Р Е Ш Е Н И Е
№42
гр.
Хасково,
22.02.2021г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ХАСКОВО, в публично заседание на двадесет и втори
януари, през две хиляди двадесет и първа година в състав:
СЪДИЯ: ПЕНКА КОСТОВА
При
участието на секретаря Гергана Тенева, като разгледа докладваното от съдия
Костова адм. дело №935 по описа на съда за 2020 година, за да се произнесе,
съобрази следното:
Производството е по реда на чл.
145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс
(АПК) вр. чл. 12, ал. 5 от Наредба за разделно събиране на
биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци .
Образувано е по жалба на Община Свиленград,
представлявана от кмета арх. А.К., против Заповед № 185/22.07.2020г. на
изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда гр. С. в частта,
с която Община Свиленград е определена като неизпълнила целите по чл.
31, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/
във връзка с §
15 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУО
С жалбата се прави искане заповедта в
оспорената и част да бъде обявена от съда за нищожна, тъй като същата е
издадена от некомпетентен орган, при неспазване на установената форма,
съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие
с материално правните норми и при несъответствие с целта на закона. В жалбата
оспорващият излага доводи, че не бил надлежно уведомен за издадената заповед.
Сочи, че е налице предходна Заповед №167/08.07.2020г. на изпълнителния директор
на Изпълнителна агенция по околна среда, която е обжалвана в Административен
съд Хасково и е образувано адм. дело № 725/2020г., което дело е прекратено от
съда с определение от 28.09.2020г. Посоченото определение е обжалвано пред
Върховен административен съд. Твърди, че не е спазена процедурата по издаване
на заповедта, като не били спазени регламентираните в ЗУО и Наредбата законови
разпоредби. Счита, че в заповедта липсват мотиви, тъй като никъде не бил
посочен начина на изчисление на процента неизпълнение от общината. В жалбата се
развиват доводи, че общината участвала в Регионално депо за отпадъци-Харманли,
където членове на сдружението са още 7 общини, при което не съществувало
самостоятелно задължение за Община Свиленград да изпълни целите, а същите се
изпълнявали съвместно с всички общини членуващи в сдружението. По изложените
аргументи жалбоподателят моли оспорената заповед да бъде отменена, като му
бъдат присъдени разноски по делото. Допълнителни съображения се излагат и в
представените по делото писмени бележки от процесуалния представител на
жалбоподателя.
Ответникът по жалбата, изпълнителният
директор на Изпълнителна агенция по околна среда гр. София, чрез процесуалния
си представител, в представен по делото писмен отговор, моли жалбата да бъде
отхвърлена като неоснователна. Излага доводи, че заповедта е издадена от
компетентен по материя и степен административен орган, поради което намира
същата за законосъобразна и непорочна.
Съдът, след като обсъди изложените по
жалбата доводи и събраните по делото доказателства, намира за установено
следното от фактическа страна:
Със Заповед № 167/08.07.2020г. изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция по околна среда, на основание чл.12, ал.4 от
Наредба за разделно събиране на биоотпадъците и третиране на биоразградимите отпадъци
и съгласно чл.31, ал.1, т.2 във вр. с §15 от ПРЗ на Закона за управление на
отпадъците е определил общините, сред които и Община Свиленград за неизпълнили
целите по чл.31, ал.1, т.2 от ЗУО.
Така цитираната заповед е оспорена от Община
Свиленград пред Административен съд Хасково и в тази връзка е образувано адм.
дело № 725/2020г. по описа на съда. С определение от 28.09.2020г. съдията
докладчик по делото е оставил без разглеждане жалбата на Община
Свиленград, представлявана от кмета на общината – арх. А.К., против Заповед
№167/08.07.2020г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна
среда в оспорената ѝ част и съответно е прекратил производството по адм.
дело № 745/2020г. по описа на Административен съд Хасково. В мотивите на
определението е посочено, че с молба вх.№5334/17.09.2020г. изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция по околна среда чрез пълномощник е уведомил
съда, че оспорената заповед е отменена със Заповед №185/22.07.2020г.,
публикувана на интернет страницата на МОСВ на 03.08.2020г., където е публично
достъпна, както и че същата подлежи на отделно обжалване. При това положение
съдът приел, че с издаването на Заповед №185/22.07.2020г. на
изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда за отмяна на
процесния в съдебното производство акт де юре е налице оттегляне на същия,
поради което на основание 159, т.3 от АПК е прекратил производството по делото.
Определението на съда е обжалвано от Община
Свиленград, пред Върховен административен съд, където е образувано адм. дело №
11944/2020г. С определение №14693/26.11.2020г. състав на Шесто отделение на ВАС
е оставил в сила определението на Административен съд Хасково
от 28.09.2020г., постановено по административно дело № 725/2020 г. по описа на
съда.
