Р Е Ш Е Н И Е
№ …….
14.10.2020 г., град Добрич
В И М
Е Т О Н А
Н А Р
О Д А
Административен
съд - Добрич, в публично заседание на двадесет и девети септември, две хиляди и
двадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Красимира Иванова
ЧЛЕНОВЕ: Силвия Сандева
Нели
Каменска
при участието на секретаря, Ирена Димитрова и
прокурора при Окръжна прокуратура-Добрич, Милена Любенова, разгледа докладваното от съдия Н.Каменска
адм.д.№ 265 по описа на съда за 2020 г. и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по чл.145 и сл. от Административно-процесуалния
кодекс (АПК) във връзка с чл.45, ал.11 от Закона за местно самоуправление и
местна администрация (ЗМСМА) и е образувано по жалба на областен
управител на област Добрич срещу Решение № 77 по Протокол № 8 от заседание на
Общински съвет –Балчик, проведено на 23.04.2020 г., повторно прието с Решение №
101 по Протокол № 9/22.05.2020 г. на Общински съвет –Балчик, с което е дадено съгласие при възникване на временен
недостиг на средства по оперативни програми, финансирани от ЕС, в т.ч. и по
Оперативна програма “Човешки ресурси“ от собствени приходи на общината в местни
дейности да бъдат отпускани ежемесечно временни безлихвени заеми за СЕС-КСФ,
като същите се погасяват от получени средства по четири проекта: проект „Приеми
ме 2015“ до 254 лв., по проект „Активно приобщаване с оглед насърчаване на
равните възможности, подобряване на достъпа до социални услуги и по –добра
пригодност за заетост“ до 13 300 лева, по проект „Достъп до заетост за
търсещите работа и неактивните лица, трайно безработни и лица, отдалечени от
пазара на труда чрез местни инициативи за заетост до 19 920 лева и по проект
„Предоставяне на патронажна грижа за възрастни хора и лица с увреждания в
общините Балчик, Каварна и Шабла“ до 7 900 лева.
Областният управител счита, че обжалването решение на
общински съвет Балчик е незаконосъобразно, прието при липса на мотиви, при
съществени процесуални нарушения и в нарушение на материалния закон.
Изтъква се, че предложението на кмета за
приемане на процесното решение не било мотивирано и към него липсвали
доказателства за потребността от предоставянето на временни безлихвени заеми. Освен
това отпускането на заеми следва да бъде с конкретна цел за всеки отделен
случай с подробна правна и фактическа обосновка, в какъвто смисъл били
разпоредбите на чл.104, ал.1, т.4 и т.5 от Закона за публичните финанси (ЗПФ) и
чл.21, ал.1, т.10 от Закона за местно самоуправление и местна администрация
(ЗМСМА). Решението на общинския съвет следвало да съдържа и данни за размера на
предоставения заем и срока за неговото погасяване, а формулирано по
горепосочения начин решението било неясно. По тези съображения се иска
решението на Общински съвет Балчик да бъде отменено като незаконосъобразно.
Общински съвет - Балчик, представляван от
председателя, Николай Филипов Колев, в писмени становища от 26.06.2020 г. и от
29.09.2020 г. оспорва жалбата като неоснователна. Ответникът счита, че е спазил
процедурните правила. Решението представлявало волеизявление на колективния
орган за местно самоуправление от вида на общите административни актове, било
за изменение на годишния общински бюджет на Община Балчик за 2020 г. за сметка
на заложения резерви и е взето на основание чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА и чл.124,
ал.2 от ЗПФ при необходимия кворум и мнозинство. Решението съдържало мотиви,
тъй като била представена нуждата и поетите от общината ангажименти за
изпълнение на които се предоставяли
временните безлихвени заеми. Самите заеми били в максимална степен
индивидуализирани по основание и размер. Въпросът за необходимостта от
приемането на решение за отпускане на средства попадал извън обхвата на
съдебния контрол, тъй като правомощието на общинския съвет по чл.21, ал.1, т.6
от ЗМСМА и по чл.124 от ЗПФ било израз на неговата оперативна самостоятелност. Моли
жалбата на областния управител да се отхвърли като неоснователна.
Представителят на Окръжна прокуратура гр.Добрич дава
становище за основателност на жалбата и незаконосъобразност на оспореното
решение. Прокурорът счита, че решението е взето в нарушение на чл.104, ал.1,
т.4 и т.5 от ЗПФ, понеже на общинския съвет е предоставена компетентност на
взема решение за всеки конкретен случай, а не да изразява принципно съгласие.
От фактическа страна съдът приема за
установено следното:
С Решение № 77 по Протокол № 8 от
заседание, проведено на 23.04.2020 г., на осн. чл.21, ал.1, т.6 и т.10 от ЗМСМА
и чл.104, ал.1, т.5 от ЗПФ, Общински съвет –Балчик е дал съгласие при
възникване на временен недостиг на средства по оперативни програми, финансирани
от ЕС, в т.ч. и по Оперативна програма “Човешки ресурси“ от собствени приходи
на общината в местни дейности да бъдат отпускани ежемесечно временни безлихвени
заеми за СЕС-КСФ, като същите се погасяват от получени средства по четири
проекта: проект „Приеми ме 2015“ до 202 лв., по проект „Активно приобщаване с
оглед насърчаване на равните възможности, подобряване на достъпа до социални
услуги и по –добра пригодност за заетост“ до 13 300 лева, по проект „Достъп до
заетост за търсещите работа и неактивните лица, трайно безработни и лица,
отдалечени от пазара на труда чрез местни инициативи за заетост до 19 920 лева
и по проект „Предоставяне на патронажна грижа за възрастни хора и лица с
увреждания в общините Балчик, Каварна и Шабла“ до 7 900 лева. Решението е
прието по предложение на кмета на общината.
Със Заповед № АдК-04-24 от 05.05.2020 г.
областният управител е върнал за ново обсъждане Решение № 77/23.04.2020г. В
мотивите на заповедта областният управител е посочил съображения, идентични с изложените
в жалбата - липса на мотиви и липса на подробна правна и фактическа обосновка,
липса на решение, взето за всеки конкретен случай. Заповедта е постъпила в
Общински съвет –Балчик на 07.05.2020 г.
С предложение до общинския съвет от
14.05.2020 г. кметът на общината е обсъдил мотивите на областния управител за
връщане на решението и е изложил допълнителни обстоятелства във връзка с
върнатото решение. Кметът е предложил приемане на същото решение с несъществено
изменение на сумата по проект „Приеми ме 2015“, вместо първоначално приетия
размер „до 202 лв.“ е предложил да се приеме размер „до 254 лв.“
Предложението за ново обсъждане е
разгледано на заседание на Постоянната комисия по бюджет, финанси,
евроинтеграция и еврофондове на 20.05.2020 г.
С Решение № 101 по Протокол № 9 от
заседание, проведено на 22.05.2020 г. Общински съвет - Балчик е приел повторно
върнатото за ново обсъждане решение № 77/23.04.2020 г. Предложението за
приемане на решението е включено във втора точка от дневния ред. На заседанието
на общинския съвет от 22.05.2020 г. кметът на общината е посочил, че внася
допълнителни пояснения като и по четирите проекта заявява, че възниква
ежемесечна необходимост от отпускане на временен безлихвен заем за плащане на
възнаграждения и осигуровки по процесните проекти в размерите, визирани в направеното
предложение от 14.05.2020 г. Посочва също, че отпуснатият временен безлихвен
заем ще се погасява от получените верифицирани средства по проекта. В
заключение заявява, че всеки от четирите проекта способства за изпълнение на
ангажиментите в социален аспект, които общината е поела към гражданите си.
За приемане на решението при повторното
гласуване са гласували 19 от всички присъстващи общински съветници при 21
избрани като двама са отсъствали. В протокола от заседанието се съдържа
поименния списък от гласуването.
По допустимостта на жалбата
Жалбата е допустима. Съгласно чл. 45,
ал. 11 от ЗМСМА измененият или повторно приетият акт на общинския съвет може да
бъде оспорван пред съответния административен съд по реда на АПК, тоест в едномесечният
срок по чл.179 от АПК, който е предвиден за лицата, които не са участвали в
заседанието на общинския съвет.
В случая повторно приетият акт е
постъпил в областната администрация на 03.06.2020 г., а жалбата е депозирана в
съда на 15.06.2020 г. и е в едномесечния
преклузивен срок. Жалбата е подадена от надлежно легитимирана страна -
областният управител, който с оглед чл.45, ал.4 от ЗМСМА и Тълкувателно решение
№ 5 от 10.12.2008 г. по тълк.д. № 20/2007 г., ОСК на ВАС може да упражнява
контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез
оспорването им пред съответния административен съд.
По основателността на оспорването
Жалбата е основателна.
