РЕШЕНИЕ № 504
гр. Плевен,03.08. 2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен – първоинстанционен тричленен състав, в открито
съдебно заседание на двадесет и трети юни две хиляди и двадесета година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДАНИЕЛА ДИЛОВА
ЧЛЕНОВЕ: 1. СНЕЖИНА ИВАНОВА
2. ВЕНЕЛИН НИКОЛАЕВ
при
секретар Цветанка Дачева, изслуша докладваното от председателя Дилова
административно дело № 342/2020 г. и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185-196 от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Производството
по делото е образувано по протест на Иво Радев – прокурор в Окръжна прокуратура
– Плевен с искане за отмяна на разпоредбата на чл. 38а, ал.3 от Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Долна Митрополия /по-долу Наредбата/, приета от Общински
съвет Долна Митрополия /ОбС/ с Решение № 566/30.08.2018 г., изменена с решение
№ 31 /20.12.2019 г., и влязла в
сила, считано от 01.01.2020 г.В протеста се сочи, че съгласно посочената
разпоредба, при предоставяне на достъп до обществена информация по реда на
Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/ се заплащат разходи според
вида на носителя, на която се предоставя, като подробно са изброени видът на представената
услуга и изискваната за нея такса. Твърди се, че съгласно чл.75, ал.2 от АПК,
нормативните административни актове се издават по прилагане на закони или на
подзаконов нормативен акт, а по смисъла на чл.7, ал.2 от ЗНА /Закон за
нормативните актове/, наредбата е подзаконов нормативен акт, който се издава за
прилагане на нормативен акт от по-висока степен, че въпрос решен от
законодателя, не може да се “присвоява“ за регулиране от местния орган на
власт. Излага доводи, ОбС Д.Митрополия
не е спазил това правило, въпреки че същото е основополагащо за правовата
държава. Счита, че разпоредбата на чл.38а, ал.3 от Наредбата е в явно
противоречие с чл.20, чл.35, ал.3 от ЗДОИ, и със Заповед № ЗМФ-1472/29.11.2011
г. за определяне на нормативи за разходите при предоставяне на обществена
информация по Закона за достъп до обществена информация според вида на носителя,
издадена от министъра на финансите. По тази причина я протестира като
незаконосъобразна. Обявлението по оспорване е обнародвано в Държавен вестник /л.921/.
Протестиращият прокурор Иво Радев редовно призован, не се явява в проведеното
открито съдебно заседание.
Ответника
– ОбС Долна Митрополия, не е представил писмен отговор на протеста в дадения
срок.В съдебно заседание се представлява
от адв. В.Д., която моли да се отхвърли протеста като
неоснователен.Излага доводи, че при приемане на оспорените разпоредби
административният орган е спазил всички процедури и законови текстове.
Оспорените разпоредби не противоречат на по-висок по ранг нормативен акт.
Общинският съвет е овластен да издава административни актове, в това число и
подзаконови нормативни актове съгласно разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК.
Оспорените разпоредби са приети в интерес жителите на общината. Претендира разноски .
Представителят на Окръжна прокуратура – Плевен
прокурор Нанка Рачева дава заключение, че протестът е основателен. Налице е противоречие между разпоредбата на
чл.38а, ал.3 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и
цени на услуги на територията на Община Долна Митрополия с разпоредби на
нормативен акт от по-висок ранг, а именно разпоредбите на чл.20, чл.35 ал.3 от
Закона за достъп до обществена информация. Поради това счита, че следва да
постанови решение, с което да се отмени атакуваната разпоредба от Наредбата.
При уважаване на протеста моли да бъдат присъдени направените от Окръжна
прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лв.
Административен съд Плевен,
първоинстанционен тричленен състав, намира, че протестът не е ограничен със срок
в съответствие с чл.187, ал.1 от АПК, подаден е от надлежна страна и се явява
допустим. Разгледан по същество, същият е основателен.
Следва да се отбележи, че в
протеста на прокурор от ОП Плевен е допусната явна фактическа грешка, като
предмет на оспорване по делото е разпоредбата на чл. 38 а ал.3 от Наредба за определяне на местните такси и цени на
услуги на територията на Община Долна Митрополия, приета с решение на ОбС Д.
Митрополия № 566/30.08.3018г. , като разпоредбата е приета с Решение №
100/27.03.2008 г., и изменена с решение
№ 243/31.10.2008 г.
Оспорването е съобщено по
реда на чл. 181, ал.1 и ал.2 от АПК във вр. с чл. 188
от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр.47/2020 г. на "Държавен
вестник" /л.937/ и в сайта на Върховен административен съд /л.934/, както
и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен и на
интернет страницата на съда /л.л.929-931/. По делото не са встъпили
заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.
Съдът, след като прецени
събраните по делото доказателства и обсъди доводите на страните, приема за
установено следното от фактическа страна:
Наредбата за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията
на Община Долна Митрополия е приета с Решение №859 по протокол №56 от
20.02.2003 г. на ОбС /л.л.901-910/, като за същата са гласували 18 от
присъстващите на заседанието 18 общински съветника, при общ брой на общинските
съветници 21.
С предложение
изх.№1948/20.03.2008 г., постъпило в ОбС с вх.№ 114/20.03.2008 г. /л.635 и сл./
Кметът на Община Долна Митрополия е предложил на Общински съвет-Долна
Митрополия на основание чл. 21, ал.1, т.23 от ЗМСМА и чл. 9 от ЗМДТ
да бъде прието изменение и допълнение към Наредбата. По делото не са налице доказателства така
направеното предложение за изменение и допълнение да е било разгледано и
обсъдено от постоянни комисии към ОбС.
С Решение № 100 по Протокол № 6 от 27.03.2008 г.
/л.л.665-676/, след обсъждане на проекта за изменение на наредбата, Общински
съвет-Долна Митрополия е приел предложените изменения, като с тях в чл.38а се
създава нова алинея 2, със съдържание: При предоставяне на достъп до обществена
информация по реда на Закона за достъп до обществена информация се заплащат
разходи според вида на носителя, на който се предоставя, както следва: 1.
Дискета - един брой -1,20 лева; 2. CD - един
брой - 5,00 лева; 3. електронна поща - 1 МВ - 0,30 лева; заплаща се всеки започнат
мегабайт и се използва информация, съществуваща в електронен вид; 4. разпечатване
- една страница /А4/ - 0,12 лева; 5. ксерокопие - една страница /А4/ - 0,09
лева; 6. факс - една страница /А4/ - 0,60 лева; 7. видеокасета - един брой плюс
стойността на записа, изчислена в минута запис - 4,90 лева + 0,25 лв. на
минута; 8. аудиокасета - един брой плюс стойността на записа, изчислена в
минута запис -1,60 лева + 0,25 лв. на минута; 9. устна справка - за 15 минути -
1,50 лева; 10. писмена справка - една страница /А4/ - 1,59 лева;
На заседанието на ОбС са
присъствали 19 общински съветника, при общ брой на общинските съветници 21,
като гласуването е било поименно. Видно от протокола, 13 общински съветника са
гласували “за”, двама са били против и четирима са се въздържали. След
приемането на измененията на наредбата с посоченото решение на ОбС, същото е
било изпратено на кметовете на кметства, за да бъде поставено /заедно с другите
решения от същото заседание/ на подходящи места пред сградите на кметствата
/л.709/. По делото няма доказателства това реално да е било направено.
С решение № 243/31.10.2008 г.
/л.л.625-628/, са направени изменения и допълнения в Наредбата, като е добавена
ал.1, и ал.2 става ал. 3.
Приетата Наредба в актуалната
редакция /към датата на протеста и образуването на делото стр.10-20/ не е била
обект на промяна след 31.10.2008 г., нито е била предмет на оспорване.
При така установената фактическа обстановка, съдът намира
от правна страна следното:
Наредбата за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията
на Община Долна Митрополия е подзаконов нормативен акт, приемането на
който е от компетентността на Общинския съвет като орган на местната власт и
местното самоуправление. Предмет на оспорване в настоящето производство е чл.
38а, ал.3 на Наредбата. Със същата е предвидено заплащане при предоставяне на
достъп до обществена информация по реда на Закона за достъп до обществена
информация - разходи според вида на носителя, на който се предоставя, като
подробно са посочени различни носители и начини на предоставяне на информация.
Като самостоятелна разпоредба от такъв акт нейното оспорване пред съд е
регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-194 от АПК. Тя
съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за
регулиране на обществени отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл. 186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт
имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да
подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без
разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с
оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т.5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1, т.1 от АПК. В този смисъл е и
Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът
при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване на норма от
Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия.
Съобразно чл.
187, ал.1 от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без
ограничение във времето. От изложеното следва извода, че производството е
резултат от валидно и допустимо сезиране на съда. Съдът отбелязва, че неточното
посочване в протеста на решенията, с които е приета и преномерирана процесната
разпоредба, не се отразява на допустимостта на протеста, доколкото
протестираната разпоредба е ясно индивидуализирана.
Според чл.
168, ал.1 от АПК, приложим в настоящото производство по силата на препращащата
разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на
основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на представените
от страните доказателства да провери законосъобразността на чл. 38а, ал.3 на
Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК.
Редът
за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл. 75-80
от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за
нормативните актове по аргумент от чл. 80 от АПК.
Общинският
съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община Долна
Митрополия, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е
предоставил в неговата компетентност. По силата на чл. 76, ал.3 от АПК вр. чл.
8 от ЗНА и чл. 21, ал.2 във вр. с ал.1, т.7 от ЗМСМА и
в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава
административни актове, сред които и нормативни административни актове под
формата на Наредби. ЗМДТ изрично сочи, че Общинския съвет приема Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, като
видовете такси, които могат да бъдат събирани са изрично и лимитативно изброени
в закона съгласно чл. 6, ал.1 от ЗМДТ, а принципите относно определянето
размерите им са уредени в нормите на чл. 7 и чл. 8 от ЗМДТ.
Наредбата е издадена на основание чл. 9 от ЗМДТ и е приета на
заседание на 20.02.2003 г. с мнозинство повече от половината от общия брой
общински съветници, което е в съответствие с изискванията на чл. 27, ал.4 във
вр. с чл. 21, ал.1, т.7 от ЗМСМА. Спазена е и изискуемата от закона
специална форма-в решението, с което е приета е посочен видът на акта, органът,
който го е приел и е отразен главният му предмет. Посочено е и правното
основание за приемане, а именно чл. 21, ал.1 от ЗМСМА и чл. 9 от ЗМДТ. В решението, с което е изменена и допълнена Наредбата, като правни
основания са посочени разпоредбите на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА и чл.9 от ЗМДТ.
Следва
да се посочи обаче, че законодателят е посочил кой е органът, който определя разходите
по предоставяне на обществена информация. Съгласно чл.20, ал.2 от ЗДОИ разходите
по предоставяне на обществена информация се заплащат по нормативи, определени
от министъра на финансите, които не могат да превишават материалните разходи по
предоставянето. Въз
основа на тази разпоредба, министърът на финансите е издал Заповед № 10 на МФ от 10.01.2001 г. за
определяне нормативи за разходите при предоставяне на обществена информация по
Закона за достъп до обществената информация според вида на носителя, обн., ДВ,
бр. 7 от 23.01.2001 г. Същата е действала по време на приемане на
протестираната разпоредба. С последваща Заповед № ЗМФ-1472 от
29.11.2011 г. за определяне на нормативи за разходите при предоставяне на
обществена информация по Закона за достъп до обществена информация според вида
на носителя,
обн., ДВ, бр.
98 от 13.12.2011 г., в сила от 1.01.2012 г., предходната заповед е отменена, като отменителната заповед действа и
понастоящем, и определя нормативи за
разходите при предоставяне на обществена информация по Закона за достъп до
обществена информация според вида на носителя. С разпоредбата на чл.20,
ал.2 от ЗДОИ законодателят е определил органа, който има правомощие да определи
разходите по предоставяне на обществена информация, и това е министърът на
финансите. По тази причина ОбС няма право да определя тези разходи. Като е
приел разпоредбата на чл.38а, ал.3 от Наредбата, ОбС се е произнесъл по въпрос,
по който не е компетентен. По този въпрос е компетентен министърът на
финансите. Ето защо протестираната норма на чл. 38а, ал.3 от
Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени
на услуги на територията на Община Долна Митрополия последната следва
да бъде обявена за нищожна.
Както
е посочено и по-горе, процедурата по издаване на действащите в страната
нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове. В чл. 8
от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях
обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието
на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при
съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА.