Предмет на разглеждане в настоящото
производство е Заповед № 185/22.07.2020г. на изпълнителния директор на
Изпълнителна агенция по околна среда гр. София в частта, с която Община
Свиленград е определена като неизпълнила целите по чл.
31, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/
във връзка с §
15 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУО,
като за календарната 2018г. постигнатата степен е 60%.
При така установените факти, съдът достигна
до следните правни изводи:
В настоящото съдебно производство, съдът
следва да се произнесе единствено по отношение на наличието на основанията за нищожност на оспорената заповед, тъй като
жалбата на Община Свиленград, срещу Заповед № 185/22.07.2020г. на изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция по околна среда в частта, относно нейната
законосъобразност е подадена след изтичане на 14-дневния преклузивен срок за
оспорване. В тази връзка съдът се е произнесъл с определение от съдебно
заседание – 11.12.2020г., с което е оставил без разглеждане жалбата в тази и част,
а производството по делото в тази му част е прекратено. Определението на съда е
влязло в законна сила.
Съгласно изричната норма на чл.149, ал.5 от АПК, подаването на жалба с искане за обявяване на нищожността на индивидуалните
административни актове не е скрепено със срок.
При това положение, като подадена против
подлежащ на съдебен контрол индивидуален административен акт, с който се засяга
неблагоприятно правната сфера на неговия адресат, т.е. от лице, имащо правен
интерес, съдът приема жалбата за процесуално допустима в тази и част.
Разгледана по същество, същата е
неоснователна.
В по-общ план тук е мястото да се посочи, че
в законодателството няма легална дефиниция за понятието "нищожен
административен акт", а има законово установени критерии за неговата
законосъобразност. Критериите за нищожност на административния акт са изградени
както в правната теория, така и в съдебната практика. Основанията за нищожност са тези по чл.146,
т.1 и т.2 от АПК, а тези по т.3 – т.4 от същия текст, в общата хипотеза
обосновават незаконосъобразност на индивидуалния административен акт.
Като критерии за нищожност в правната
литература се посочва липсата на компетентност на органа, издал оспорения акт,
неспазване на установената форма на акта, особено съществени нарушения на
административно-производствените правила и нарушения на материалния закон -
акт, който е издаден без каквото и да е правно основание, или акт лишен от
нормативна основа, основан на друг нищожен административен акт, или съдържащ
предписание, което е престъпление или не може да бъде изпълнено. Превратното
упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност по
правило, като само ако преследваната цел не може да се постигне посредством
никакъв друг акт, посоченият порок води до нищожност.
Съдебната практика, в
преобладаващата си част, възприема част от изложените доктринарни критерии -
липса на компетентност и липса на форма като основания за прогласяване на
нищожността на оспорения акт. Налице са и съдебни актове, които са възприели
нищожност на акта, поради толкова съществени нарушения на
административно-производствените правила и нарушение на материалния закон, че
не могат да породят правни последици.
Т.е. съществени нарушения на административно-производствените правила са
основания за нищожност, само ако са толкова съществени, че нарушението е довело
на практика до липса на волеизявление (например - поради липса на кворум).
По правило, нарушенията на
материалния закон касаят правилността на административния акт, а не неговата
валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт,
който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито
една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само
пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата
материалноправна норма, и липсата на каквото и да е основание и изобщо на
възможност, за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до
нищожност на посоченото основание.
Съобразно така изложеното, и във
връзка с конкретните оплаквания в жалбата за твърдяната нищожност, се следват и
следните изводи от фактическа и правна страна от състава на съда:
По твърдението за липса на
компетентност на издателя на акта - съставляващо винаги основание за
възприемането му като нищожен:
Процесната заповед е издадена на основание
чл.12, ал.4 от Наредбата за разделно събиране на биоотпадъците и третиране на
биоразградимите отпадъци / действащ към дата на издаване на процесната заповед,
отм. – ДВ, бр. 2 от 2021 г. /,
§5, ал.3 от ПЗР от Наредбата / отм. – ДВ, бр. 2 от 2021 г./, чл.5, ал.2, т.16 от Устройствения
правилник на Изпълнителна агенция по околна среда, както и в изпълнение на
Заповед №РД-352/29.05.2017г. на министъра на околната среда и водите.
Разпоредбата на чл.12, ал.4 от Наредбата сочи, че ежегодно в срок до 20 ноември въз
основа на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3, ако такива са представени, министърът на околната среда и водите
или оправомощено от него длъжностно лице издава мотивирана заповед, с която определя
общините, които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО, и общините, които не са изпълнили целите по чл. 31, ал.
1 ЗУО за предходната
календарна година. Видно от представената по делото Заповед № РД-352/29.05.2017г.,
министърът на околната среда и водите е оправомощил изпълнителния директор на
ИАОС да издава заповеди по чл.12, ал.4 и § 5, ал.3 от ПЗР на Наредбата, с които
да определя общините, които са изпълнили или неизпълнили целите по чл.31, ал.1
от ЗУО за 2015г. и за всяка следваща година. Към дата на издаване на процесната
заповед, изпълняващ длъжността изпълнителен директор е Маноела Георгиева,
съгласно приложения по делото Трудов договор №509/24.04.2020г. В случая е
налице законова делегация. Съобразно дадените
задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона с Тълкувателно
Решение №4/2004 на ВАС по д. №ТР-4/2002г., ОС на съдиите, делегирането
представлява възможност, предвидена в закона, временно - за определен случай
или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ
административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от
подчинените му органи. Подчиненият орган издава административни актове въз
основа на това специално овластяване от органа, в чиято компетентност поначало
е решаването на съответния проблем. С
оглед изложеното, оспорваният административен акт е издаден от компетентния за
това административен орган.
По второто основание за
нищожност - липса на форма, съдът намира следното:
В случая актът е издаден в
предвидената за това писмена форма, поради което и не се констатира порок. По правило съдебната практика и теория не
приема липсата на мотиви като основание за нищожност, вкл. и в аспекта на
толкова съществено нарушение, било то на изискванията за форма на
административните актове, било то поради допуснати съществени процесуални
нарушения. Неспазване изискването на чл.59, ал.2, т.4 от АПК за мотивираност на
административните актове е възприето като основание за незаконосъобразност, но
не може да повлияе върху валидността на административния акт. По
същество е налице волеизявление на органа, съдържащо се в разпоредителната част
на акта. При наличието на такова волеизявление липсата на мотиви не е основание
за нищожност на административния акт, а евентуално за неговата унищожаемост.
На следващо място, посочи се
по-горе, доктрината, а и част от съдебната практика приема, че за да бъде
възприет за нищожен поради "пълната материална незаконосъобразност"
един административен акт, той следва да е издаден без каквото и да е правно
основание, или акт лишен от нормативна основа, основан на друг нищожен административен
акт, или съдържащ предписание, което е престъпление или не може да бъде
изпълнено.
В случая толкова съществени
нарушения на материалния закон не се констатираха - актът е издаден въз основа
на конкретни правни норми – чл.31, ал.1, т.2, във вр. с §15 ПРЗ на Закона за
управление на отпадъците . Съгласно цитираните разпоредби общините във всеки от
регионите по чл.49, ал.9 от ЗУО трябва да постигнат цел най-късно до 31
декември 2020г. за ограничаване на количеството депонирани биоразградими битови
отпадъци до 35 на сто от общото количество на същите отпадъци, образувани в
Република България през 1995г., поради
което и не може да се приеме, че акта е лишен напълно от правно основание, не
е, а и не се твърди да е издаден въз основа на друг нищожен административен
акт, очевидно е, че не съдържа предписание, което да е престъпление или да не
може да бъде изпълнено. Конкретните съображения, изложени в тази част на жалбата са
такива по въпроса за материалната законосъобразност на административния акт – дали
Община Свиленград е изпълнила целите в посочения в заповедта срок е въпрос
относно законосъобразността на административния акт, но както се посочи по-горе
това не е предмет на настоящия съдебен контрол.
В този смисъл не може да се споделят възраженията в жалбата, че процесната заповед
е нищожна и на това основание.
При издаване на заповедта, административният орган не
е допуснал нарушение на административнопроизводствените правила, което да е
довело до липса на волеизявление и на това основание до нищожност на акта
поради засягане правото на защита на адресата на този акт. В този смисъл е
Решение № 5924 от 25.04.2012 г. по адм. д. № 9418/2011 г. на ВАС, I отд., с
което се приема, че съществени нарушения на административнопроизводствените
правила при издаване на индивидуалния административен акт не водят до неговата
нищожност. Както е приел ВАС с цитираното Решение, основанията за нищожност са
само тези по чл. 146, т. 1 и 2 от АПК, а основанията по т. 3 - 4 от същия текст
от АПК, обосновават незаконосъобразност на индивидуалния административен акт.
Порокът "нарушение на административно-производствените правила" не
може да доведе до нищожността на един административен акт. Нарушенията на
административнопроизводствените правила е порок на един валиден акт, защото щом
органът е компетентен да издаде акта, преценката за законосъобразността по
отношение правилата при издаването му, са преценка по съществото на акта. В
настоящия случай няма спор, че това право за преценка законосъобразността на
акта е преклудирано поради изтичане срока на обжалване.