Оспореното решение на Общински
съвет-Балчик е взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 6 и т.10 от ЗМСМА, поради
което съгласно указанията в ТР № 2/16.04.2013 г. на ВАС по т.д. № 4/2011 г.
представлява общ административен акт по см. на чл. 65 от АПК, чиито съдебен
контрол е допустим.
Решението е прието от компетентен орган, Общински съвет - Балчик. Страните
по делото не спорят, че същото касае изменение на общинския бюджет за 2020 г. и
понеже е с еднократно правно действие и засяга интересите на неопределен брой
лица представлява общ административен акт по смисъла на чл.65 от АПК. Материалната компетентност на общинския съвет относно
промени в бюджета и решения за отпускане на кредити/безлихвени заеми е
нормативно уредена в чл.21, ал.1, т.6 и т.10 от ЗМСМА и в чл.104, ал.1, т.4 и
т.5 от ЗПФ.
На контрол за законосъобразност пред
съда съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА подлежи "повторно
приетото решение" - т.е. първото решение на общинския съвет, повторно
гласувано от общинския съвет. При така очертания предмет на съдебна проверка,
съдът намира, че са спазени изискванията
на чл. 27, ал. 4 и 5 от ЗМСМА за кворум и мнозинство на общинските съветници и
при двете гласувания на решението. Първото решение е прието при наличие на
кворум от 21 съветници от 21 избрани като всички са гласували за приемането му,
а второто гласуване е осъществено при
наличие на кворум от 19 съветници от общо 21 избрани и с мнозинството от гласовете
на всички присъстващи. И двете гласувания са отразени поименно в съставените
протоколи. При повторното гласуване е спазено условието по чл.45, ал.10 от ЗМСМА.
Общият
административен акт е в предвидената в АПК писмена форма, но при постановяването
му са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, предвидени в чл. 62-74 от АПК, по които се приемат общите
административни актове.
Решението е прието в нарушение на чл. 66, ал.
1 и 2 от АПК, тъй като откриването на производството по издаване на този
административен акт не е оповестено публично чрез средствата за масово
осведомяване, изпращане на проекта до организации на заинтересованите лица или
по друг подходящ начин, с включени основни съображения за издаване на акта,
както и посочване формите на участие на заинтересованите граждани и
организации.
Горепосочените нарушения на правилата,
по които се приемат общите административни актове са съществени и винаги са
основания за отмяна на акта. Практиката на ВАС в този смисъл е еднозначна
(Решение 675/16.01.2019 г. по адм.д. № 6822/2018 г., VІІІ отд, Решение №
3401/19.03.2018 г. по адм.д. № 4542/2017 г., ІІІ отд на ВАС и др.).
Оспорването е основателно и по отношение
на изложените аргументи за липса на мотиви и противоречие на приетото решение с
материалния закон.
Съгласно чл.104, ал.1, т.4 и т.5 от ЗПФ, за
авансово финансиране на плащания по проекти, финансирани със средства от
Европейския съюз и от други международни програми и договори, освен по реда на
чл. 142, ал. 1, може да се отпускат временни безлихвени заеми:4. от сметките за
средства от Европейския съюз на общините - с решение на съответния общински
съвет; в случай че не може да се извършат плащания от сметки за средства от
Европейския съюз, от които са предоставени безлихвени заеми, дължимите суми се
изплащат от съответния общински бюджет; 5. от общинския бюджет - с решение на
съответния общински съвет.
Цитираните законови текстове предоставят
в изключителната компетентност на органите за местно самоуправление- общинските
съвети да приемат решения за отпускане на временни безлихвени заеми, чиито
основни реквизити са конкретните параметри на всеки заем - размер на
отпуснатата сума, срок за погасяване, начин на погасяване, данни за заемополучателя
и цел на предоставения заем. Именно конкретните параметри на всеки безлихвен
заем по всеки от четирите проекта са липсващите мотиви на повторно приетото
решение. С новото предложение на кмета на общината, внесено при повторното
гласуване, не е поправен порокът липса на мотиви, тъй като не е предложено
приемане на конкретни решения с конкретни суми на безлихвените заеми и срокове
за погасяване за всеки отделен проект, а отново е предложено приемане на
решение по принцип и под условие.
Компетентността, предоставена от закона
на общинския съвет с нормите на чл.104,
ал.1, т.4 и т.5 от ЗПФ във връзка с чл.21, ал.1, т.6 и т.10 от ЗМСМА да взема
решения за предоставяне на кредити/ безлихвени заеми от общинския бюджет,
означава, че приетите по този ред решения не може да са по принцип и под
условие, а е необходимо да са точно и конкретно взети поотделно за всяка
конкретна нужда, за да може да съдържат основните параметри на отпуснатия заем.
По
начина, по който е формулирано оспореното решение, повторно прието на
заседанието на общинския съвет от 22.05.2020 г. и ползваният израз „Общински
съвет –Балчик дава съгласие…“ е явно, че общинският съвет е делегирал своята
изключителна компетентност да взема решения за отпускане на кредити/безлихвени
заеми на кмета на общината като неправомерно се е лишил от правомощието си да
преценява за всеки отделен случай дали да вземе решение за отпускане на временен
безлихвен заем, в какъв размер, за какъв срок, както и да формулира целта за
разходване на отпуснатите средства. Макар че при повторното приемане на
решението в предложението на кмета на общината е посочено, че заемните средства
ще се ползват за плащане на възнаграждения и осигуровки, то това целево
разходване не е намерило отражение в решението на общинския съвет.
Самото решение е взето под условието
заемите да се отпускат само в случай на възникнал временен недостиг на средства
по оперативните програми, което означава, че общинският съвет е делегирал на
кмета на общината и правото еднолично да преценява изпълнено ли е условието,
при наличието на което да се отпусне безлихвен заем. Преценката дали, кога и в
какъв размер да отпусне безлихвен заем е законово предоставено право и
задължение, т.е. правомощие, на общинския съвет.
Единствено в хипотезата на чл.125, ал.1,
т.1 и т.2 от ЗПФ законът е предоставил възможността общинският съвет да оправомощи
кмета на общината да извършва компенсирани промени като конкретно е посочено,
че те могат да са в частта за делегираните от държавата дейности - между
утвърдените показатели за разходите в рамките на една дейност, с изключение на
дейностите на делегиран бюджет, при условие че не се нарушават стандартите за
делегираните от държавата дейности и няма просрочени задължения в съответната
делегирана дейност или в частта за местните дейности - между утвърдените
разходи в рамките на една дейност или от една дейност в друга, без да изменя
общия размер на разходите.
Съгласно чл.124, ал.2 от ЗПФ, промените
по общинския бюджет, извън тези по чл. 56, ал. 2, се одобряват от общинския съвет.
Законодателят не е предвидил възможност
общинският съвет да делегира своята изключителна компетентност по чл.104, ал.1,
т.4 и т.5 от ЗПФ на кмета на общината. Следователно,
единствената възможност за прехвърляне на средства от общинския бюджет към сметките
за средства от ЕС е по решение на общинския съвет за предоставяне на безлихвен
заем за всеки отделен случай със специална цел - за финансиране на плащания по
проекти, финансирани със средства от ЕС, а не чрез принципно изразено съгласие
за отпускане на временни безлихвени заеми, което да става ежемесечно по четири
проекта до размера на предвидените суми и при бъдеща преценка дали е настъпило
определеното условие.
Затова съдът приема, че оспореното
решение е взето в нарушение на материалния закон, нормите на чл.21, ал.1, т.6 и т.10 от ЗМСМА и чл.104,
ал.1, т.4 и т.5 от ЗПФ.
Областният управител претендира
присъждане на разноски по представен списък – 20 лева - платена държавна такса
за обнародване на оспорването в Държавен вестник и 200 лева юрисконсултско
възнаграждение. С оглед изхода от спора искането е частично основателно като
съдът определя юрисконсултското възнаграждение в минимален размер от 100 лева.
Така мотивиран и на основание чл.171,
ал.2 от АПК, Административен съд - Добрич, троен състав
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ Решение № 77 по Протокол № 8 от
заседание на Общински съвет –Балчик, проведено на 23.04.2020 г., повторно
прието с Решение № 101 по Протокол № 9/22.05.2020 г. на Общински съвет –Балчик.
ОСЪЖДА Община Балчик да заплати на Областен
управител на област Добрич сумата от 120 лева - разноски по делото за държавна
такса и за юрисконсултско възнаграждение.
РЕШЕНИЕТО може да се обжалва пред
Върховния административен съд на РБ с касационна жалба или протест в 14 (четиринадесет)
дневен срок, считано от съобщението за постановяването му и връчването на
препис от него на страните.
Решението да се съобщи на страните по
реда на чл.138 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: