНПИ.
Извън тези аргументи и независимо от тях жалбоподателят, чрез представителя си
навежда довод, че Комисията неправилно прилага чл.52 от закона, тъй като тази
разпоредба предвижда, че за да е налице конфликт на интереси, то следва да са
налице три кумулативни предпоставки, една от които е упражнено властническо
правомощие, което да е повлияно от частния интерес, каквато предпоставка
липсва. Поддържа се в тази връзка, че сключването на договори за наем на
земеделски земи от общинският поземлен фонд не представлява упражняване на
властническо правомощие по смисъла на закона. Глава пета „а“ от ЗСПЗЗ
разкривала особена процедура за уреждане на ползването на земеделски земи, в
която всъщност кметът на общината няма самостоятелни правомощия, което да се разглежда
като израз на власт и подчинение. Разпоредбата на чл.37в, ал.1 от този закон
предвиждала, че централно положение в процеса по разпределение на ползването на
масивите от земеделски земи има специална комисия, която се определя със
заповед на директора на Областната дирекция „Земеделие“ в съответният срок на
съответната стопанска година, в чийто състав се включва кметът на населеното
място, съответно кметският наместник или
оправомощени от тях длъжностни лица, представител на ОбС“Земеделие“ и на Областна дирекция „Земеделие“. Именно тази
комисия е в основата на сключването на споразумение между собствениците и/или
ползвателите на земеделски земи в съответното землище за създаване на масиви от
такива земи с оглед правилното им стопанисване. Именно тази комисия, а не
кметът на общината, е компетентна и по въпроса за разпределението на ползването
на земите в случай, че между собствениците и/или ползвателите на земи не се
постигне споразумение, като този орган решава този въпрос самостоятелно по
аргумент от чл.37в, ал.3, т.1 и 2 от ЗСПЗЗ. Разпределението на масивите,
респ.споразумението по чл.37в от ЗСПЗЗ се внася до директора на Областната
дирекция „Земеделие“, като в него са посочени условията, разпределението на
масивите, данните за собствениците и за рентното плащане – т.е. всички основни
реквизити на бъдещият договор за наем. Именно на база на това съответният
директор на областна служба „земеделие“ издава заповед за разпределение на
масивите в срок до първи октомври, като в тези масиви се включват и
проектираните с плана за земеразделяне полски пътища. Именно тази уредба според
жалбоподателя сочи, че не споразумението е основанието, въз основа на което се
издава заповед на кмета на общината, а заповедта на областната дирекция, с
която това споразумение е било одобрено. В крайна сметка се сочи, че отделните
договори за наем, които се сключват от общината като наемодател и конкретните
ползватели са основани на заповедта на директора на областна дирекция
„земеделие“по чл.37в, ал.4 от ЗСПЗЗ. След издаването и, кметът на общината няма
никаква друга възможност, освен да издаде заповедта си ида сключи договорите за
наем, т.е. кметът на общината действа в условията на обвързана компетентност. Поддържа
се, че комисията по чл.37в от ЗСПЗЗ работи като колегиален орган и нейният
доклад подлежи на одобрение от друг орган – директорът на областна дирекция
„Земеделие“, който издава и заповедта, определяща параметрите на бъдещите
договори за наем. Тъй като кметът на общината е едноличен орган, то той не би
могъл да бъде заменен при евентуален негов отвод, при което комисията би
заседавала в незаконен състав, а участието на други оправомощени от този орган
на власт лица не би решила въпроса с конфликт на интереси, понеже правомощията
им произтичат от неговото оправомощаване. Най – сетне се поддържа и, че
жалбоподателят е кмет на община Златарица от ноември 2019 година, докато
свързаното с него лице – брат му, е регистриран земеделски производител от
началото на 2012 година, като още от този момент е бил в непрекъснати облигационни
правоотношения с общината, а и свързаното лице е един от многото производители, на които се разпределя
земеделска земя за ползване, като условията за това ползване са абсолютно
идентични за всички ползватели. Посоченото се поддържа и в открито заседание,
като се претендират сторените разноски.
Ответникът – КПКОНПИ, чрез
представителя си отрича основателността на жалбата. Сочи, че заповедта на
жалбоподателя е издадена в нарушение на чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ, като
нарушението е съпътствано от проявен частен интерес. Претендира юрисконсултско
възнаграждение.
Съдът,
като взе предвид становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установено следното:
Жалбата е допустима. Решението е
издадено на 29.09.2021 година от състав на КПКОНПИ, като е връчено на 8.10.2021
година, като жалбата е подадена на 12.10.2021 година.
Какво се установява от фактическа страна въз основа на доказателствата,
съдържащи се в представената от ответника преписка?
С писмо от
29.03.2021 година АДФИ е препратило на КПКОНПИ по компетентност жалба,
съдържаща твърдения за наличен конфликт на интереси при отдаването под наем на
земеделска земя в землището на град Златарица.
Както се
установява от преписката, жалбата е била насочена конкретно срещу настоящият оспорващ,
като е съдържала твърдения, че той се опитва да даде на брат си – земеделски производител –
общинска земя, без да се извършват търгове.
С решение за
образуване на производство за конфликт на интереси №КИ-056 от 7.4.2021 година
КПКОНПИ /Комисията за лаконичност/
решава да образува производство за установяване на конфликт на интереси
по сигнал срещу оспорващия, регистриран под №ЦУ01/С-284/29.03.2021 година.
Отбелязано е, че производството е срещу лицето в качеството му на кмет община,
т.е. като лице, заемащо висша публична длъжност по чл.6, ал.1, т.32 от ЗПКОНПИ.
С оглед
необходимостта от продължаване на срока /по доклад на дирекция „Конфликт на
интереси“ в Комисията/, с решение от 9.06.2021 година Комисията продължава
срока за приключване на производството по сигнала до 7.07.2021 година.
Междувременно,
с писма до Постоянната комисия по ЗПКОНПИ към Общински съвет – Златарица,
Комисията изисква релевантни към съответните факти и обстоятелства документи.
Такива са предоставени от тази постоянно действаща комисия, като почти всички
документи касаят отдаване под наем на земеделски земи и процедурата по
сключването на споразумение за ползване на масиви, респ. на издаването на
заповед за разпределение на ползване на масиви по чл.37в от ЗСПЗЗ.
С писмо №ЦУ
01.17039 от 24.08.2021 година Комисията е уведомила оспорващия, че на основание
чл.72, ал.5 от ЗПКОНПИ и във връзка с чл45 от АПК, на 8.09.2021 година следва
да се уви лично пред Комисията за изслушване по учреденото производство.
Посочено е изрично, че оспорващият има право на адвокатска защита, има право да
се запознае със събраните доказателства, както и, че при неявяването без
уважителни причини и при непредставянето на възражения и обяснения,
производството ще продължи при условията на чл.74 от закона.
На 03.09.2021
година в Комисията е постъпило становище от ***Г. в качеството му на
пълномощник на оспорващия, като в него по същество са поддържани идентични на
поддържаните и пред съда съображения и аргументи.
На 08.09.2021
година в Комисията е постъпила молба от ***Г. в качеството му на процесуален
представител на оспорващия, с която: 1/ не е възразено по даване на ход на
заседанието на Комисията; 2/ изразено е становище по съществото на спора.
Видно от
протокол №1012 от 8.09.2021 година, чрез видеоконферентна връзка е проведено
заседание на Комисията, която е заседавала в четиричленен състав, при
отсъствието на един от членовете си. От протокола се установява, че т.3 от
дневният ред е изслушването по сигнала, касаещ производството срещу настоящият
оспорващ. Пак от протокола се установява, че
на заседанието е присъствал и процесуалният му представител.
Какви са
изводите на съда?
Оспореното
решение е валиден акт, тъй като отговаря на условията по чл.74, ал.1 във връзка
с чл.13, ал.2 от ЗПКОНПИ вр. с чл.9, ал.2 от ПРАВИЛНИКА
за устройството и дейността на Комисията за противодействие на корупцията и за
отнемане на незаконно придобитото имущество и на нейната администрация.
Спазени са
съществените административно-производствени правила, обуславящи проявлението на
принципа на истинност по чл.7 от АПК, респ. даващи правна възможност на
настоящият оспорващ да се запознае с материалите по преписката, да бъде
изслушан, да направи предвиденото възражение, да сочи доказателства и да ползва
адвокатска защита – аргумент от разпоредбите на чл.72 от ЗПКОНПИ.
Същевременно,
не се спори, че е било налице валидно сезиране на Комисията, при което са били
налице и предпоставките за образуването на производство по установяване на
конфликта на интереси съгласно чл.71, ал.1, 2 и 3 от закона.
Съдът приема
и, че актът е мотивиран, доколкото са изброени събраните по преписката
доказателства, респ. посочени са какви обстоятелства според Комисията
установяват тези доказателства и същите са субсумирани под счетената за приложима
правна норма.
Според
изложените от Комисията релевантни за случая аргументи, жалбоподателят като
кмет на община Златарица /лице по чл.6, ал.1, т.32 от ЗПКОНПИ/ е упражнил
правомощията си по чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ, като на основание на същата разпоредба,
заповед №ПО - 09-528/21.10.2020 година /на директора на ОД „Земеделие“ – Велико
Търново/ и във връзка с молба на безспорно свързаното с него лице, е издал
заповед №РД-12-570 от 10.12.2020 година, с която е разпоредил да се предоставят
на свързаното с него лице /по разума на §1, т.15, буква „а“ от ДР на ЗПКОНПИ/
за ползване под наем за една стопанска година четири подробно описани
земеделски имота на цена, която не е определена от него, а по правилата,
посочени в разпоредбата на чл.37в, ал.10, изречение второ от ЗСПЗЗ.
Комисията
изтъква в относимите мотиви на решението, че със заповедта по чл.37в, ал.10 от
ЗСПЗЗ се определя конкретният ползвател, съответният масив от ОПФ, заявен от
такъв заявител, както и размера на наемната цена, което предопределя и предмета
на договора за наем. Всъщност, в решението се поддържа и, че по своята същност
заповедта е задължителна и есенциална
част от сложния състав, предвиден в посочената разпоредба на ЗСПЗЗ при
отдаването на земи от ОПФ именно защото с нея се определя конкретен
наемател/ползвател, земите, които ще се ползват, както и цената на отдаването
им под наем. Комисията квалифицира тази заповед като индивидуален
административен акт, издаден от компетентен орган по повод на упражняваните от
жалбоподателя правомощия. Извън тези аргументи, Комисията изтъква довода, че
този индивидуален административен акт е в противоречие с нормата на чл.37в,
ал.10 от ЗСПЗЗ, тъй като е издадена след издаването на заповедта за служебното
разпределение по чл.37в, ал.4 от ЗСПЗЗ /Заповед №ПО-09-528 на директора на ОД
„Земеделие“ – Велико Търново е издадена на 21.10.2021 година/.
Съответно, при тези обстоятелства Комисията констатира
частен интерес, повлиял на безпристрастното и обективно изпълнение от страна на
жалбоподателя на правомощията му, след като с тази заповед е набавил облага по
чл.54 от закона в полза на свързано с него лице, която има нематериален
характер и е под формата на подкрепа. Изпълнена е хипотезата на чл.52 от ЗПКОНПИ.
Съдът преценява този извод като противоречащ на констатираните
от него факти и обстоятелства, което води и до противоречието на оспореното
решение със закона.
Съображенията за това са следните:
Фактическият
състав на конфликта на интереси по чл.52 от ЗПКОНПИ предполага кумулативно
наличие на три предпоставки - 1) лице, което заема публична длъжност по смисъла
на чл.6 от ЗПКОНПИ, 2) частен интерес на това лице и 3) възможност този частен
интерес да повлияе на безпристрастното и обективно изпълнение на правомощията
на лицето, заемащо съответната публична длъжност.
От анализа на
този състав следва извода, че частният интерес и признатата му способност за
въздействие върху конкретно лице превръщат нормативно установени правомощия,
респ. права и задължения на това заемащо публична длъжност лице, в недопустим
от закона начин на съзнателно упражняване на тези правомощия, права и
задължения, тъй като трансформират предоставената от държавата власт от
средство за постигане на публично признати цели и интереси в инструмент за
постигане на частен интерес.
В тази връзка
следва да се вметне мимоходом, че неоснователно жалбоподателят аргументира, че
проявлението на частен интерес следва да е свързано единствено с наличието на
материална облага. Съгласно разпоредбата на чл.54 от закона „Облага е всеки
доход в пари или в имущество, включително придобиване на дялове или акции,
както и предоставяне, прехвърляне или отказ от права, получаване на стоки или
услуги безплатно или на цени, по-ниски от пазарните, получаване на привилегия
или почести, помощ, глас, подкрепа или влияние, предимство, получаване на или
обещание за работа, длъжност, дар, награда или обещание за избягване на загуба,
отговорност, санкция или друго неблагоприятно събитие.“. Нормативната дефиниция
на този термин води до извода, че всяка една форма на подкрепа, подпомагане,
премахване на обективни или субективни пречки и прочие законът третира като
облага. Затова в случая по принцип е налице такава облага.
Въпреки
горното, прецизният анализ на доказателствата води до извода, че в случая не
става въпрос за упражнено от страна на жалбоподателя правомощие в частен
интерес на свързано с него лице.
Комисията е
анализирала повърхностно представените доказателства, като не ги е анализирала
в съвкупност и подчинявайки ги на правилата на логиката, което е довело и до
неправилният извод за наличие на конфликт на интереси. В своето решение
Комисията приема за аксиоматично, че заповед №РД-12-570 от 10.12.2020 година е
издадена от оспорващия. Съдът намира, че този фактически извод е необоснован,
тъй като не е подкрепен с внимателен и обективен анализ на съдържанието на
представените по преписката доказателства. Въпреки, че в края на
разпоредителното изявление на тази заповед е посочено, че подписът принадлежи
на кмета на община Златарица, то внимателният поглед на това писменото
доказателство сочи, че преди изявлението „Кмет на община Златарица“ е налице запетая, положена в горния ляв ъгъл,
непосредствено под името на оспорващият. Тази практика за полагане на подпис от
друго лице, което не е това, което е вписано като издател на съответния
документ не е изолирана, като се потвърждава и от събраното по преписката
разрешение №3 от 28.04.2020 година за разкопаване на общински терен, в края на
което отново е посочено, че се издава от оспорващия, но което също съдържа в горният
ъгъл преди изявлението „Кмет на община Златарица“ подпис, навеждащ на
обоснования извод, че подписът не принадлежи на лицето, което си сочи като
негов автор.
Впрочем
достатъчно е от една страна да се сравнят съвсем повърхностно общите признаци
на положения под заповед №РД-12-570 от 10.12.2020 година подпис на издателя с
подписа за „упълномощител“, положен например в пълномощното, с което
оспорващият е упълномощил адвокатите Т.Г. и Р.Н. да го представляват пред
Комисията или с подписа, положен от оспорващият в качеството му на кмет под
заповед №РД – 12-155 от 11.02.2020 година, с която са определени цени на имоти,
представляващи полски пътища, за да се стигне до логическия извод, че тези
подписи не са на едно и също лице.
Посоченото
дотук означава, че не оспорващият М.Г. е положил подписа под заповед №РД-12-570
от 10.12.2020 година, респ. не той в качеството си на лице по чл.6, ал.1 от ЗПКОНПИ е упражнил властническото правомощие по чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ, като за
пълнота следва да се посочи, че е без правно значение какви са правните
параметри на този акт.
Обратно,
сравнявайки някои общи признаци на положения под заповедта подпис с общите
признаци /транскрипция, степен на обработеност, размер и наклон/ на положените
подписи от заместник кмета на общината Т.под договора за наем на земеделски
земи от ОПФ с дата 15.12.2020 година, или под договора за наем на земеделски
земи от общинския поземлен фонд от 5.03.2021 година, или например под заповед
№РД – 12-149 от 4.2.2020 година за предоставяне на свързаното с оспорващия лице
на земеделски имот /по реда на същата разпоредба от ЗСПЗЗ/, може да се направи
обоснован извод, че става въпрос за идентични подписи. Както се маркира, те
обаче принадлежат на заместник кмета на община Златарица, а не на
оспорващия.
Всъщност
извън тези съждения, ако самата Комисия по-прецизно бе анализирала
представените доказателства чрез съпоставката им, а и с оглед правилата на
логиката и опитните правила, то тя би стигнала до логичното заключение, че едва
ли - след като е налице административна практика за предходната година чрез
заповедта по чл.37в, ал.10 от ЗСПЗЗ / заповед №РД – 12-149 от 4.2.2020 г./
земеделските земи да се предоставят не от кмета, а от заместника му, като
завършващият фактическият състав договор отново се подписва от заместник кмета
– през 2021 година наложилата се административна практика ще се промени, като
се издаде подписана от настоящият оспорващ заповед, като незнайно по какви
причини договорът за наем по чл.37в, ал.10, изречение второ от ЗСПЗЗ със
свързаното лице отново се подпише от заместника му.
Тази предходна
административна практика, избягваща именно потенциалната опасност от
възникването на конфликт на интереси, се потвърждава и от обстоятелството, че
когато на свързаното с кмета на община Златарица лице са предоставени посочени
в решение №48 от 31.01.2020 година на Общински съвет Златарица полски пътища,
то договорът за наем отново е подписан от заместник кмета на общината. Най –
сетне тезата на съда, основана на логиката и опитните правила за
административната практика по определянето на общинските земи по чл.37в, ал.10
и сключването на договори за тях, се потвърждава и от наличните по преписката
заповед №РД-12-549/30.11.2020 година, подписана отново от заместник кмета на
общината, и последващия договор за наем на земи от ОПФ от 15.12.2020 година, също
подписан от заместникът на жалбоподателя в това му качество.
При това
положение в настоящият случай не може да се приеме, че е налице съставът на
чл.58, изречение първо, предложение четвърто от ЗПКОНПИ,с оглед издаването на
заповед №РД 12-570 от 10.12.2020 година в полза на свързаното с оспорващия
лице.
Съответно
решението, в частта му, с която
установен конфликт на интереси, е незаконосъобразно, като предвид обусловеността
на прилагането на последиците на разпоредбите на чл.81, ал.1 и чл.171 от ЗПКОНПИ от наличието на конфликт на интереси, то решението е незаконосъобразно
и в частите му, с което на оспорващия е наложена глоба от 5000 лв. и в полза на
Община Златарица е отнето дневното възнаграждение на оспорващия, твърдяно като
получено от деяние, породило конфликт на интереси.
Жалбата е
основателна.
Следва на жалбоподателя
да се присъдят сторените от него разноски, които представляват събрана съдебна
такса от 10 лева и ефективно заплатено адвокатско възнаграждение в размер от
3000 лв.
Водим от изложеното, Административният
съд – В. Търново, шести състав,
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ решение №РС -284-21-072 от
29.09.2021 година на КПКОНПИ в обжалваните му части, с които е: 1.Установен
конфликт на интереси по отношение на оспорващият М.П.Г.,*** на 10.12.2020
година е издал заповед №РД-12-570/10.12.2020 година в подкрепа на свързано с
него лице; 2. Наложена глоба в размер от 5000 /пет хиляди/ лева на М.П.Г. на
основание чл.171, ал.1 от ЗПКОНПИ за осъществен конфликта на интереси поради
нарушаване на разпоредбата на чл.58, изречение първо, предложение второ от ЗПКОНПИ и 3. Отнета в полза на Община Златарица от М.П.Г. сумата от 90, 28
/деветдесет лева и 28 ст./, представляваща нетното възнаграждение за 10.12.2020
година, получено от деянието, породило конфликта на интереси.
ОСЪЖДА Комисията за противодействие на
корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, да заплати на М.П.Г.,
ЕГН**********, разноски до делото в
размер от 3010 лв.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :