О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№
град Велико Търново, 13.7.2020 г.
Административен съд – Велико Търново, осми състав, в закрито съдебно заседание на тринадесети
юли през две хиляди и двадесета година,
в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: Диана
Костова
като разгледа
докладваното от докладчика адм. дело №246/2020
г. по описа на Административен съд – гр. Велико Търново, за да се произнесе,
съобрази следното:
Производство
по реда на чл. 145 от АПК .
Образувано е
по жалба на ГАМА 2015 ЕООД чрез ***М.,*** против
Отказ на Изпълнителен директор на ДФ“Земеделие“ РА обективиран в Уведомително
писмо с изх. № ДФЗ 02-2600/972 13 от 17.3.2020г- за сключване на анекс по
Договор № 04/04/1/0/023123 от 17.3.2016г, потвърден от Министъра на
Земеделието, храните и горите, изразен със Заповед № РД 20-20/19.3.2020г.
По
направеното от страна на ответник жалба възражение за недопустимост на
подадената жалба същият заема подробно писмено становище с вх. №
2300/7.7.2020г. в което посочва аргументи за законосъобразност на постановения
отказ. Счита, че не следва да се прилага ЗУСЕСИФ, доколкото неговото действие е
само досежно първоначалното сключване на административния договор. Неговото
последващо изменение почива на общите разпоредби на АПК, поради което жалбата
като подадена от лице с правен интерес, за което актът е с неблагоприятни
последици, в преклузивния за това 14 дневен срок от получаване на съобщението
от МЗХГ, и самият отказ подлежи на съдебен контрол.
Ответникът
по жалбата Изпълнителен директор на
ДФ“Земеделие“ РА прави възражение за недопустимост на подадената жалба.
Аргументите за това са ,че не е налице властническо волеизявление, тъй като
процесното писмо отразява само нормативната уредба относно сроковете за
изпълнение на одобрените проекти , заложени в чл. 50, ал.1 от Наредба №
9/21.3.2015г. като досежно сключения между страните административен договор
това са максимално допустимите, нормативно определени. Следователно дори да
търпи неблагоприятни последици, те произтичат директно от горецитираната
Наредба, а не от постановеният отказ. На следващо място намира, че сключеният
договор между страните е подчинен на правната регламентация на ЗУСЕСЕФ §1,т.1
от ДР към него, а в §4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕСИФ предоставянето на безвъзмездна
финансова помощ, както и плащанията, верифицирането иили сертифицирането на
разходите се извършва по реда на този закон. Правилата и условията за
подпомагане на жалбоподателя са уредени в горепосочената Наредба, издадена от
МЗХГ, и съгласно чл. 42, ал.1 от нея, процедурата по обработка на всяко подадено
заявление за подпомагане приключва със заповед за одобрение или отказ от
подпомагане. Само тази заповед подлежи на съдебен контрол. От това следва, че
общите разпоредби на ЗУСЕСИФ, че административния договор замества издаването
на ИАА по подаденото заявление се явяват неприложими при подпомагане на
програмата за развитие на селските райони, по подмярка 4.1., по която е
бенефициер жалбоподателя .От това следва, че на съдебен контрол подлежи само
заповедта за одобрение респ. отказ, тъй като законодателят не е предвидил в
специален закон тези писма по изменение на договора да подлежат на обжалване.
След като ЗУСЕСИФ е специален по отношение на АПК . В него са посочени изрично
хипотезите при които е допустим съдебен контрол, като актове на Управляващите
органи по искания за изменение и допълнение на вече сключен административен
договор са извън този обсег. По
изложените съображения счита, че жалбата е недопустима и като такава следва да
бъде оставена без разглеждане на основание чл. 159, т.1 от АПК,а образуваното
производство прекратено.
Съдът
като взе предвид становищата на страните и събраните по делото доказателства
установява от фактическа страна следното : Между страните има сключен
административен договор за безвъзмездна финансова помощ от Европейския фонд за
развитие на селските райони подмярка 4.1., като правилата и условията за
подпомагане са нормативно установени в Наредба № 9/21.3.2015г.на МЗХГ.
Жалбоподателят е подал заявление за изменение на така сключения договор досежно
удължаване срока за изпълнение на неговите задължения, по което е
постановен Отказ на Изпълнителен
директор на ДФ“Земеделие“ РА обективиран в Уведомително писмо с изх. № ДФЗ
02-2600/972 13 от 17.3.2020г- за сключване на анекс по Договор №
04/04/1/0/023123 от 17.3.2016г. Това писмо е обжалвано по административен ред
като жалбата е намерена за неоснователна със
Заповед № РД 20-20/19.3.2020г. на МЗХГ.В 14 дневен срок от нейното
връчване е подадена жалба до
Административен съд Велико Търново.
При
така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи:
Веднъж сключен административния договор не
може да бъде изменян по реда на чл. 27, ал. 2 от
ЗУСЕСИФ, по който се оспорват проектите на документите /в това число
проекта на административния договор/ по чл. 26, ал. 1 от АПК. Изменението на сключен
административен договор е различно по правилата на АПК и на ЗУСЕСИФ. Съгласно чл. 19д ал. 1 от АПК, ако след сключване на договора една от страните не може да го
изпълни поради значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е
сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в
съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възможно или при
отказ на другата страна, може да прекрати договора. Ал. 2 на цитираната
разпоредба дава възможност на административния орган да прекрати административния
договор с писмено предизвестие, ако това се налага за да предотврати или
отстрани тежки последици за обществения интерес. По силата на чл. 19ж от АПК,
споровете относно действителност, изпълнение, изменение или прекратяване на
административните договори се решават от компетентния административен съд по
реда на дял трети "Производство пред съд" – чл. 126 и сл от АПК. Съдът разглежда делото и се произнася по искането в 6-месечен
срок от постъпването му, освен ако в специален закон не е предвидено друго. АПК
не дава отговор какви са правомощията на съда, ако приеме искането за изменение
на административния договор за основателно, т. е. дали решението на съда е
конститутивно и с него директно се изменя договора или връща преписката на
административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането
на закона. Единствено има препращане по силата на чл. 19е от АПК
към чл. 146 от АПК
и към разпоредбите за недействителност на договорите по Закона за задълженията и договорите,
което не внася нужната яснота.
Изменението и/или допълването на
административния договор по ЗУСЕСИФ при предоставяне на безвъзмездна финансова
помощ е разписано в чл. 39 от същия
закон, според който: "Административният договор, включително
одобреният с него проект, може да бъде изменян и/или допълван по инициатива на
управляващия орган или по искане на бенефициента, когато това се основава на
свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското
законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща
от стратегически документ, или в съответната програма. Одобреният с
административния договор проект може да бъде изменян и/или допълван по
мотивирано искане на бенефициента и извън случаите по ал. 1 на чл. 39 от
ЗУСЕСИФ. Промяната не може да води до нарушаване на принципите по чл. 29, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ. Когато не е възможно да бъде приведен в съответствие с
промяната по ал. 1, както и при несъгласие на другата страна с нея,
административният договор може да бъде едностранно прекратен. Финансирането с
безвъзмездна финансова помощ се прекратява едностранно от ръководителя на
управляващия орган, когато бенефициент не сключи договор с изпълнител до 12
месеца от изтичането на срока, предвиден за неговото сключване. Случаите, при
които този срок спира да тече, се определят с акта по чл. 28, ал. 1, т.
1 от ЗУСЕСИФ. Ръководителят на управляващия орган може едностранно
да прекрати административния договор за да предотврати или отстрани тежки
последици за обществения интерес. Алинеи 1 - 5 се прилагат и когато
безвъзмездната помощ е предоставена със заповед на ръководителя на управляващия
орган. ".
Тъй като делото е свързано с
предоставянето на безвъзмездна финансова помощ по ЗУСЕСИФ, последният се явява
специален и ограничава приложението на общите разпоредби на АПК досежно
изменението и/или допълването на административен договор. Според приложимия
ЗУСЕСИФ изменението/прекратяването на вече сключен административен договор се
извършва по реда на чл. 27, ал. 1 от
същия закон, като се разграничават две отделни хипотези:
- с допълнително споразумение /анекс/,
подписан между страните – чл. 39,
ал. 1 от ЗУСЕСИФ /процедурата на предоставяне на чрез подбор/; чл. 47, ал. 1
ЗУСЕСИФ /процедурата на директно предоставяне /;
- едностранно с административен акт – чл. 39, ал. 3
и ал. 5 от ЗУСЕСИФ
/процедурата на предоставяне чрез подбор/; чл. 48, ал. 1
и ал. 4 ЗУСЕСИФ
/процедура по директно предоставяне /.
За
да прецени дали отказът да бъде сключено допълнително споразумение за изменение
на административния договор представлява административен акт, подлежащ на
самостоятелно обжалване, за съда е важно да изложи съображения относно правния
характер на административния договор по ЗУСЕСИФ и разликата му с определението
за административен договор, дадено в АПК.
Административният договор, съгласно
определението по чл. 19а от АПК,
е писмено съглашение между административен орган и граждани или организации,
което е сключва в писмена форма и съдържа: страни, предмет и съдържание, дата
на сключване и подписи на страните, ако друго не е предвидено в специален закон.
Според специалната разпоредба на § 1, т. 1 от ДР на
ЗУСЕСИФ, "Административен договор" е изрично волеизявление
на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със
средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се
създават за бенефициента права и задължения по изпълнението на одобрения
проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между
ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на
административен акт. От това следва, че административния договор ЗУСЕСИФ макар
и да се оформя в писмено споразумение има характер на административен акт, и
коренно се различава от писменото споразумение по чл. 20 от АПК,
с чието сключване издадения преди него административен акт се обезсилва. При
административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по
ЗУСЕСИФ има ограничаване на свободата на волята на двете страните, като
ограниченията макар и да са за двата субекта, са различни. Върху автономията на
волята на страните по административния договор по ЗУСЕСИФ, рефлектира
властническия метод на правно регулиране.
Съгласно чл. 24, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от ръководителя
на управляващия орган с административен договор или със заповед, когато
управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура или
организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение
за системен проект, финансов план за бюджетна линия. Административният договор
се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт (чл. 27, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ), като оспорването на административните договори не спира
тяхното изпълнение (чл. 27, ал. 2
ЗУСЕСИФ). Решението на ръководителя на управляващия орган да
предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор
с бенефициента (чл. 37, ал. 3
ЗУСЕСИФ). За разлика от общите правила по Закона за
задълженията и договорите (чл. 9), които предоставят на страните
възможността свободно да определят съдържанието на договора, доколкото то не
противоречи на повелителните норми на закона и на добрите нрави, съдържанието
на административния договор по ЗУСЕСИФ е строго регламентирано, като липсата на
който и да е от реквизитите може да бъде основание за оспорването му по съдебен
ред. Самото съдебно оспорване е по реда за оспорване на индивидуални
административни актове /чл. 27, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ/, като оспорването не спира неговото изпълнение /чл. 27, ал. 2 от
ЗУСЕСИФ/.
При предоставяне на помощ чрез подбор,
според чл. 37, ал. 3 от
ЗУСЕСИФ, решението на ръководителя на управляващия орган да
предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор
с бенефициента, съответно в заповед. Административният договор, съответно
заповедта съдържа: 1. наименование и седалище на адресата - бенефициент на
помощта; 2. наименование, стойност, основни дейности, индикатори, период и
срокове за изпълнение на проекта, за който се предоставя безвъзмездната
финансова помощ; 3. максимален размер на безвъзмездната финансова помощ, както
и програмата, приоритетната ос и процедурата, по която тя се предоставя; 4.
конкретизация на условията за изпълнение на проекта; 5. условията за
възстановяване на предоставена финансова подкрепа подформата на възстановима
помощ в случаите по чл. 4, ал. 2 от
ЗУСЕСИФ; 6. когато е приложимо - информация, че безвъзмездната
финансова помощ има характер на допустима държавна или минимална помощ, с
посочване на акта на Европейския съюз, съгласно който се предоставя или
одобрява.
В подкрепа на твърдението, че
административния договор по ЗУСЕСИФ представлява административен акт е
констатацията, че правомощията и функциите на управляващия орган на програмата
са легално определени в чл. 9, ал. 5 от
ЗУСЕСИФ и чл. 125 от
Регламент 1303/2013 на ЕП и на Съвета и поради вмененото му
задължение да съблюдава спазването на правилата с оглед удовлетворяване и
защита на обществения интерес, същия се явява административен орган, според
определението по § 1, т. 1 от ДР на
АПК.
|
|
|
|
|
Следователно,
административният договор по ЗУСЕСИФ като изрично волеизявление на административен орган – ръководител на УО
на програма, което замества издаването на административен акт, сам по себе си
има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, според чиято разпоредба отказът за издаване на такъв също
представлява индивидуален административен акт. Оспорването на отказа се
извършва по реда на обжалване на индивидуалните административни актове, съгласно
чл. 27, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 19ж ал. 2 от АПК.
С оглед на това, че в чл. 8, т. 8.1.3. от
общите условия към процесния административен договор е предвидено мотивираното
искане на бенефициента за изменение и/или допълване на договора да се
предостави на УО на ПМДР, който се произнася по него в срок до 10 работни дни
от получаването му и предвид разпоредбата на чл. 8, т. 8. 2 от същите общи
условия, според която изменението влиза в сила от подписване на допълнително
споразумение между УО на ПМДР и бенефициента, става ясно, че преди подписване
на допълнителното споразумение административният орган се произнася по искането
с изричен акт, в който изразява решението си дали да се измени или не сключения
административен договор. Предвиденото предварително произнасяне на УО на ПМДР е
изрично волеизявление и ако предвижда сключване на допълнително споразумение няма
да подлежи на самостоятелно обжалване на основание чл. 21, ал. 5 от АПК във връзка с чл. 64 от АПК.
Допълнителното споразумение, с което се
изменя и/или допълва административния договор по ЗУСЕСИФ /дори в случаите,
когато не се извършва с едностранен акт/, по същите съображения, изложени
по-горе, представлява индивидуален административен акт. В тази връзка, ако произнасянето
на УО на програмата съдържа отказ за сключване на допълнително споразумение за
изменение на административен договор, ще представлява индивидуален
административен акт, тъй като с него се отказва издаването на такъв.
Следователно, отказът на Изпълнителен директор на ДФ“Земеделие“ РА обективиран в
Уведомително писмо с изх. № ДФЗ 02-2600/972 13 от 17.3.2020г- за сключване на
анекс по Договор № 04/04/1/0/023123 от 17.3.2016г, потвърден от Министъра на
Земеделието, храните и горите, изразен със Заповед № РД 20-20/19.3.2020г. , представлява
индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК и подлежи на самостоятелно обжалване, поради което оспорването
срещу него е допустимо. Без значение, че отказът не е озаглавен решение,
заповедили уведомително писмо, тъй като формата на акта касае неговата
материална законосъобразност, а не допустимостта на жалбата – определение №
3738/27.03.2017 г. на ВАС по адм. дело № 3129/2017 г..
Жалбата е допустима и на още едно
основание, сключения административен
договор, окончателното плащане по него се извършва след изтичане на срока за
изпълнение на инвестицията. Тоест, изпълнението на договора в срок предопределя
изплащането на помощта, поради което оспорването на отказа за сключване на
допълнително споразумение за удължаване срока на административния договор не се
явява преждевременно предявено.
На следващо място твърдението, че срокът е
нормативно определен и е максимален и не може да се удължава е въпрос за
основателността на жалбата,а не за нейната допустимост . Именно в това
производство жалбоподателят може да се позове и на форс мажорни обстоятелства,
които да изключват неговата отговорност за неточно изпълнение.
По изложените съображения осми състав на
Административен съд Велико Търново
О П Р
Е Д Е Л И:
ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането за оставяне на жалбата без разглеждане и
прекратяване на производството.
НАСРОЧВА делото в о.з. за
23.7.2020г. от 10 часа, за която дата да се призоват страните.
Определението
не подлежи на обжалване.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