По отношение на възражението в жалбата
относно идентичността на предходно издадената Заповед №167/08.07.2020г. на
Изпълнителния директор на ИАОС и заповедта предмет на разглеждане в настоящото
производство с твърдение, че са идентични по съдържанието си, съответно втората
по ред заповед е нищожна, съдът намира следното:
В действителност със Заповед
№167/08.07.2020г. на Изпълнителния директор на ИАОС, на основание чл.31, ал.1,
т.2, във вр. с §15 от ПЗР на закона за управление на отпадъците са определени
за 2018г. общините, които не са постигнали целите за ограничаване на
количеството депонирани биоразградими битови отпадъци. Тази заповед е била
оттеглена при съдебното и обжалване по адм. дело № 725/2020г. по описа на Административен
съд Хасково при условията на чл.156, ал.1 от административния орган и съдебното
производство е било прекратено. Пред съда по цитираното по-горе дело е била
представена разглежданата в настоящото производство заповед. От прочита на
двете заповеди става ясно, че същите са с почти идентично съдържание, като
разликата се свежда до посочването на две общини – К. и К., които са
фигурирали, като общини неизпълнили целите по чл.31, ал.1, т2 от ЗУО в Заповед
№167/08.07.2020г. на Изпълнителния директор на ИАОС, но са изключени от
съдържанието на Заповед № 185/22.07.2020г., издадена от изпълнителния директор
на Изпълнителна агенция по околна среда, предмет на разглеждане в настоящото
производство.
При това положение и в конкретния случай би
могло да се приеме, че нови обстоятелства липсват и се касае за повторно
издаване на вече оттеглен по чл.
156, ал. 1 АПК акт при идентични обстоятелства без промяна
на фактическата обстановка.
Фактическите основания за издаването на
административен акт са онези факти и обстоятелства от обективната
действителност, които мотивират приложението на конкретна правна норма,
представляваща правното основание за издаване на акта. "Нови обстоятелства"
по смисъла на правната норма биха били нововъзникнали юридически факти след
оттегляне на административния акт по чл.
156, ал. 1 АПК, обективно възникнали и в обхвата, на които
не се включва неправилната преценка на административния орган, но в същото
време биха променили фактическите установявания по същество.
Оттеглянето на административен акт по реда
на чл.
156, ал. 1 АПК е действие, обратно на издаването му. С
това действие органът едностранно прекратява правата и задълженията, които е
разпоредил с акта. Това е форма на отзива, при която контролен орган се явява
самият издател на акта. Логично оттегленият акт не може да бъде издаден
повторно на същите фактически основания, а ако е бил издаден - новият акт е
материално незаконосъобразен, но не и нищожен. В действителност новият акт
нарушава принципите на правната сигурност и предвидимост, а с действията си
административният орган нарушава и принципът на съразмерност, произтичащ от
разпоредбата на чл.
6, алинеи 1 и 5
АПК,
но както бе посочено по-горе, това отново не е основание водещо до неговата
нищожност.
В заключение следва да бъде посочено, че
съдът намира за неоснователно и възражението за нищожност на оспорения акт в
частта, в която е посочено, че влиза в сила считано от 08.07.2020г. В случая не
би могла да намери приложение разпоредбата на чл.14, ал.3 от Закона за
нормативните актове, така както сочи в писмените си бележки процесуалния
представител на жалбоподателя, тъй като с оспореният акт не се предвиждат
санкции. Допуснатият порок отново води до унищожаемост на акта в тази му част.
Предвид гореизложеното съдът приема, че в
хода на валидно проведено административно производство компетентният
административен орган е постановил обжалваният административен акт в
законоустановената писмена форма, като не е допуснал съществени нарушения на
административнопроизводствените правила и на материалния закон, обуславящи
неговата нищожност. Следователно подадената жалбата се явява неоснователна и
като такава следва да бъде отхвърлена.
При този изход на делото разноски за
жалбоподателя не се следват.
Водим от изложеното и на основание чл.172,
ал.2 от АПК, съдът
Р Е
Ш И:
ОТХВЪРЛЯ
жалба
на Община Свиленград, представлявана от кмета арх. А. К., против Заповед №
185/22.07.2020г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна
среда гр. София в частта, с която Община Свиленград е определена като
неизпълнила целите по чл.
31, ал. 1, т. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/
във връзка с §
15 от Преходните и заключителни разпоредби на ЗУО.
Решението подлежи на
обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 - дневен срок от
съобщаването на страните за неговото изготвяне.
СЪДИЯ: