Р Е Ш Е Н И Е
N 22
Гр.Велико Търново 18.02.2022г.
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Великотърновският административен съд, І-ви касационен състав, в публично заседание на двадесет и първи януари две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Диана Костова
ЧЛЕНОВЕ: Евтим Банев
Ивелина Янева
при секретаря М.Н.и с участието на прокурора Н.Орманджиева като разгледа докладваното от съдията И. Янева адм. дело № 724 по описа на Административен съд гр.Велико Търново за 2021 година за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 и сл. от Раздел ІІІ на Глава Десета на Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Велико Търново против разпоредбите на чл.4, ал.2, чл.17, ал.1, т.2, чл.20, чл.21, чл.31 и чл.40, ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №77/30.01.2020г. и Решение №78/30.01.2020г. на Общински съвет Велико Търново и изменен с Решение №332/24.09.2020г. на Общински съвет – Велико Търново. В протеста са изложени съображения за незаконосъобразност на посочените разпоредби поради противоречието им с норми от по-висок ранг - чл.75, ал.2, чл.76, ал.3 от АПК, чл.15 от Закона за нормативните актове и разпоредбите на Закона за местното самоуправление и местната администрация. Моли се за отмяна на така индивидуализираните разпоредби и присъждане на сторените по делото разноски.
Ответникът - Общински съвет Велико Търново, чрез пълномощника си, изразява писмено становище за неоснователност на протеста и моли за отхвърлянето му, както и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на прокуратурата дава заключение за основателност на протеста и моли за уважаването му. Претендира за възстановяване на сторените за обнародване на оспорването разноски.
Предмет на настоящото съдебно производство са разпоредбите на чл.4, ал.2, чл.17, ал.1, т.2, чл.20, чл.21, чл.31 и чл.40, ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №77/30.01.2020г. и Решение №78/30.01.2020г. на Общински съвет Велико Търново и изменен с Решение №332/24.09.2020г. на Общински съвет – Велико Търново.
След като разгледа оплакванията, изложени в протеста, доказателствата по делото, становищата на страните и в рамките на задължителната проверка по чл.168 от АПК, административния съд приема за установено от фактическа страна следното:
От комисия с председател - председателят на Общински съвет – Велико Търново е отправено предложение до Общински съвет Велико Търново на 17.01.2020г. за приемане на Правилник за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация. Предложението и текста на правилника са публикувани на сайта на Община Велико Търново в продължение на 30 дни, като не са постъпили предложения и становища по тях. Предложението е разгледано от Постоянната комисия по нормативно-правна уредба и обществен ред, като единодушно е одобрено. На заседание на Общински съвет Велико Търново на 30.01.2020г. по протокол № 5 са взети Решение № 77 и Решение № 78, с които е приет на първо и на второ четене Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация. По делото липсват данни за публикуване в местен ежедневник и на сайта на Община Велико Търново на правилника, но след преглед на сайта на Община Велико Търново се установява, че същият е наличен.
В хода на настоящото производство от
ответника са представени два броя решения на Конституционния съд.
Настоящият състав намира, че при приемане на Решение №77 и Решение №78 по протокол № 5/30.01.2020г., с което е приет на първо и второ четене Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация, са спазени разпоредбите, регламентиращи подробно процедурата за приемане на подзаконов нормативен акт. Производството по приемане на решенията е започнало с мотивирано предложение на комисия с председател - председателят на Общинския съвет, което съдържа проект на правилника и конкретни мотиви относно необходимостта от приемането му. Това предложение в изпълнение на разпоредбата на чл.26, ал.3 от ЗНА, в актуалната редакция, е публикувано на интернет страницата на Община Велико Търново, като в предвидения срок не са постъпили предложения и становища по проекта. Предложението е обсъдено и прието от Постоянната комисия по нормативно-правна уредба и обществен ред. Предложението за приемане на правилника е разгледано на заседанието на общинския съвет, при наличие на кворум и мнозинство повече от половината от общия брой на общинските съветници. Предвид изложеното решението за приемане на Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация е постановено при спазване на процесуалните правила. Приетото решение е публикувано на сайта на Община Велико Търново, с което е изпълнено изискването на разпоредбата на чл.78, ал.3 от АПК.
По отношение на материалната законосъобразност на оспорените разпоредби съдът прие следното:
Съгласно правилото на чл. 192а от АПК, съответствието на
подзаконовия нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на
постановяване на съдебното решение.
Предмет на контрол за законосъобразност са разпоредбите
от Правилника, с които се създава и регламентира съставът, правомощията и
дейността на орган, наречен Председателски съвет. В протеста се навеждат доводи
за противоречие на разпоредбите с нормативен акт от по-висока степен – ЗМСМА.
Настоящият състав намира протеста за основателен, поради следното:
Съгласно чл.20 от правилника, Председателят на общинския
съвет и заместник- председателите образуват Председателски съвет.
Законът е нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се издаде подзаконов акт. Правилникът като подзаконов административен акт се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени в ЗМСМА като Глава трета „Общински съвет“ (чл. 18 и сл.) регламентира съставът, функциите, правомощията, дейността на органа на местно самоуправление, помощни органи на общинския съвет, положение на общинския съветник и т.н. Основните правомощия на общинския съвет са изброени в чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, както и в чл. 21а, ал. 1 от същия закон. В разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА е прието, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съставът и функциите на които е уреден в чл. 48 и сл. от ЗМСМА, а чл. 24, ал. 1 и ал. 2 от с.з предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и зам. – председатели. От анализа на цитираните разпоредби следва, че законът не предвижда в състава на общинските съвети да съществуват други органи, освен изрично посочените, а с приемания на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА Правилник за организацията и дейността на общинските съвети, като подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75 от АПК във вр.с чл. 7, ал. 1 от ЗНА, не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи със съответните правомощия. В конкретния случай, в противоречие със закона - ЗМСМА, с протестираната от прокурора норма на чл. 20 от Правилника е въведена фигурата на колективен орган, наречен Председателски съвет, със свои собствени правомощия, какъвто не е предвиден в разпоредба на нормативен акт от по-висока степен. Подзаконов нормативен акт би могъл впоследствие да конкретизира и да уреди детайлно обществени отношенията, регламентирани със закон, но не и да ги въвежда за първи път.
Не може да се сподели възражението на ответника, че
създаването на този орган е израз на местното самоуправление, защото същото
изисква органите на местното самоуправление сами да определят вътрешната си
административна структура, тъй като чл. 6 от ЕХМС изрично прави отбелязване, че
тази разпоредба не може да изключва приложението на по-общи законови
разпоредби, а в случая законът е определил правната рамка, в която общинският
съвет може да уреди вътрешната си административна структура, и в тази рамка не
се включва председателски съвет. По изложените мотиви, съдът намира нормата на
чл. 20 от Правилника за незаконосъобразна.
Нещо повече, общинският съвет не може да създава звена
или каквито и да е структури без собствени правомощия. Противното би
обезсмислило тяхното съществуване. А да се приеме, че се касае за чисто помощен
и консултативен орган или структура е и невъзможно, защото както ЗМСМА, така и
процесният Правилник изрично предвиждат, че в структурата на общинската
администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага работата на
общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото
и административно обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко
подчинение на председателя на общинския съвет (чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА) – т.е.
очевидно се касае за структура с различни правомощия - подпомагане,
организационно-техническо и административно обслужване. Всъщност именно защото
няма такива чисто помощни и консултативни функции, процесният правилник се е
опитал да дефинира самостоятелни правомощия на председателския съвет в
следващата разпоредба – на чл. 21, ал.1, т.1-т.5, които да оправдаят
съществуванието му. Голяма част от тях обаче, изземват чужди такива, а други
нямат изобщо правен характер и не представляват „правомощия“ по смисъла на
административното право и АПК.
Според чл. 21, ал.1 от Правилника, Председателският съвет има следните правомощия: т.1 - изготвя проект за график на редовните заседания на Общинския съвет за полугодие до края на предходното полугодие и го внася за приемане в Общинския съвет, т.2 - изготвя проект за дневен ред на заседанията на Общинския съвет и го внася за приемане в Общинския съвет, т.3 - провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет, т.4 - предлага състава на делегации за международни контакти за одобрение от Общинския съвет, т.5 - може да има и други правомощия, възложени с решение на общинския съвет.
В ЗМСМА са регламентирани обаче правомощия на председателя и на заместник - председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него (чл. 23, ал. 4, чл. 24, чл. 25, чл. 48 и сл. от закона и др.). Правомощията на председателя на общинския съвет са изчерпателно изброени в чл. 25, т.1-т.6 от ЗМСМА, като според т.2 на чл.25 от закона председателят (а не председателския съвет) ръководи подготовката за заседанията на съвета, която по определение включва и изготвяне на проект за дневен ред на това заседание. Подготовката за всяко едно от заседанията на общинския съвет по принцип изисква и изготвянето на проектоплан, в т.ч. и дневен ред за въпросите от местно значение, които ще бъдат разгледани и решени на предстоящото заседание и с чл. 25, т. 2 от ЗМСМА това е възложено именно на председателя на съвета. Както вече се каза, в случай, че председателят на Общински съвет – Велико Търново при осъществяване на правомощията си по чл. 25, т. 2 от ЗМСМА се нуждае от съдействие по организационни въпроси, служителите от създаденото на основание чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА самостоятелно звено в структурата на общинската администрация, съгласно изричния текст на чл. 29, ал. 3 от ЗМСМА, могат да подпомагат дейността му при подготовката, свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет и на неговите комисии. Но това не може да е правомощие на Председателския съвет.
Провеждането на политически консултации не е правомощие в
същинския смисъл на думата, доколкото е ясно, че политическите консултации
предполагат аналогични – политически решения, които нямат правна стойност и в
този смисъл никакво реално юридическо правомощие не предоставя на
Председателския съвет т. 3 от ал.1 на чл. 21, още по-малко, осъществяващо
общата цел на съществуването на председателски съвет – да подпомага
председателя.
Възлагането на председателския съвет на правомощието да
предлага състав на делегации за международни контакти изземва или поне поставя
под съмнение правомощието на всеки отделен общински съветник (самостоятелно) да
предлага всякакви въпроси от компетентността на общинския съвет за решение на
последния пряко и непосредствено. Съгласно чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА
общинският съветник има право да предлага включването в дневния ред на
заседанията на общинския съвет разглеждането на въпроси от компетентността на
съвета и да внася проекти за решения. След като това е така, не може отделният
общински съветник или група такива да се лишат от тези им лични правомощия и да
се делегира конкретно предложение за състава на международните делегации само
на председателския съвет. По тези мотиви, съдът намира, че и нормата на чл. 21,
ал.1, т.1 – т.5 от Правилника е незаконосъобразна в нейната цялост.
Според чл. 4, ал. 1 от Правилника, Общинският съвет заседава в сградата на общината, а според ал. 2 по решение на председателския съвет заседание може да се проведе и на друго място. След като принципно мястото на заседанието е определено със самия правилник – тоест с решение на Общинския съвет, няма как такова решение и изключение от него да се приема от друг, особено от орган с доста по-скромен персонален състав. Не може да се откаже и на всеки общински съветник да предложи друго място на заседание, а съответно – общинският съвет да вземе такова решение. Ето защо чл. 4, ал. 2 от Правилника също следва да се отмени.
Съществуването на останалите оспорени норми е
функционално зависимо от съществуването на самия Председателски съвет и
съответно от съществуването на нормите на чл. 20 и 21, ал.1, т.1-т.5 от
Правилника - касае се за конкретни разпоредби, които определят как ще се
реализират правомощията на органа, посочени в чл. 21 – че ще се свиква и
ръководи от председателя на Общинския съвет, че по преценка на председателя на
Общинския съвет ще се свиква разширен председателки съвет, че пред него ще се
оспорват наложените на общинските съветници дисциплинарни мерки, че при
непостигане на съгласие по време на консултациите ще предлагат числеността и
съставът на комисиите, т.е. тези норми нямат самостоятелно значение без вече
обсъдените по-горе. Ето защо при отмяна на горепосочените норми на чл. 20 и 21,
ал.1, т.1-т.5 е наложителна отмяната и на чл. 17, ал. 1, т. 2, чл. 21, ал. 2,
чл.31 и чл. 40, ал. 2 от Правилника.
В заключение, със сформирания Председателски съвет и дейността, която му е възложена да изпълнява, фактически се изземват част от правомощията на законово регламентирани органи в ЗМСМА, без това да е предвидено в нормативен акт от по-висока степен. Създаването на нов колективен орган, било то и включващ в състава си органи със свои законови правомощия, както и възлагането нему на функции, каквито не са предвидени в нормативен акт от по-висок ранг и при липса на законова делегация за това, е недопустимо. Както вече се посочи, не може да се приеме, че се касае за помощен и консултативен орган, а и по принцип няма забрана председателят на Общинския съвет да осъществява консултации със заместниците си, но на тези консултации не може да се придава нито институционално, нито самостоятелно функционално значение.
По изложените съображения посочените норми следва да
бъдат отменени като незаконосъобразни.
Предвид изхода на спора, на протестиращия следва да бъдат заплатени разноски в размер на 20 лева, представляващи внесена такса за обнародване в Държавен вестник.
Водим от горното, съдът,
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.4, ал.2, чл.17, ал.1, т.2, чл.20, чл.21, чл.31 и чл.40, ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация.
ОСЪЖДА Общински съвет Велико Търново да заплати на Окръжна прокуратура Велико Търново сумата от 20 лв. /двадесет лева/, представляваща сторени по делото разноски.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в четиринадесет дневен срок от получаването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.