Р Е Ш Е Н И Е
№ 15
01.03.2022 гр. Разград
В ИМЕТО НА НАРОДА
Разградският административен съд, в публичното
заседание на първи февруари две хиляди двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СВЕТЛА РОБЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВА КОВАЛАКОВА-СТОЕВА
МАРИН МАРИНОВ
при
секретаря Пламена
Михайлова, с участието на прокурора Емил
Енчев, като разгледа докладваното от съдията Марин Маринов административно дело № 282 по описа за 2021,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 – 196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано
е по протест на прокурор от Окръжна
прокуратура – Разград срещу чл. 4ал. 2, чл. 22, т. 1, чл. 23, чл. 24, чл.
43,ал. 2 и чл. 67, ал. 1 и ал. 4 от Правилника за организация и дейността на
Общински съвет – Лозница, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация мандат 2019-2023 год. /наричан по-нататък за краткост
Правилника/, приет с Решение № 7 по Протокол № 5 от 23.12.2019 год. В протеста се твърди, че оспорените разпоредби
от правилника противоречат на нормативни актове от по-висока степен и по-конкретно
на чл.23, ал. 4, чл. 24, чл. 25 и чл. 48 от Закона за местното самоуправление.
Оспорващият иска от съда да отмени оспорените
разпоредби от Правилника. Претендира се и присъждане на направените по делото
разноски.
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181 ал. 1 и 2 във вр. с чл. 188 от АПК. В срока по чл. 189, ал. 2 от АПК няма постъпили искания за присъединяване
към оспорването или встъпване като страна наред с административния орган.
Ответникът по жалбата - Общински съвет Лозница не
изпраща представител. В писмено становище оспорва депозирания протест като
неоснователен. Излага становище, че
Общинският съвет, като орган на местно самоуправление, може да урежда самостоятелно вътрешната си
структура и организация на дейността си, включително и като създава
председателски съвет. Излага доводи, че този орган не изземва компетентността
на другите органи на общинския съвет, а е само консултативен орган. Позовава се
на чл. 3 и чл. 4 и чл. 6 от Европейската харта за местно самоуправление, както
и на съществуването на такъв орган, съгласно разпоредбите на чл. 8, ал. 3, чл.
9, чл. 103, ал. 3 и чл. 159, ал. 3 от Правилника за дейността на Народното
събрание. В писменото становище
ответникът не сочи конкретно какво иска от съда, но с оглед изложените в него
твърдения е очевидно, че иска съдът да отхвърли протеста
Съдът, като обсъди становищата на страните,
доказателствата по делото поотделно и в тяхната съвкупност, и като направи
проверка по реда на чл.168 във вр. с чл.
196 от АПК, приема за установено следното:
От представеното с писмо вх. № 2058 от 23.12.2022 год.
/л.52/ извадка от интернет страницата на община Лозница /л.58/ е видно, че на
21.11.2019 год. е бил публикуван документ, като файла е наименуван „pravilnik2019-2023”. Съдът приема, че е бил публикуван проектът на
Правилника, чиито разпоредби са оспорени в настоящото производство.
С докладна записка вх. 27 от 02.12.2019 год. /л.10/ председателят на Общински съвет Лозница
е внесъл за разглеждане проект на Правилник за организацията и
дейността на Общински съвет – Лозница неговите комисии и взаимодействието му с
общинска администрация Мандат 2019-2023 год. В докладната записка са посочени
правните основания, на които общинският съвет приема правилник за дейността си,
както и фактическото основание за приемането на същия, а именно проведените на
27.10.2019 год. избори за общински съветници и кметове.
На 16.12.2019 год. е проведено съвместно заседание на
постоянните комисии към Общински съвет Лозница / виж протокол от същата дата л.
6-9/, на което е разгледан проектът за Правилника. След обсъждане с 10 гласа
„ЗА”, 1 глас ”ПРОТИВ” и 3 гласа „ВЪЗДЪРЖАЛ СЕ” комисиите са приели проекта за
Правилник.
На 23.12.2019 год. е проведено заседание на Общински
съвет Лозница, чиято втора точка от
дневния ред е била разглеждане на докладна записка на председателя на общинския
съвет за приемане на Правилника. Съгласно протокола, общинският съветник М. Б.
предложил към чл. 24 от проекта да бъде приета още една точка - т. 4, която да
гласи „По един представител от политическа партия”. Предложението било
подложено на гласуване и прието с
единодушие от общинските съветници. След проведено поименно гласуване със 17
гласа „ЗА”, 0 гласа „Против” и 0 гласа „въздържал се” с решение № 7 по протокол
№ 5 от 23.12.2019год. /л. 13/ общинският съвет е приел Правилника. От
положена отметка върху решението/л.13/,
същото е обявено на 27.12.2019 год.
