Р Е
Ш Е Н И Е № 131
29.03.2022г., гр. Стара Загора
Административен съд Стара Загора, в
открито съдебно заседание на девети март през две хиляди двадесет и втора
година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ:
1.КРЕМЕНА КОСТОВА-ГРОЗЕВА
2. ЯНИЦА ЧЕНАЛОВА
при секретаря Албена Ангелова
и с участието на прокурора Петя
Драганова
като разгледа докладваното от съдия
Кремена Костова-Грозева адм. дело № 7 по
описа за 2022г., за да се произнесе
съобрази следното:
Производството е по реда на чл.185 и
сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на Прокурор в ОП – Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.4, ал. 2, чл.15, ал.1, т.13, чл.18, чл.19, чл.61, ал.1 и чл.61, ал.3 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Чирпан, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация мандат 2019-2023г. /наричан по-нататък за краткост Правилника/, приет с Решение № 3 от 28.11.2019г., изменен и допълнен с Решение № 179/ 30.09.2020г. и Решение № 193/ 30.10.2020г.
В протеста са изложени доводи, че
оспорените разпоредби са приети в противоречие с материално-правните норми на
ЗМСМА и в несъответствие с целта на закона. Поддържа се, че тъй като приетият на основание и по
силата на законовата делегация на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА Правилник,
представлява подзаконов нормативен акт по см. на чл. 75, ал. 1 от АПК, същият
следва да се основава на нормативните актове от по-висока степен. Обосновава
се, че съдържащата се в протестираните разпоредби правна регламентация,
въвеждаща фигурата на „Председателския съвет“ и уреждаща неговите функции и
правомощия, е в противоречие с материално-правните разпоредби на ЗМСМА и Конституцията
на Република България, и в несъответствие с целта на закона. Изложени са съображения,
че доколкото в специалния закон /ЗМСМА/, Председателският съвет не фигурира
като орган на управление на местния орган на власт, е недопустимо създаването
на такъв орган. Изтъква се и че с определените и предоставени на
Председателския съвет функции се делегират правомощия, нормативно предвидени в
ЗМСМА като компетентност на други органи, с което се нарушава принципа за
определяне компетентността на органа в съответствие с материалния закон. В
протеста се твърди, че оспорените разпоредби от правилника противоречат на
нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно на чл.23, ал.4, чл.24,
чл.25 и чл.48 от ЗМСМА. Направено е искане оспорените разпоредби на чл.4, ал.
2, чл.15, ал.1, т.13, чл.18, чл.19, чл.61, чл.61, ал.3 от Правилника за организацията
и дейността на Общински съвет Чирпан, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация /ПОДОбС – Чирпан/ да бъдат отменени, като
незаконосъобразни. Претендира се и присъждане на направените по делото
разноски.
Оспорването е съобщено по реда на
чл. 181, ал. 1 и 2 във вр. с чл. 188 от АПК. В срока по чл. 189, ал. 2 от АПК
няма постъпили искания за присъединяване към оспорването или встъпване като
страна наред с административния орган.
Ответникът по жалбата - Общински
съвет Чирпан не изпраща представител и не изразява становище.
Въз основа на представените по
делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:
ПОДОбС – Чирпан е приет на
основание чл.21, ал. 3 от ЗМСМА с Решение № 3 по Протокол № 3 от проведено на
28.11.2019 г. заседание на Общински съвет – Чирпан. В проведеното гласуване са
участвали 21 общински съветници, от които 21 са гласували „за“.
Съгласно протестираната разпоредба
на чл.19, ал.1 от приетия от ОбС – Чирпан ПОДОбС, председателският съвет
подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като: 1. провежда
политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет; 2. предлага
състав на делегации за международни контакти; 3. разглежда постъпили сигнали,
жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината и 4.
разглежда и съгласува дневния ред за всяка предстояща сесия на общинския съвет.
В ал.2 на чл.19 е предвидено, че Председател на Председателския съвет е Председателят
на Общински съвет, като е уредено, че Председателският съвет се свиква при
необходимост от Председателя на Общински съвет: 1. по негова инициатива; 2. по
искане на един от членовете на Председателския съвет. В чл.18 от ПОДОбС е
определен състава на председателския съвет, включващ Председателя и заместник
председателите на общинския съвет, ръководителите на групи съветници, както и Кмета
на Общината или заместник кмет. Съответно в оспореният чл. 4, ал.2 от
Правилника е предвидено, че заседание може да се проведе и на място на
територията на общината по решение на председателския съвет. Отделно от това
чл.61, ал.1 постановява, че председателят на общинския съвет, подпомаган от
председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най-малко 6 дни преди
датата на заседанието. С разпоредбата на чл.61, ал.3 от същия нормативен акт пък
е дадена възможност председателския съвет да разглежда по реда на постъпването
им исканията на граждани за „изказвания, питания, становища и предложения“ и да
включи в проекта за дневен ред онези от тях, които са по обществено значими
въпроси.
От представеното по делото заверено
копие от Правилника /л.13-л.23 от делото/ е видно, че към настоящия момент той
е действащ нормативен акт и макар да е бил изменян и допълван с Решение № 179/
30.09.2020г. и Решение № 193/ 30.10.2020г. на Общински съвет Чирпан, следва да
се посочи, че от приемането му не са извършвани изменения и допълнения на протестираните
правни норми.
Съгласно разпоредбата на чл. 186,
ал. 1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите,
организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са
засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения. Нормата на чл. 186, ал. 2 от АПК овластява прокурора да подаде
протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето.
С оглед на което оспорването на цитираните
разпоредби от ПОДОбС – Чирпан, обективирано в подадения протест от прокурор в
Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.
Съдът, като обсъди събраните по
делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на
страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорените
разпоредби от ПОДОбС – Чирпан, намира за установено следното:
Упражнената от Общински съвет
Чирпан компетентност по приемането на ПОДОбС – Чирпан, е при осъществяване на
правомощието по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. С оглед на което Съдът приема, че
протестираните разпоредби на чл.4, ал. 2, чл.15, ал.1, т.13, чл.18, чл.19,
чл.61, ал.1 и чл.61, ал.3 от ПОДОбС – Чирпан, са приети от материално и
териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите
правомощия.
Правилникът е издаден в
предвидената от закона форма, съобразно изискванията на чл.75, ал.3 от АПК и е
удостоверен по реда, предвиден в чл.78, ал.1 от АПК. Същият е обнародван чрез
разгласяването му по подходящ начин, съгласно разпоредбата на чл. 78, ал. 3 от АПК,
в интернет - страницата на Община Чирпан.
Съдът обаче счита, че при приемане
на правилника има допуснати съществени нарушения на особените административно-производствените
правила.
Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА, в
редакцията й към датата на приемане на оспорения правилник, преди внасянето на
проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган
съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на
въздействието по чл.20. Според ал.4 на същия член, на заинтересованите лица се
предоставя срок за предложения и становища по проекта не по-кратък от 30 дни. Цитираните
правни норми са приложими в производството по издаване на оспорения правилник
по силата на препращащата норма на чл. 80 от АПК.
В настоящият случай тези разпоредби
са нарушени. Въпреки, че с разпореждане от 28.01.2022г. на ответника – Общински
съвет Чирпан бе указано, че негова е доказателствената тежест да установи
спазването на специалните и общи процесуални правила за приемане на оспорените
части от Правилника, това не е сторено до приключване на съдебното дирене. С
оглед събраните по делото доказателства не се установява, проектът на оспорения
Правилник да е бил публикуван на интернет страницата на общината заедно с
мотивите, съответно доклада към него. Съществуването на тези документи е
безспорно, но не са представени доказателства същите да са публикувани за провеждане
на обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Това не се
установява и от извършена справка на интернет страницата на Община Чирпан, в
която са публикувани последващи проекти за изменение на процесния Правилник, но
липсват данни за публикуване на първоначалния проект, въз основа на който са
приети оспорените разпоредби. Следва да се посочи, че няма специална правна
норма, която да изключва приложението на чл.26 от ЗНА при приемането на
правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация по чл.21, ал.3 от ЗМСМА.
Публикуването на проекта за
нормативен акт, заедно с мотивите, съответно доклада е необходимо, за да могат
заинтересованите лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на
предложения и становища по проекта. В тази връзка, несъобразяването с
изискванията на чл.26, ал. 2, ал.3 и ал.4 от ЗНА съставлява съществено
нарушение на административно-производствените правила, което е самостоятелно
основание за отмяна.
Извън това, Съдът намира, че следва
да извърши пълен съдебен контрол за законосъобразността на протестираните
текстове от въпросния Правилник. Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби
очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на
местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на
общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и
на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по
чл.21 от ЗМСМА Общинският съвет /ОбС/ приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения. Съгласно чл.21, ал.3 от ЗМСМА, ОбС приема Правилник
за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Този правилник, по аргумент от
чл. 7, ал. 1 от ЗНА и чл. 76, ал. 3 от АПК, представлява подзаконов нормативен
акт. Общият принцип, регламентиран в чл. 15, ал. 1 от ЗНА, предвижда че всеки
нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни
актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална
законосъобразност на оспорените разпоредби от ПОДОбС – Чирпан, следва да
обхване преценката дали същите съответстват на съдържащата се правна
регламентация в нормативни актове от по-висока степен и дали не противоречат на
императивни законови норми.
При така извършената преценка на
съответствието на оспорените разпоредби с материалния закон, съдът намира
следното:
Според чл.146 от Конституцията на
Република България организацията и редът на дейността на органите на местното
самоуправление и на местната администрация се определят със закон.
ЗМСМА регламентира органите в
съставите на общинските съвети, в т. ч. и техните правомощия, като например в
чл.21, ал.1 от ЗМСМА е установено, че ОбС създава постоянни и временни комисии
и определя техните членове, а в чл.24, ал.1 и ал.2 се предвижда общинските
съветници да изберат от своя състав Председател и Зам. – председатели. В ЗМСМА
не е предвидено в състава на общинските съвети да съществуват други органи.
От съдържанието на оспорените
разпоредби е видно, че създаденият с правилника председателски съвет не е
помощен и консултативен орган. В случая, с оспорените разпоредби от правилника,
чрез формирането на Председателски съвет е създаден орган със самостоятелна
компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово
регламентирани органи в ЗМСМА – общинския съвет, неговия председател и неговите
комисии, без за същия да има предвидено да изпълнява такива правомощия по
ЗМСМА. Наред с това, в Правилника изобщо не е регламентиран редът и начинът, по
който Председателският съвет взема решенията си.
Общинският съвет не може да създава
звена или други структури без собствени правомощия. Противното би обезсмислило
тяхното съществуване. Да се приема, че в случая се касае за чисто помощен и
консултативен орган или структура, е невъзможно, защото както ЗМСМА, така и
процесният Правилник изрично предвиждат, че в структурата на общинската
администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага работата на
общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото
и административно обслужване на тяхната дейност, като звеното е на пряко
подчинение на председателя на общинския съвет. (чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА).
Всъщност именно, защото няма такива чисто помощни и консултативни функции,
процесният правилник се е опитал да дефинира самостоятелни правомощия на Председателския
съвет в оспорените разпоредби, които да оправдаят съществуванието му. Голяма
част от тях обаче, изземват чужди такива, а други нямат изобщо правен характер
и не представляват „правомощия“ по смисъла на административното право и АПК.
С оспорените разпоредби се създават
задължения за председателския съвет по отношение на подготовката и провеждането
на заседания, предлагането на състави на делегации за международни контакти.
Дадени са му правомощия да взема решения при липса на разписана за това
процедура, вкл. такива, каквито не са предвидени в закона. Предвидено е да
разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани, както и да приема
решение за провеждане на заседание на общинския съвет на място, различно от
регламентираното в правилника.
С оглед на това се налага извода,
че е налице изземване на функции на общинския съвет или на неговия председател,
тъй като от съдържанието на оспорените разпоредби е видно, че на председателския
съвет са предоставени правомощия по ЗМСМА, които са от компетентността на
председателя на общинския съвет, неговите комисии, и на самия общински съвет /
чл. 25, чл. 49 и чл. 50 от ЗМСМА/. Компетентността на органите винаги се
определя от материалния закон, което е пряко следствие от нормите на чл. 4, ал.
1 от КРБ и чл. 4, ал. 1 от АПК. На практика, неправомерно, с приетия Правилник
се доразвива закона и се създават допълнителни органи със съответните
правомощия.
Няма пречка председателят на
общинския съвет да се съветва със заместник – председателя и представители на
различни групи, да чува техните мнения, както и да се подпомага в дейността си
от помощен, консултативен орган, но от оспорените текстове на правилника е
видно, че в настоящия случай председателският съвет не е създаден като такъв, а
като ръководен орган, наред с председателя и заместник – председателя на
общинския съвет. Това се потвърждава и от систематичното място в структурата на
правилника, където са регламентирани неговите състав, функции и правомощия – в Глава
трета, наименувана „Ръководство на Общинския съвет“.
Отделно от това, видно от
съдържанието на оспорената разпоредба на чл.18 от Правилника за организацията и
дейността на Общински съвет Чирпан, неговите комисии и взаимодействието му с
общинска администрация, в състава на председателския съвет участва и кмета на
общината, който е орган на изпълнителната власт в общината/чл.38, ал.1 от ЗМСМА/. По този начин пряко e нарушен принципът
за разделение на властите, закрепен в Конституцията на Република България,
който не допуска Кметът на общината да участва под каквато и да било форма в
процеса на вземане на решения, които са изцяло от компетентността на общинския
съвет. Разпоредбите на ЗМСМА конкретизират сферата на дейност и правомощията на
Кмета като орган на изпълнителната власт в общината, както и взаимоотношенията
му с ОбС, но не предвиждат подобно пряко участие в неговата дейност.
Макар в
частта на оспорената в цялост разпоредба на чл.61, ал.1 от Правилника, незаконосъобразен
да се явява единствено текстът „подпомаган от председателския съвет“, защото в
този текст се установяват й действия на Председателя на ОбС, които орган изцяло в съотв. с ЗМСМА притежава такова
правомощие, то следва цялата разпоредба на чл.61, ал.1 от Правилника да се
отмени, тъй като има допуснато съществено процесуално нарушение при приемането
й, а именно на чл.26 от ЗНА, който порок засяга цялата разпоредба, както
по-горе се мотивира в решението.
Изложеното до тук сочи, че с ПОДОбС
– Чирпан се създава орган, който не е предвиден в ЗМСМА и на който се възлагат
функции и правомощия, нормативно предоставени на общинския съвет, на неговите
комисиите и на неговия председател. Наред с това се уреждат хипотези, които са
законово регламентирани и то в противоречие със ЗМСМА. Съгласно чл.75, ал.2 от АПК нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или
подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Когато общинските съвети издават
нормативни актове, за да уредят обществени отношения с местно значение, те имат
задължението по чл.76, ал.3 от АПК да уредят тези отношения съобразно
нормативните актове от по-висока степен. В този смисъл е и разпоредбата на
чл.15, ал.1 от ЗНА. Недопустимо е общинските съвети да приемат нормативни
административни актове, които са в противоречие със закона, както и да
преуреждат по различен начин вече уредени от закона обществени отношения.
Въз основа на така изложените
фактически и правни съображения Съдът намира, че оспорените разпоредби на чл.4,
ал. 2, чл.15, ал.1, т.13, чл.18, чл.19 и чл.61, ал.1 и чл.61, ал.3 от
Правилника за организация и дейност на Общински съвет Чирпан, неговите комисии
и взаимодействието му с общинската администрация, се явяват незаконосъобразни,
като приети в нарушение на чл.15, ал.1 от ЗНА и при допуснато съществено
процесуално нарушение. Същите противоречат на нормативен акт от по-висока степен
и следва да се отменят. Протестът е основателен и следва да бъде уважен, така
както се сочи по-горе.
С оглед изхода на делото и на осн. чл.143,
ал. 1, във вр. с чл. 196 от АПК, ответникът следва да заплати направените от
прокуратурата деловодни разноски в размер на 20 лв. – платена такса за
обнародване на оспорването в Държавен вестник, които са своевременно поискани и
доказани по размер.
Водим от горните мотиви и на
основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Старозагорски административен съд, трети
касационен състав
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ изцяло по протест
на Прокурор при Окръжна прокуратура Стара Загора разпоредбите на чл.4, ал. 2,
чл.15, ал.1, т.13, чл.18, чл.19, чл.61, ал.1 и чл.61, ал.3 от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет Чирпан, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 3 по Протокол
№ 3 от 28.11.2019г. на Общински съвет Чирпан.
ОСЪЖДА Общински съвет Чирпан
да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева,
представляваща разноски по делото.
Решението
подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14
дневен срок от съобщаването му на страните.
След
влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародван
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Чирпан, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.