Допуснато
е нарушение на чл.26, ал.2 от ЗНА в действащата към датата на приемането на
разпоредбата редакция, съгласно която норма преди внасяне на проект за
нормативен акт заявителят на проекта е длъжен да го публикува на интернет
страницата на съответната институция заедно с мотивите, за да могат
заинтересованите страни най-малко в 14-дневен срок преди разглеждането му да се
запознаят с него и да правят евентуални възражения и предложения. По делото не
се представени доказателства в тази насока, нито са направени такива твърдения,
като в подкрепа на извода, че не е било направено надлежно съобщаване със
съобразяване с определения в закона срок е факта, че предложението на кмета до
ОбС е от 20.03.2008 г., а решението, с което е приета протестираната разпоредба
на наредбата е от 27.03.2008 г., поради което съдът приема, че този 14 дневен
срок не е спазен. Това изискване на закона е императивно и с него се цели
осъществяване на принципа на достъпност и публичност на административните
актове, въведен с чл.12, ал.1 от АПК. С посоченото по-горе не са спазени и
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност,
регламентирани в чл.26, ал.1 от ЗНА, които са задължителни при изработването на
проект за нормативен акт. Не спазването на тези изисквания на закона
е особено съществено нарушение на процесуалните правила.
По
отношение приложението на материалния закон съдът отбелязва, че министърът на
финансите, както е посочено по-горе, е компетентен да определи разходите по
предоставяне на обществена информация, които не могат да превишават
материалните разходи по предоставянето. В случая освен че липсва компетентност,
липсва и възможност съдът да прецени дали определените от ОбС разходи превишават
или не материалните разходи по предоставянето на обществена информация,
доколкото липсват каквито и да са мотиви в тази насока. Следва да се посочи обаче,
че съгласно чл.35, ал.3 от ЗДОИ (Нова
– ДВ, бр. 97 от 2015 г., в сила от 12.01.2016 г.) „Когато заявителят е поискал
достъпът до информация да му бъде предоставен по електронен път и е посочил
адрес на електронна поща за получаването, органът изпраща на посочения адрес на
електронна поща решението за предоставянето на достъп заедно с копие от
информацията или интернет адреса, на който се съдържат данните. В тези случаи
не се съставя протоколът по ал. 2 и не се заплащат разходи по предоставянето.“
В протестираната разпоредба е налице хипотеза, при която изпратената на
електронна поща информация се заплаща, което противоречи на тази разпоредба. В
случая тази разпоредба от ЗДОИ е приета след приемането на наредбата. Съгласно
чл.192а, изречение второ от АПК обаче, „Съответствието на подзаконовия
нормативен акт с материалния закон се преценява към момента на постановяване на
съдебното решение.“ Следователно чл.38а, ал.3, т.3 противоречи на тази
разпоредба от ЗДОИ.
По
отношение на твърденията, че разпоредбата е приета в интерес на гражданите на
общината, същото е неоснователно. Разходите по предоставяне на обществена
информация следва да се заплащат по нормативи, определени от министъра на
финансите, които не могат да превишават материалните разходи по предоставянето,
и ОбС не може да приема каквито и да са норми, уреждащи размера на плащането.
Заплащането следва да става съгласно стойностите, посочени в действащата към
момента на плащане заповед на министъра на финансите.
Доколкото
липсата на компетентност е най-тежкия порок, от който е засегната
протестираната разпоредба на чл.38а, ал.3 от Наредбата, същата следва да се
прогласи за нищожна. Съгласно чл.168, ал.2 от АПК, съдът
обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това.
С
оглед изхода на делото и искането на Окръжна прокуратура за присъждане на
разноски, направено преди края на устните състезания, следва да й се присъдят
внесените 20 лева за държавна такса за обнародване на съобщението за делото в
ДВ.
Воден
от изложените мотиви и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Административен съд –
Плевен, първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ПРОГЛАСЯВА ЗА НИЩОЖНА разпоредбата на чл. 38а, ал.3 от Наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Долна Митрополия, приета с решение №859/20.02.2003 г. на Общински съвет-Долна Митрополия, като разпоредбата
е приета с Решение № 100/27.03.2008 г., и изменена с решение № 243/31.10.2008 г.
ОСЪЖДА Община Долна Митрополия да плати в полза на Окръжна
прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лева като разноски по
административно дело № 342 по описа на съда за 2020 г.
Решението
подлежи на оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в
срок от 14 дни от съобщаването му на страните.
След влизане в сила на съдебното
решение същото да се изпрати на Общински съвет-Долна Митрополия за обнародване,
като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за
изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/ ЧЛЕНОВЕ: 1./П/
2./П/