Съгласно приложеното към делото заверено копие от
Правилника към настоящия момент той е действащ нормативен акт и от приемането
му не са извършвани изменения и допълнения. Действащи са и конкретните правни
норми, оспорени с протеста и същите
гласят, както следва:
Чл.
4, ал. 2 По решение на Председателския съвет заседание на Общински съвет може
да се проведе и на друго място на територията на общината.
Чл.
22., т. 1 Заместник – председателят на общинския съвет участва в
председателския съвет;
Чл.
23. Председателският съвет подпомага дейността на председателя на общинския
съвет като:
1.
провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет;
2.
предлага състав на делегации за международни контакти;
3.
разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено
значими въпроси на общината.
Чл.24.
Председателският съвет се сформира от:
1.
Председателя на общински съвет;
2.
Заместник – председателя;
3.
Председатели на постоянните комисии към Общинския съвет.
Чл. 43 ал. 2
Общинският съветник има право да оспори наложената дисциплинарна мярка
“Отстраняване от заседание“ пред председателския съвет, който може да я
потвърди, отмени или промени.
Чл.67.
/1/ В изпълнение на приетите планове председателят на общинския съвет,
подпомаган от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най – малко
7 дни преди датата на заседанието. Членовете на председателския съвет,
получават възнаграждение за дейността си по реда на чл.27, ал.4 от настоящия
правилник.
/3/
При определяне на дневния ред на всяко заседание на общинския съвет
председателят на съвета включва отделна точка “ изказвания, питания, становища
и предложения на граждани” и определя време за тази точка не повече от /30
минути / за едно заседание.
/4/
Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на
общината исканията по предходната алинея и включва в проекта за дневния ред
онези от тях, които са по обществено значими въпроси.
При така установеното
от фактическа страна съдът прави следните правни изводи:
Оспореният правилник
по законовото определение на чл.
75 ал. 1 от АПК, чл. 7, ал. 1 от ЗНА, и
чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е подзаконов
нормативен административен акт.
Съобразно разпоредбата на чл. 185 ал. 1 от АПК той подлежи на оспорване пред
съда, а според разпоредбата на чл. 187 ал. 1 от АПК неговото оспорване е безсрочно. Съгласно
чл.186 ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта. Ето защо протестът е процесуално допустим.
Правилникът е приет от компетентен орган, съобразно
разпоредбата на чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, а
именно- Общински съвет Лозница. Той е
издаден в предвидената от закона форма, съобразно изискванията на чл. 75 ал. 3
от АПК и е удостоверен по реда, предвиден в чл. 78 ал. 1 от АПК. Същият е
обнародван чрез разгласяването му по подходящ начин, съгласно разпоредбата на
чл. 78 ал. 3 от АПК, в интернет - страницата на Община Лозница.
Съдът счита, че при приемане на правилника са
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗАН, в редакцията ѝ към
датата на приемане на оспорения правилник, преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Според чл. 28,
ал. 1 от ЗНА проектът на нормативен акт, заедно с мотивите, съответно доклада
към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, а според ал. 2
мотивите, съответно докладът трябва да съдържат причините, които налагат
приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими
за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането,
включително финансовите, ако има такива и
анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Цитираните по-горе
правни норми са приложими в производството по издаване на оспорения правилник по силата на препращащата
норма на чл. 80 от АПК.
В настоящия случай тези разпоредби са нарушени. С оглед събраните по
делото доказателства е очевидно, че проектът на оспорения Правилник не е бил
публикуван на интернет страницата на общината
заедно с мотивите или доклада към него. Макар проектът на Правилника да
е бил публикуван на интернет страницата на общината в предвидения в закона срок,
то мотивите / доклада/ по чл. 28, ал. 2 от ЗНА към него, не са публикувани. Такива мотиви въобще
липсват. Те не се съдържат в докладната записка, нито пък са приложени като отделен документ
към административната преписка, а и не са посочени в протокола от заседанието
на общинския съвет. Следва да се има
предвид, че цитирането на чл. 76, ал. 3
от АПК, чл. 7, ал. 1 от ЗНА и чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, както и посочването на
проведените местни избори през 2019 год. не могат да се приемат като мотиви по
смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, тъй като не съдържат изрично посочените в тази
разпоредба елементи на мотиви към нормативен акт. Следва да се посочи, че няма
специална правна норма, която да изключва приложението на чл. 26 и чл. 28 от
ЗНА при приемането на правилника за
организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
Императивното изискване за мотивиране на предложението за приемане на
нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с
всички заинтересовани страни, е предпоставка за разглеждането и приемането на
акта. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно
доклад, по силата на ал. 3 на
чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния
орган, което в случая обуславя нарушение и на тази разпоредба от ЗНА. Не е достатъчно само публикуване на проекта за нормативен акт.
Необходимо е публикуване и на мотивите, съответно доклада, за да могат
заинтересованите лица да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на
предложения и становища по проекта. Неизлагането на мотиви в съответствие с
изискванията на чл. 26,
ал. 2 и чл. 28,
ал. 2 от ЗНА съставлява съществено нарушение на
административно-производствените правила, което е самостоятелно основание за
отмяна.
По отношение на съответствието на оспорените
разпоредби с материалния закон, съдът намира следното:
Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА общинският съвет приема правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Според чл. 7, ал. 1 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно
чл. 15, ал. 1 от ЗНА, нормативният акт трябва да
съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
Според чл. 146 от Конституцията на
Република България организацията и редът на дейността на органите на местното
самоуправление и на местната администрация се определят със закон.
ЗМСМА регламентира органите в съставите
на общинските съвети, в т. ч. и техните правомощия, като например в чл. 21, ал.
1 от ЗМСМА е прието, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и
определя техните членове, а в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинските
съветници да изберат от своя състав председател и зам. – председатели. Не е
предвидено в състава на общинските съвети да съществуват други органи.
От съдържанието на оспорените разпоредби
е видно, че създадения с правилника председателски съвет не е помощен и
консултативен орган, в каквато насока са възраженията на ответника. В случая с
оспорените разпоредби от правилника, чрез формирането на председателски съвет,
де факто се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част
от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА – общинския
съвет, неговия председател и неговите комисии, без същият да е предвиден да
изпълнява такива правомощия по ЗМСМА. Наред с това, в Правилника изобщо не е регламентиран редът и
начинът, по който Председателският съвет
се свиква и взема решенията си.
Общинският
съвет не може да създава звена или други структури без собствени правомощия. Противното би
обезсмислило тяхното съществуване. А да се приеме, че в случая се касае за
чисто помощен и консултативен орган или структура, е и невъзможно, защото както
ЗМСМА, така и процесният Правилник изрично предвиждат, че в структурата на
общинската администрация се създава самостоятелно звено, което да подпомага
работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява
организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност,
като звеното е на пряко подчинение на председателя на общинския съвет. (чл.
29а, ал. 1 от ЗМСМА). Всъщност именно защото няма такива чисто помощни и
консултативни функции, процесният правилник се е опитал да дефинира
самостоятелни правомощия на председателския съвет в оспорените разпоредби,
които да оправдаят съществуванието му. Голяма част от тях обаче, изземват чужди
такива, а други нямат изобщо правен характер и не представляват
"правомощия" по смисъла на административното право и АПК.
С
оспорените разпоредби се създават задължения за председателския съвет по
отношение на подготовката и провеждането на заседания, предлагането на състави
на делегации за международни контакти. Дадени са му правомощия да взема решения
при липса на разписана за това процедура, вкл. такива, каквито не са предвидени
в закона. Предвидено е да разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от
граждани, да разглежда по административен ред жалби от общински съветници срещу
наложена дисциплинарна мярка “Отстраняване от заседание“, по които да се
произнася с решение, с което може да потвърди, отмени или промени мярката,
както и да приема решение за провеждане на заседание на общинския съвет на
място, различно от регламентираното в правилника.
В този смисъл възраженията на ответника,
че председателският съвет не изземва функции на общинския съвет или на неговия
председател, а го подпомага, са неоснователни, тъй като от съдържанието на
оспорените разпоредби е видно, че на същия са предоставени правомощия по ЗМСМА,
които са от компетентността на председателя на общинския съвет, неговите
комисии, и на самия общински съвет / чл. 25, чл. 49 и чл. 50 от ЗМСМА/.
Компетентността на органите винаги се определя от материалния закон, което е
пряко следствие от нормите на чл. 4, ал. 1 от КРБ и чл. 4, ал. 1 от АПК. На
практика, неправомерно, с приетия Правилник се доразвива закона и се създават
допълнителни органи със съответните правомощия.
Няма пречка председателят на общинския
съвет да се съветва със заместник – председателя и представители на различни
групи, да чува техните мнения, както и да се подпомага в дейността си от
помощен, консултативен орган, но от оспорените текстове на правилника е видно,
че в настоящия случай председателският съвет не е създаден като такъв, а като
ръководен орган, наред с председателя и заместник – председателя на общинския
съвет. Това се потвърждава и от систематичното място в структурата на
правилника, където са регламентирани неговите състав, функции и правомощия – в
Раздел ІІI, наименован „Ръководство на Общинския съвет“.
Предвид изложеното не може да бъде възприето
становището на ответника, че председателският съвет е създаден и в съответствие
с разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от Европейската харта за местно самоуправление
/ЕХМС/, съгласно която без да се изключва приложението на по-общи законови
разпоредби, органите на местно самоуправление могат сами да определят
вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да
ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно
управление. Следва да се отбележи, че както в посочената разпоредба, така и в
други разпоредби на ЕХМС /чл. 4 и др./ се акцентира върху принципното
положение, че дейността и правомощията на органите на местно самоуправление
следва да е в съответствие с Конституцията и закона.
Несъстоятелна се явява и аналогията,
която Председателят на Общински съвет – Лозница прави с уредения с Правилника
за организация и дейност на Народното събрание /ПОДНС/ председателски съвет.
ПОДНС, макар и вътрешноустройствен и организационен акт има юридическата сила
на закон съгласно Решение № 7 по к. д. № 5/2010 г. на КС на РБ, докато
правилниците на общинските съвети, приети на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, следва да не
противоречат на ЗМСМА.
Изложеното до тук сочи, че с Правилника
за организация и дейност на Общински съвет – Лозница, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация мандат 2019-2023 год. се създава
орган, който не е предвиден в ЗМСМА и на който се възлагат функции и
правомощия, нормативно предоставени на общинския съвет, на неговите комисиите и
на неговия председател. Наред с това те уреждат хипотези, които са законово
регламентирани и то в противоречие със ЗМСМА.
Съгласно чл. 75, ал. 2 от АПК
нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов
нормативен акт от по-висока степен. Когато общинските съвети издават нормативни
актове, за да уредят обществени отношения с местно значение, те имат
задължението по чл. 76, ал. 3 от АПК да уредят тези отношения съобразно
нормативните актове от по-висока степен. В този смисъл е и разпоредбата на чл.
15, ал. 1 от ЗНА. Недопустимо е общинските съвети да приемат нормативни
административни актове, които са в противоречие със закона, както и да
преуреждат по различен начин вече уредени от закона обществени отношения. В
този смисъл е и константната съдебна практика на Върховния административен съд,
изразена в Решение № 547 от 21.01.2002 г. по адм. д. № 7744/2001 год. на ВАС, V отд., Решение № 6561 от 11.05.2011 г. по адм. д. № 15327/2010 год. на ВАС, III отд.
и Решение № 2832 от 21.02.2020 г. по адм. д. № 15101/2018 год. на ВАС, III отд.
Въз основа на така изложените фактически
и правни съображения съдът намира, че оспорените разпоредби на чл. 4, ал. 2,
чл. 22, т. 1, чл. 23, чл. 24, чл. 43, ал. 2 и чл. 67, ал. 1 и ал. 4 от
Правилника за организация и дейност на Общински съвет – Лозница, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация мандат 2019-2023 год.,
се явяват незаконосъобразни, като приети в нарушение на чл. 15, ал. 1 от ЗНА.
Същите противоречат на нормативен акт от по-висока степен и следва да се
отменят.
По изложените съображения съдът намира,
че протестът е основателен и следва да бъде уважен.
С оглед изхода
на делото, на основание чл. 143, ал. 1 във вр. с чл. 196 от АПК, ответникът следва да заплати
направените от прокуратурата деловодни разноски в размер на 20 лв. – платена
такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник, които са своевременно
предявени и доказани по размер.
Мотивиран така и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК,
съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл. 4, ал. 2, чл. 22, т. 1, чл. 23, чл. 24,
чл. 43, ал. 2 и чл. 67, ал. 1 и ал. 4 от Правилника за организация и дейност на
Общински съвет – Лозница, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация мандат 2019-2023 год., приет с Решение № 7 по Протокол № 5 от
23.12.2019 год. на Общински съвет – Лозница.
ОСЪЖДА Общински съвет – Лозница да заплати на Окръжна
прокуратура –Разград сумата от 20 (двадесет) лева дължими деловодни разноски.
Решението подлежи на касационно обжалване пред
Върховния административен съд в 14-
дневен срок от съобщаването му.
След влизане в сила на решението същото да се разгласи
по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/
ЧЛЕНОВЕ: 1.
/п/
2.
/п/