Р Е
Ш Е Н
И Е
№91
28.02.2020 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно
заседание на пети февруари, две хиляди и двадесета година в състав:
Председател: Хайгухи Бодикян
Членове: Пенка Костова
Росица Чиркалева
при
секретаря Ангелина Латунова.….....…...….......................…
в присъствието на
прокурор Елеонора
Иванова…….............……................…………………....като разгледа докладваното
от съдия Р.Чиркалева адм. д. №1306 по
описа на съда за 2019 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по Заповед №АК-04-9/19.11.2019 г. на
Областния управител на Област Хасково, обективираща оспорване на чл.24Д от
Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги
на територията на Община Хасково.
Оспорващият твърди, че посочения текст е приет при
неспазване на установената форма и съществено нарушение на
административнопроизводствените правила – основания за оспорване по чл.146, т.2,
т.3 и т.4 от АПК. Навежда доводи, че в докладната записка на Кмета на Община
Хасково не са налице надлежни мотиви относно обстоятелствата по чл.28 ал.2
т.1-т.5 от ЗНА, обосноваващи приемането на чл.24Д от Наредбата. Коментират се
посочените от вносителя мотиви, като свързани единствено с интересите на
общината, без да кореспондират с изискванията на нормативната база.
Извършването на услуги се сочи, като стопанско-икономическа дейност, разходите
по която зависели от други дейности с променлива цена. Съобразно чл.6 ал.1 б.“б“
от ЗМДТ за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади и улични
платна Общината събирала местни такси, като последните се определяли въз основа
на необходимите материално-технически и административни разходи за предоставяне
на услугата (чл.7 от ЗМДТ) и при спазване от общинския съвет прогласените в
чл.8, ал.1 от ЗМДТ принципи при определяне на техния размер, а именно:
възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата;
създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на
тяхното качество и постигане на по-голяма справедливост при определяне и
заплащане на местните такси. Освен това, с §1 т.15 от ДР на ЗМДТ била въведена
легална дефиниция за „пълните разходи“. В резултат на което и на основание чл.9
от ЗМДТ Общинският съвет приемал наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги. Този подзаконов нормативен акт бил за прилагане
на отделни разпоредби или подразделения на акта от по-висока степен и имал за
цел да детайлизира разпоредбите на закона като нормативен акт от по-висока
степен. В тази връзка нормите на поднормативния акт следвало да бъдат
съобразени със закона, в чиято връзка същият се издавал (в случая ЗМДТ), като
стриктно се придържат към законовата рамка и са в съответствие със съдържанието
му. С оглед изложеното се налагал извода, че нормата на чл.24Д от Наредбата
била изключително неразбираема. По никакъв начин не ставало ясно за какво точно
се дължи заплащането на такса от 3000 лв. – за ползване на даден терен, за
техническа или административна услуга от Общината, за издаване на документ или
др. Финансов анализ относно така приетия размер не бил направен към момента на
вземане на решение №132 от 27.06.2008г. от ОбС – Хасково, видно от докладната
записка и дори не било предмет на разисквания при проведеното заседание
(протокол №10 от 27.06.2008г.). В тази връзка следвало да се отчете по един
категоричен начин, че разпоредба (чл.24Д от Наредбата) била приета в пряко
противоречие с императивна правна норма, залегнала в акт от по-висока степен, а
именно закон – чл.7, ал.1 от ЗМДТ. Казано по друг начин, липсвали каквито и да
било доказателства за това по какъв начин се стигнало до определяне на точно
този размер на еднократната сума, която се дължи за определяне на спирка за
ползване от международните автобусни
линии като първоначална или междинна. Твърди се, че допълнителни мотиви относно
незаконосъобразността на чл.24Д от Наредбата били изложени в постъпилия сигнал
до Областния управител на Област Хасково, който се прилага.
Ответникът, Общински съвет – Хасково, редовно
призован, не изпраща представител. Не ангажира становище по делото.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в
съдебно заседание заявява, че счита оспорването за основателно и моли за отмяна
на разпоредбата на чл.24Д от Наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на Община Хасково.
Административен
съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от
фактическа страна следното:
С Докладна записка Кметът на Община Хасково е
предложил на Общински съвет – Хасково да
бъде взето следното решение: „На основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, във връзка с чл.35, ал.6 от Наредба №11
за международен автомобилен превоз на пътници и товари, Общински съвет –
Хасково създава нов чл.24 Г в Раздел II от Наредбата за определяне и
администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Хасково, както следва: „Чл.24 Г За издаване на Разрешение от Община Хасково за
определяне на спирка за ползване от международните автобусни линии като
първоначална или междинна, се заплаща такса в размер на 3 000 /три хиляди/
лева.“. В докладната записка е посочено, че в чл.35, ал.6 от Наредба №11 за
международен автомобилен превоз на пътници и товари е указано, че общината
определя място за спирка на преминаващите автобуси по международните линии.
Посочено е също, че в Комисията по транспорт към Община Хасково ежемесечно
постъпват молби с искане за разрешение от различни фирми от страната да преминават
и спират през и в града на път за чужбина. Желаят и да им се определи място за
спиране, където да се качват пътници за международните превози. Предвид
интензивността на пътуването през летния сезон и тежестта на МПС /автобусите/
ще се поврежда асфалтовата настилка, която по това време на годината се
размеква. Ще се намали трайността на хоризонталната улична маркировка.
Множеството хора, които ще пътуват, допълнително ще замърсяват определеното за
спиране място. Движението в града ще се натовари в централната градска част,
което ще повиши и вредните емисии от отделящите се газове. Посочено е, че във
връзка с това е необходимо да се събират еднократно средства във вид на такса
от фирмите, имащи желание да осъществяват престой и преминаване през гр. Хасково
за международни превози. Средствата от таксата ще бъдат използвани по
направление – за почистване, създаване на нова маркировка, замерване на
вредните вещества, отделяни от МПС и ремонт на пътната мрежа. Еднократната
такса е предложено да бъде в размер на 3000 /три хиляди/ лева, като се има
предвид, че разрешението за преминаване е не по-малко от 3 /три/ години. Същата
такса е предложено да се изисква и от фирми, които ползват мястото в гр.
Хасково и като начална спирка за международни превози. Предвид изложеното е
направено предложение Общински съвет – Хасково да вземе посоченото решение.
Докладната записка е обсъдена на проведено на
25.06.2008г. заседание на Постоянната комисия по законността, контрол по
изпълнение решенията на Общинския съвет и следприватизационен контрол при
Общински съвет – Хасково, видно от представения по делото Протокол от
25.06.2008г., по т.8 от проекта за дневен ред. Постоянната комисия е взела
решение, с което допуска за разглеждане Докладната записка и подкрепя проекта
за решение.
С Решение №132 по Протокол №10 от заседание на
Общински съвет – Хасково, проведено на 27.06.2008г., на основание чл.21, ал.2
от ЗМСМА, във връзка с чл.35, ал.6 от Наредба №11 за международен автомобилен
превоз на пътници и товари, Общински съвет – Хасково създава нов чл.24 Г в
Раздел II от
Наредбата за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Хасково, както следва: „Чл.24 Г За издаване на Разрешение
от Община Хасково за определяне на спирка за ползване от международните
автобусни линии като първоначална или междинна, се заплаща такса в размер на
3 000 /три хиляди/ лева.“. В проведеното поименно гласуване са участвали
33 общински съветници, като 30 общински съветници са гласували „за“, 3 общински
съветници – „против“, няма общински съветници, гласували „въздържали се“.
По делото е представен препис-извлечение от Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Хасково, в частта на чл.24 Д, в актуалната и действаща
редакция.
След
проверка на оспорения акт, съобразно чл.
168, ал.1 АПК, съдът прави следните правни изводи:
Оспорването
е допустимо. Същото е
подадено от надлежно легитимирана страна. Съгласно чл.32, ал.2, изр.1 от Закона
за администрацията, областният управител може да оспорва незаконосъобразни
актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА. Разпоредбата на чл.45, ал.4 от ЗМСМА дава правомощие на областния управител да оспорва незаконосъобразните
актове на общинските съвети пред съответния административен съд без оглед на
вида им - индивидуални, общи или нормативни. Срок за оспорване на тези актове
от страна на областния управител е уреден в чл.45, ал.8 от ЗМСМА, но той касае
единствено хипотезата на върнат за ново обсъждане акт, какъвто не е настоящия
случай. За неуредените въпроси по оспорването на актовете на общинските съвети
разпоредбата на чл.45, ал.12 от ЗМСМА препраща към правилата за
административното производство, уредени със закон. Ето защо, като се има
предвид, че в случая предмет на оспорване е разпоредба от подзаконов нормативен
акт, то по силата на препращането от чл.45, ал.12 от ЗМСМА, приложима е
разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК, която не ограничава оспорването със срок.
Ето защо оспорването е процесуално допустимо. Разгледано по същество, оспорването е основателно.
Оспорената разпоредба от общинската наредба е приета
от компетентен орган и в предвидената от закона писмена форма. Общинският съвет
е орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и
развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно
значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на
правомощията си по чл.21, ал.2 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници,
наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Съгласно чл.8 от Закона
за нормативните актове, общинският съвет може да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях
обществени отношения с местно значение.
При приемането на оспорената разпоредба от наредбата
обаче, съдът констатира съществено нарушение на процесуалните правила. Съгласно
чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), в относимата редакция на
текста, обн.ДВ бр.46/2007 г., приложим субсидиарно по силата на препращащата
норма на чл.80 от АПК, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване
или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта. В случая липсват доказателства това да е
сторено заедно с мотивите, съответно доклада, в изпълнение на изискването на
чл.26, ал.2 ЗНА. Нещо повече – липсват данни от коя дата е докладната записка
на вносителя. Изискването на чл.26, ал.2 ЗНА е императивно и има за цел гарантиране принципите на обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението му води до процесуално
нарушение, опорочаващо акта в оспорената част до степен, налагаща отмяната му.
Следва да се добави, че при всяко едно приемане на
подзаконов нормативен акт следва да се съблюдават правилата и на чл.28 от ЗНА,
служещи като гаранция за законосъобразното му приемане. Съгласно чл.28, ал.1 (в
приложимата редакция на разпоредбата) от Закона за нормативните актове (ЗНА),
проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се
внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като в ал.2 е
регламентирано какво следва да съдържат мотивите, съответно доклада: 1.
причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3.
финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4.
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Съгласно чл.28, ал.3
от ЗНА (в приложимата редакция), проект на нормативен акт, към който не са
приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2, не се
обсъжда от компетентния орган. Мотивите за изработването на нормативния акт
осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на
заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища преди внасянето му за
обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират принципите на
обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В случая с Докладната
записка на Кмета на Община Хасково, в Общински съвет – Хасково е внесено
предложение за приемане на нов чл.24Г в Раздел II от Наредбата за определяне и
администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Хасково.
Като мотиви за
внесения проект се сочи разпоредбата на чл.35, ал.6 от Наредба №11 от
31.10.2002г. за международен автомобилен превоз на пътници и товари. Видно от
текста на чл.35, ал.1, т.6 (която разпоредба вероятно се има предвид, с оглед
липсата на ал.6 в чл.35, който съдържа само две алинеи) от Наредба №11 от
31.10.2002г. за международен автомобилен превоз на пътници и товари, лице по
чл.2, ал.1, което кандидатства за разрешително за превоз по автобусна линия,
представя в Изпълнителната агенция „Автомобилна администрация“ документ от
съответната община за определяне на място за спирката, която ще ползва
превозвачът.
Съдът
намира, че с така направената формулировка в докладната записка не са изпълнени
изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви,
съгласно посочената разпоредба, изисква конкретна с оглед на предлаганата
нормативна промяна обосновка, а не излагане на общи съображения. Мотивировката
с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на
проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички
заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на
предложения и становища по проекта. В случая, видно от изложеното в докладната
записка, мотивите са твърде общи, като по същество нямат изискуемото по чл.28,
ал.2 от ЗНА съдържание. С това е нарушено не само императивното изискване по
чл.28, ал.1, във вр. с ал.2 от ЗНА, но и законово установения принцип за
обоснованост по чл.26, ал.1 от ЗНА, което определя отсъствието на всички
задължителни за мотивирането на проекта на разпоредбата от нормативен
административен акт реквизити като съществен процесуален порок. А с оглед
нормативното предписание на чл.28, ал.3 (в приложимата му редакция), че
проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад,
съгласно изискванията по ал.2, не се обсъжда от компетентния орган,
разглеждането и обсъждането от Общински съвет – Хасково на внесения проект за
нов чл.24Г в Раздел II от Наредбата за определяне и администриране на местните
такси и цени на услуги на територията на Община Хасково и приемането на разпоредбата,
към проекта за която са липсвали приложени мотиви, съответно доклад по чл.28,
ал.2 от ЗНА, е в нарушение и на чл.28, ал.3 от ЗНА.
Константната
е съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26 и чл.28 от ЗНА са
съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на оспорената разпоредба
от нормативен административен акт, като незаконосъобразна.
Като не е изпълнил посочените процедурни правила,
органът е приел оспорената разпоредба от Наредбата за определяне и
администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Хасково при допуснати съществени процесуални нарушения, обосноваващи
незаконосъобразност на акта, водеща до неговата отмяна.
За пълнота на изложението следва да се добави, че
настоящият съдебен състав изцяло споделя изложените в оспорването аргументи относно
наличната неяснота относно вида на услугата, която се регламентира с нормата на
чл. 24Д от Наредбата. Дали тази норма урежда такса за техническа или
административна услуга или със същата се цели да бъде уредена такса за ползване
на определен общински терен не става ясно. Тази неяснота се засилва и от анализа
на текстовото съдържание на нормата, в съпоставка със систематичното й място в
раздел „Такса за ползване на пазари, тържища, панаири, площади, улични платна и
терени с друго предназначение“. Липсва също така яснота и относно начина и реда,
по който е определен размера на таксата, точно като такъв от 3000 лв., което пък
от своя страна води до нарушаване на нормата на чл. 7, ал.1 от ЗМДТ, въз основа
на който закон е приета, като цяло процесната Наредба.
Водим от
горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Административен съд Хасково
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ разпоредбата
на чл.24 Д от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и
цени на услуги на територията на Община Хасково, приета с Решение №132 по
Протокол №10 от заседание на Общински съвет – Хасково, проведено на 27.06.2008г.
Решението може да се обжалва пред
Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизането му в сила, решението
подлежи на обявяване по реда, по който е обявена разпоредбата от Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Хасково.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.