Р Е Ш Е Н И Е
№393
гр. Велико Търново, 02.10.2018
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр.Велико Търново –
шести състав, в съдебно заседание на седемнадесети септември
през две хиляди и осемнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря Д. С., изслуша
докладваното от председателя адм. дело №332 по описа за 2018 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК във връзка с чл.254,
ал.2 от ЗПУО.
Директорът на СУ „Вела Благоева“ –
Велико Търново е оспорил заповед №РД 06-496/08.05.2018 г. на началника на
регионалното управление на образованието – Велико Търново.Твърди се в жалбата,
че заповедта е нищожна, тъй като издателят и няма правомощия да разпорежда такъв
резултат. Сочи, че нито Правилника на устройството и функциите на Регионалните
управления за образование, нито Закона за финансово управление и контрол в
публичният сектор не разписват правомощие на ответника, което да му дава право
да издаде процесната заповед. Извън горното, поддържа се и, че заповедта е
формално и процесуално незаконосъобразна, а и тя противоречи на материалния
закон. Накратко, съображенията за материална незаконосъобразност на заповедта
са следните: Липса на правно основание за издаването на заповедта, липса на
решение на Общински съвет –Велико Търново, предоставящо управлението на имота,
за чието счетоводно вписване е вменено задължение на жалбоподателя, липсва
конкретизация на имота, който следва да бъде отчетен счетоводно, противоречие с
влязло в сила съдебно решение. Претендират се разноските по делото.
Ответникът – началникът на РУО – Велико
Търново, чрез представителя си отрича допустимостта и/или основателността на
жалбата. Що се касае до допустимостта на жалбата, тази страна поддържа, че не е
налице индивидуален административен акт, което прави жалбата безпредметна. В
това отношение се развиват съображения, че трудовото правоотношение със
жалбоподателя е резултат на проведен конкурс по КТ, като според действащата
уредба именно той сключва трудовия договор и прекратява правоотношението.
Поради това, началникът на РУО като представител на работодателя упражнявал
работодателска/дисциплинарна власт, израз на която е именно и оспорената
понастоящем заповед. След като ответникът на РУО бил уведомен за допуснато
нарушение от страна на жалбоподателя и при отказите му да изпълни указанията на
кмета на общината за записване на административната сграда, обектите и терена в
баланса на училището, е издадена процесната заповед, при неизпълнението на
която следвало инициирането на дисциплинарно производство. Що са касае до
законосъобразността на заповедта, ответникът поддържа, че тя е законосъобразна
и по същество.
Съдът,
като взе предвид становищата на страните и представените по делото доказателства,
приема за установено следната хронология на фактите:
1.
С
решение №1006/30.01.2014 г., взето по протокол №60 на ОбС – Велико Търново, на
СУ „Вела Благоева“ е било предоставено право на управление върху имот, описан в
АПОС №378/12.05.1998 г.
2.
То
е оспорено от училището чрез законният му представител пред АСВТ, като е
образувано АД №229/2014 г. по описа на съда. Съответно в оспорената му част е
било отменено с решение № 157/29.04.2015 г. От мотивите на решението е видно,
че съдът е приел порок във формата на решението, неспазване на съществени
административно-производствени правила при издаването му, както и
несъответствие с материалния закон. Това решение е било подложено на касационно
обжалване от ОбС – Велико Търново, като с решение №6265/26.05.2016 г. на състав
на ВАС, трето отделение е оставено в сила.
3.
Междувременно
за имота е съставен АПОС №6093, вписан на 16.09.2015 г. в Службата по
вписванията.
4.
Както
се установява от решение №10495/15.08.2017 г. на ВАС, постановено по АД
№9275/2016 г. по описа на съда, с него е оставено в сила решение
№240/01.07.2016 г. по АД №686 по описа на АСВТ за 2015 г., с което е отменен
АУЗ №0306-1/03.07.2015 г на орган по приходите при община Велико Търново,
потвърден по административен ред, установяващ задължения за ТБО по отношение на
СУ „Вела Благоева“. От мотивите на решението се установява, че платец на
таксата не може да е училището поради обстоятелството, че не са изпълнени
изискванията на приложимите редакции на чл.64 вр. с чл.11, ал.5 от ЗМДТ –т.е.
училището не е юридическо лице, на което е предоставен за управление публичен
общински имот.
5.
Видно
от решение №14410/28.11.2017 г., постановено по АД №9602/2016 г. по описа на
ВАС, с него е отменено решение №228 от 13.07.2016 г., постановено по АД
№687/2015 г. по описа на АСВТ, като вместо това е отхвърлена жалбата на училище
„Вела Благоева“ против АПВ №52/15.06.2015 г. на орган по приходите при Община
Велико Търново. Впрочем с този АПВ е отхвърлено искане за прихващане, отправено
от училището до приходните органи на общината. ВАС е приел, че имотите, по
повод на които се е искало възстановяване от приходните органи, са били
декларирани от училището с декларации по чл.14 и 17 от 2010 г. и декларации по
същите разпоредби на ЗМДТ от 2011 г., като са платени по сметка ТБО за 2011,
2012 и 2013 г. от страна на училището. ВАС е приел, че отмяната на решението на
ОбС – Велико Търново с което е предоставен имота за управление на училището не
е релевантен досежно предмета на делото. Рприел е, че липсвата на отбелязване в
акта за собственост на предоставеното на училището управление на недвижимия
имот е без значение, тъй като това отбелязване не е правопораждащ факт.
Аргументирал се е, че предоставянето на управлението е уредено с подзаконов акт
– Наредбата по чл.8, ал.2 от ЗОС, като с променената разпоредба на чл.10, ал.5
от тази наредба директорите на училища общинска собственост с въведена система
на делегирани бюджети осъществяват управлението на публичната общинска
собственост от свое име, за своя сметка и на своя отговорност, а на директорите
е предоставено и правото да отдават под наем помещенията в училищата, като
конкретното училище се е ползвало от тази правна възможност. Затова ВАС е счел
за неправилен извода на съда, че ТБО за 2011, 2012 и 2013 г. е бил недължимо
платен, респ. АУЗ е законосъобразен, тъй като тези задължения са изискуеми и
дължими.
6.
След
посоченото решение, настоящият жалбоподател е изготвил писмо от 10.01.2018 г.
/л.57 от делото/, като е сезирал министър-председателя, министерство на
образованието и науката, министъра на финансите, министъра на правосъдието,
омбудсмана на Република България, председателя на комисията по образованието и
науката при НС, Областния управител на област Велико Търново, ответника, ИД на
НСО, Председателя на ОбС – Велико Търново и кмета на общината, като и е изложил
фактите по случая, констатациите на АДФИ досежно факта на отчитането на
общинските имоти, решенията на ВАС /посочени по-горе/, противоречията, които
според него се съдържат в тях, цитирал е
писмо на кмета на общината от 18.12.2017 г. с което му е указано да се
разпореди за осчетоводяването на недвижимите имоти.
7.
В
отговора си главният секретар на МОН е преповторил мотивите на решение
№14410/28.11.2017 г. на ВАС дословно, като е посочено, че имотите следва да се
осчетоводят в баланса на училището.
8.
Кметът
на общината от своя страна в отговора си
/л.65 от делото/ е изтъкнал, че според писма на МФ от 05.02.108 г. и
писмото, цитирано по-горе, действията по отписването на имотите от баланса на
училището са неправомерни, като отново е цитирано посоченото решение на
ВАС.Анализирани са и критично докладите на АДФИ. При това е посочено, че следва
до 16.02 да бъде осигурено осчетоводяването на имотите в баланса на училището.
9.
Министерство
на финансите, чрез заместник министъра е посочило, че активите – публична
общинска собственост следва да бъдат включени в сборната оборотна ведомост и
консолидирания ФО на общината при спазване на изискванията на чл.11, ал.1 от
ЗСчетоводствот и в съответствие с т.61 от указание на МФ 20/2004 г. и приложимите
за общините и подведомствените им разпоредители разпоредби от съответните
указания на МФ и ЗПФ /Закона за публичните финанси/.
10. Министерството на
образованието и науката, чрез главния си секретар е посочило в писмото си –
отговор /л.72 от делото/ според което няма противоречие в практиката на ВАС,
при което е преповторено вече коментираното и цитирано по горе отменително
решение на ВАС, като е посочено, че сградите следва да се осчетоводят в
оборотната ведомост на училището.
11. На 15.02.2018 г. директорът
на училището отново е сезирал кмета на община Велико Търново, председателя на
ОбС-Велико Търново и началника на РУО, по повод на писмото – отговор на община
Велико Търново, посочвайки, че с решение на ВАС е потвърдено решение на АСВТ,
отменящо решението на ОбС- Велико Търново, с което е предоставен за управление
на училището имота – публична общинска собственост. Посочено е, че два пъти
АДФИ по искане на общината е проверила дейността на училището, като и двата
заключителни доклада сочат, че имотът следва да се заведат в баланса на
общината. Цитирано е и решението на ВАС ,оставящо в сила решението на АСВТ,
отменящо издаден срещу училището АУЗ, описан по-горе.
12. Впрочем, молбата на
жалбоподателя до министерството на правосъдието е била препратена по компетентност
на областния управител /л.82 от делото/.
13. От своя страна областният
управител е посочил, че въпросът е от компетентността на общинския съвет.
14. Становище по въпроса е
изразил отново кмета на общината /л.90 от делото/, като позовавайки се на
становището на Министерство на финансите, е посочил, че въпросите за
законосъобразността на счетоводното отчитане на ДМА са от компетенциите на
министъра на финансите с оглед ЗПФ. Преповторено е становището за отдаването и
получаването на наеми по повод част от сградния фонд от страна на училището.
Преповторени са и мотивите на решението на ВАС, посочващо, че управлението на
сградния фонд е предоставено на училището чрез нормативен текст от наредбата по
чл.8, ал.2 от ЗОС. Посочено е, че
директорът на училището отговаря пред общината по отношение на системите за
финансово управление според ЗФУКС. Отново е посочено, че директорът следва да
осигури осчетоводяването на сградите в баланса на училището.
15. По повод второто становище
на кмета на общината, цитирано по-горе, училището е отправило писмо до
председателя на ОбС – велико Търново с преписи до кмета на общината и до РУО,
като е цитирано другото решение на ВАС, с което е потвърдено решението на АСВТ,
отменящо АУЗ на приходните органи при общината, според който се следват ТБО.
16. Последвало е ново писмо на
МОН от 21.02.2018 г. относно осчетоводяването на сградния фонд, в който
министерството се е произнесло като юрисдикция, посочваща какъв е предмета на
спора и кой е компетентния орган, който следва да се произнесе по чл.8, ал.1 от ЗОС по този спор.
17. Най – сетне, РУО – Велико
Търново в писмо от 09.03.2018 г., по повод на писмо на кмета на общината е
информирал последния, както и жалбоподателя и ответника, че аргументите му са
били многократно изтъквани, но на тях се противопоставя решението на ВАС, с
мотивите на което се съдържа съждението, че имотите са предоставени за
управление на училището чрез нормативна разпоредба на наредбата по чл.8, ал.2
от ЗОС. Посочено е, че отчитането на имотите в оборотната ведомост е действие
по управлението им.
18. С ново писмо от 16.03.2018
г. ответникът е помолил жалбоподателя в срок до 20.03.2018 г. да бъде уведомен
за предприетите действия по осчетоводяването.
19. Това последното писмо е
репликирано пиисмено от жалбоподателя чрез негово писмо от 20.03.2018 г., като
отново е изтъкнато, че не са взети предвид други решения на ВАС, от мотивите на
които следва обратно на изразеното от ответника разбиране /л.102 от делото/.
Повдигнат е и въпроса за съставянето на нов АПОС, имащ различно съдържание.
Поискано е изясняване на обстановката.
20. Този продължителен
епистолярен институционален диалог е завършил с издаването на процесната
заповед.
21. Със заповедта, която се оспорва понастоящем,
ответникът е разпоредил н жалбоподателя в качеството му на директор на училище
да осигури осчетоводяването в оборотната ведомост на СУ „Вела Благоева“ на
административната сграда, инфраструктурният обект и земя, описани в АПОС
№6093/10.09.2015 г. и определени за официален адрес на институция и място за
осъществяването на образователния процес.
По допустимостта:
Съдът
счита, че жалбата е допустима - обратно на изразеното от ответника становище.
Действително, от нормата на чл.217, ал.2 от ЗПУО следва извода, че при
учредяването и изпълнението на трудовото правоотношение, представител на
работодателя /юридическото лице по чл.29 от ЗПУО/ е началникът на РУО, като
тази представителна власт е дадена от самия закон, тъй като в останалите случаи
работодателят /институцията/ се представлява от директора и – чл.257, ал.2 от
ЗПУО. Процесната заповед обаче не представлява писмено нареждане на
представителя на работодателя във връзка с изпълнението на трудовото
правоотношение на жалбоподателя с училището/институцията. Видно от съдържанието
му, то е обосновано от правна страна с разпоредбата на чл.254, ал.2 от ЗПУО,
както и с разпоредбите на чл.3, ал.2, т.1, 5,6 и 7 от Правилника за
устройството и функциите на регионалните управления по образование /Правилника
за лаконичност/ във връзка с чл.7, ал.1, т.3, 4,6 и 9 и ал.2 от ЗФУКПС.
Съгласно
разпоредбата на чл.254, ал.2 от ЗПУО „В изпълнение на своите правомощия
началниците на регионалните управления на образованието издават заповеди.“.
Видно от законовата норма е, че заповеди /които могат да бъдат административни
актове или вътрешноведомствени актове/ могат да се издават от ответника въз
онова на тази разпоредба само при изпълнение на правомощия, които са израз на
упражняване на власт, а не израз на субективно право по хоризонтално
правоотношение, каквото е трудовото. Друго не следва и от разпоредбите на
Правилника, цитирани в заповедта. Провеждането на държавна политика от страна
на ответника в областта на училищното образование е неотносима към качеството
му на представител на работодател, както неотносими са към това качество
правомощията му да съдейства за създаване на условия за функциониране на
институциите по чл.29 от закона, да координира взаимодействието между
институциите в системата на предучилищното и училищното образование,
териториалните органи на изпълнителната власт, органите на местното
самоуправление, ръководствата на регионалните структури на представителните
организации на работниците и служителите и на работодателите и да контролира
спазването на образователните стандарти, на ЗПУО, на ЗПОО и на други нормативни
актове, чиито предмет е свързан с регулирането на образованието от институции
на територията на съответната област. Правата на ответника като представител на
работодател – институция по чл.29 от ЗПУО, освен в цитираната по-горе разпоредба
на закона, са уредени в нормите на чл.3, ал.2, т.27, 28,29,30, 31, 32, и 33 от
Правилника, както и от разпоредбите на КТ, каквито правни основания не са посочени
в оспорената заповед.
На
още по-малко основание може да се поддържа, че цитираните от ответника в
заповедта текстове от ЗФУКПС във връзка с текстовете на Правилника водят до
извод за упражнено от представител на работодателя негово субективно право, а
не за упражнена административна воля. Цитираните текстове от този закон касаят
ръководителите на организациите от публичния сектор, представляващи бюджетните
организации по смисъла на Закона за публичните
финанси, като в процесният случай такъв ръководител /предвид разпоредбата
на §1, т.5 от ДР на ЗПФ и чл.257, ал.2 от ЗПУО/ не е ответника и няма как той
да черпи права като работодател или
негов представител въз основа на тази норма.
В
мотивите на заповедта /доколкото такива са налични или могат да се извлекат от цитираните
в нея писма на различни институции/ също няма посочени такива обстоятелства и
факти, които да сочат на индиции за упражнено право във връзка с индивидуално
трудово правоотношение.
От
друга страна, заповедта разпорежда задължение за жалбоподателя и засяга
правната му сфера в битието му на директор на институция по чл.29 от ЗПУО, при
което за него е налице пряк интерес от оспорването и.
По същество жалбата е основателна.
Както се
отбеляза, със заповедта е разпоредено на настоящият жалбоподател в качеството
му на директор на институцията СУ „Вела Благоева“- Велико Търново, да осигури
осчетоводяване в оборотна ведомост на училището, административна сграда,
инфраструктурен обект и земя, описани в АПОС №6093/10.09.2015 г.
Съдът намира
от правна страна, че заповедта е нищожен административен акт, тъй като е
издадена от некомпетентен по материя административен орган, който не разполага
с уредено в закон функционално правомощие да разпорежда задължаване на директор
на институция по чл.29 от ЗПУО да осигурява спазването на счетоводното законодателство
и по-конкретно, да осигурява спазването на счетоводното отчитане на конкретен
актив, независимо чия собственост е той и независимо от факта на съществуващ
спор досежно факта на предоставянето му за ползване и управление.
Следва да се
отбележи, че материалната компетентност на ответника на законово равнище се
извлича от съдържанието на разпоредбите на чл.252, ал.1, чл.253, ал.2 във
връзка с чл.254, ал.2 от ЗПУО. Анализът на нормата на чл. 253, ал.2 от ЗПУО
води до извода, че за устройствените правила на РУО като ЮЛ на бюджетна
издръжка, респ. като териториални администрации към министъра на образованието
и за функциите на ответника са относими разписаните в Правилника норми.
Всъщност с оглед употребените от законодателя израз „функции“ следва да се приеме,
че става въпрос за определяне на функционалните компетентности както на
ответника, така и на другите административни органи, находящи се в системата на
администрацията Регионално управление на образованието, като тази компетентност
е израз на компетентността на тези органи по материя. Този извод се налага и
при съпоставката на чл.254, ал.2 от закон с разпоредбата на чл.253, ал.2 от
него с оглед правилата на логиката.
Нито една от
посочените от ответника разпоредби на Правилника не съдържа възможност за
упражняване на правомощието, което е разпоредено със заповедта. Такова
правомощие не може да се извлече и от цитираните разпоредби на чл.7 от ЗФУКПС,
който касае нормативно задължение на ръководител по смисъла на §1, т.5 от ДР на
ЗПФ с оглед разпоредбата на чл.2, ал.2 от закона.
Следва да се
отбележи за пълнота, че задълженията за осчетоводяване на активите и пасивите
на ЮЛ на бюджетна издръжка – каквото е СУ „Вела Благоева“ - произтичат пряко от
разпоредбите на чл.63, 64 и чл.65 от Закона за счетоводството във връзка с
чл.163 и сл. от ЗПФ. При тази законова уредба евентуалното неточно
изпълнение или неизпълнение на задължение за счетоводно отчитане на актив или
пасив, е предмет на административно-наказателна отговорност /арг. от чл.77 от
ЗСч/, а не на административно правоотношение, което да завършва с властнически
акт, който да се издава от горестоящ на ръководителя на институцията –
юридическо лице административен орган.
Жалбата е основателна.
Предвид претенцията на жалбоподателя за
разноски, следва на същия да се присъдят разноски в размер от 10 лв.,
представляващи внесена държавна такса.
Водим от изложеното, Административният
съд – В. Търново, шести състав,
Р
Е Ш И :
Прогласява нищожността на заповед №РД
06-496/08.05.2018 г. на началника на Регионалното управление на образованието –
Велико Търново.
Осъжда Регионално управление на
образованието – Велико Търново, да за плати на СУ „Вела Благоева“ – град Велико
Търново разноски по делото в размер от 10 лв.
Решението подлежи на обжалване с касационна
жалба пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок
от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :