Р
Е Ш Е Н И Е
№131/11.07.2012 г. гр.Хасково
В
ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО,
в публично заседание на двадесети юни през две хиляди и дванадесета година в
състав :
ПРЕДСЕДАТЕЛ : ТЕОДОРА ТОЧКОВА
ЧЛЕНОВЕ : ПЕТЯ ЖЕЛЕВА
ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
при участието на секретаря: М.Ч.
и в присъствието на прокурора: Е. Катранджиева
като разгледа докладваното от
съдия Петя Желева административно дело № 79 по описа на съда за 2012г., за да
се произнесе взе предвид следното:
Производството е по
реда на чл. 185 – чл. 196 от Административно-процесуалния кодекс АПК), във
връзка с чл. 45 ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА).
Образувано
е по оспорване на Областен управител на Област – Хасково, обективирано в Заповед
№ АК-04-5/13.03.2012г., против Решение № 170 на Общински съвет –
Димитровград, прието с Протокол № 5/23.02.2012г., с което е приет
Правилник за организацията и дейността на Общински съвет – Димитровград,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, в частта му
на чл. 59 ал. 2 изр. І-во предл. ІІ-ро, изр. ІІ-ро, чл. 60 ал. 1, изр.
последно, чл. 60 ал. 4, предл. ІІ-ро, чл. 89 ал. 1, в частта „и юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет”, чл. 89 ал. 5, чл. 90 ал. 1 в частта „и юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет”, чл. 100, чл. 109 ал. 3 и ал. 4, чл. 119, както и § 3, и § 4 от Преходните и Заключителни разпоредби.
Твърди се
незаконосъобразност на атакуваният акт в оспорената му част. Аргументира се, че съгласно чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, Общинският съвет бил в правомощията си да приема правилник за
организацията и дейността си, тази на своите комисии, както и взаимодействието
си с общинската администрация. Издаването на този подзаконов акт имало за цел
да се детайлизира законовата уредба относно организацията и дейността на
колективния орган на местното самоуправление и местната администрация. Атакувания
нормативен административен акт обаче противоречал на императивни норми на закон.
В тази връзка се обосновава, че според чл. 29а ал. 1 от ЗМСМА, Общинският съвет
нямал самостоятелен щат, тъй като неговата дейност се подпомагала от общинската
администрация. С оспорените в настоящото производство текстове обаче, ОбС- Димитровград
предвидил създаването на самостоятелно звено, което обслужвало само и
единствено съвета.
Също така
в несъответствие с разпоредбите на ЗМСМА, в оспореният акт било предвидено
Кметът на Община Димитровград да сключи договор с юрист, който да обслужвал
съвета при условия и ред, определени с решение на последния. В този смисъл се
уточнява, че чл. 49 ал. 3 от ЗМСМА действително давал възможност в работата на
постоянните и временните комисия на ОбС да бъдат привлечени като експерти
външни лица. Последното обаче не означавало, че за дейността на ОбС като цяло
можел да бъде самостоятелно назначен юрист, чието мнение в много от
предвидените в оспорените разпоредби случаи изцяло замествало становището на
комисиите.
На
следващо място се сочи, че чл. 21, ал.1, т.4 от ЗМСМА давал възможност на ОбС
да упражнява текущ и последващ контрол върху изпълнението на приетите от него
актове, като механизмът и сроковете му били предвидени в чл. 45 ал. 1 от ЗМСМА.
В чл. 44 ал. 1 т. 8 от ЗМСМА било изрично посочено задължението на кмета на
общината да изпраща изхождащите от него административни актове, договорите и
техните изменения и допълнения, изпратени в изпълнение на актове, приети от ОбС
в тридневен срок от подписването им. В противоречие с този установен ред, в
оспорената разпоредба на чл. 100 т. 1 от Правилника, ОбС – Димитровград
разписал други правила, съгласно които се предвиждала уведомителна процедура,
предшестваща тази по издаване на административен акт или подписване на договор.
Незаконосъобразна
била и т.2 на чл.100 от Правилника, доколкото предвиждала участието на трима
общински съветници в процедурата по издаване на административен акт или
подписването на договор от Кмета на общината в изпълнение на решение на ОбС. По
този начин, в нарушение на принципа за разделение на властите, в Правилника
било регламентирано вмешателство от страна на ОбС в работата и оперативната
самостоятелност на Кмета на общината при изпълнение на решенията на самия
общински съвет.
Твърди се
и противоречие между нормите на ЗМСМА и чл.109, ал.3 от оспорения Правилник, в
който текст бил предвиден срок за осъществяване на контрол върху изпълнението
на актовете на ОбС. Посочената разпоредба от подзаконовия нормативен акт
противоречала на чл. 45, ал. 2 от ЗМСМА, в която законодателят предвидил
възможност на общинския съвет в 14-дневен срок от получаването на акта, издаден
от Кмета на общината да го отмени, ако същият противоречал на акт на
колективния орган на местно самоуправление.
На
последно място се сочи незаконосъобразността на § 4 от Преходните и
Заключителните разпоредби на оспорения Правилник, с който се предвиждала
обратната му сила. Обосновава се, че обратна сила на подзаконов нормативен акт
можела да бъде давана единствено в случай, че в съответния закон имало
предвидена подобна възможност. В настоящия случай процесният Правилник бил
издаден въз основа на разпоредбата на чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, която не
предвиждала даване на обратно действие.
Моли се за
отмяна на оспорения Правилник в посочените му части.
Присъединилият
се към оспорването Кмет на Община Димитровград, чрез процесуален представител,
подкрепя изцяло доводите на незаконосъобразност, изложени в Заповед №
АК-04-5/13.03.2012г. на Областен управител на Област-Хасково.
Ответникът
– Общински съвет – Димитровград, в писмено становище, моли жалбата да бъде
отхвърлена като неоснователна.
Представителят на Окръжна
прокуратура – Хасково взема становище за основателност на жалбата. Пледира за
отмяната на атакувания акт в оспорените му части.
Административен съд -
Хасково, като обсъди доводите на страните и събраните по делото писмени
доказателства, приема за установена следната фактическа обстановка:
С Докладна записка рег.
индекс ОбС-07-49/16.01.2012г. от Председателя на временната комисия за
подготовка на правилник на Общински съвет – Димитровград, е предложено на ОбС-
Димитровград да приеме решение, с което на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА да
приеме Правилник за организацията и дейността на Общински съвет-Димитровград,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Към
Докладната записка е приложен и проект
на Правилника.
От представената по
делото и неоспорена от страните извадка от интернет страницата на Община
Димитровград, с дата на отпечатване 17.05.2012г., е видно, че проектът за
Правилник за организацията и дейността на Общински съвет-Димитровград, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация е публикуван за
обществено обсъждане на 11.01.2012г.
С Решение № 170,
обективирано в Протокол № 5 от проведеното редовно заседание на Общински
съвет-Димитровград от 23.02.2012г. след проведено гласуване, с 21 гласа „за”, 11
гласа „против” и 0 гласа „въздържали се”, на основание чл. 21, ал.3 от ЗМСМА е
приет предложеният проект за Правилник
за организацията и дейността на Общински съвет – Димитровград, неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация.
Оспорените в настоящото
производство разпоредби от Правилника гласят следното:
Чл. 59 ал.
2 изр. І-во предл. ІІ-ро и изр. ІІ‑ро: „В дневния ред могат да бъдат
включени само материали, по които има становища от комисиите и/или юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет. Ако в 5-дневен срок от крайния срок за постъпване
на материалите, постоянната комисия не ги е разгледала, Председателският съвет
може да ги включи в проекта за дневен ред след становище на юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет.”;
Чл. 60 ал.
1, изр. последно: „Кметът на общината или общински съветник могат да предлагат
включване на неотложни въпроси в дневния ред след срока по чл. 59 ал. 1. Същите
следва да бъдат депозирани в общинския съвет най-късно до 14 часа на предходния
ден преди провеждане на заседанието. До края на работния ден или най-късно
преди провеждане на заседанието юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет дават
становище по отношение на законосъобразността на внесените материали.”;
Чл. 60 ал.
4, предл. ІІ-ро: „Депозираните предложения и проекти за решения не се обсъждат
и не се подлагат на гласуване при определяне на дневния ред на заседанието на
Общинския съвет, когато:
- са
внесени извън срока по ал. 1;
- няма
становище на комисиите или юристит/ите, обслужващ/и Общинския съвет.
Чл. 89 ал.
1: Председателят на Общинския съвет разпределя проектите между постоянните
комисии и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет.”;
Чл. 89 ал.
5: „Юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет в срок до 2 дена от резолюцията се
произнасят писмено по правното основание за приемане на акта, по
законосъобразността на проекта за решение или друго, съгласно резолюцията на
Председателя.”;
Чл. 90 ал.
1: „Проектите за решения, заедно с редакционните поправки, изменения и
допълнения, с мотивите към тях и със становището на водещата комисия и
юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет, се предоставят на общинските съветници
по реда на този Правилник.”;
чл. 100: „Когато за издаваният от Кмета на
Общината акт или сключван договор е необходима процедура и същият е в
изпълнение на решение на Общински съвет или е било необходимо такова решение за
издаването му или сключването на договора, текущият контрол се осъществява по
следния начин:
1. Преди
започване на процедурата Кметът на Общината уведомява Общинския съвет, чрез
Председателя му за основанието, характера, етапите и реда за провеждане, както
и приблизително необходимото време за приключването й. В същото уведомление се
посочва и решението на Общински съвет, което е било необходимо за да се издаде
акта или се сключи договорът.
2. В случай,
че в процедурата по издаването на акта или сключването на договора е необходимо
назначаване на комисия, Кметът на Общината включва в състава й до трима
общински съветници, определени от Председателя на Общинския съвет. В този
случай след приключване на работата си общинските съветници изготвят и внасят
за сведение в Общински съвет кратък доклад за извършената от тях работа.”;
чл. 109
ал. 3: „Становищата за отмяна на актовете по ал. 1 се включват за разглеждане в
следващото заседание.”;
чл. 109 ал.
4: „При противоречие с акта на Общинския съвет, заповедта се отменя по
заседанието по ал. 3, но не по-късно от два месеца от издаването й.”;
Чл. 119:
„Ал. 1 Общинският съвет няма администрация със собствен щат. Дейността на
Общинския съвет се подпомага и осигурява от общинската администрация, от
юрист/и и експерт/и, определени по реда на този правилник.
Ал. 2
Кметът на общината осигурява експертното и организационно обслужване на
Общинския съвет, като
а)
определя в Устройствения правилник на общинската администрация задълженията на
нейните служители. Конкретните задължения на отделни служители, свързани с
подпомагане дейността на съвета и неговите комисии, се определя в длъжностните
им характеристики от Кмета на общината по предложение на Председателя.
б) сключва
договор с юрист/и, който да обслужва/т съвета при условия и ред, определени с
решение на Общинския съвет.
в) сключва
договор с юрист/и, който да обслужва/т съвета при условия и ред, определени с
решение на Общинския съвет.”;
§ 3 от ПЗР:
„До приемане и изпълнение на решението на Общинския съвет по чл. 119 ал. 2 б.
„б” от този Правилник, Кмета на общината сключва договор за текуща правна помощ
с юрист, обслужващ Общински съвет по предложение на Председателя на съвета и
възнаграждение, съгласно Наредбата за минималните размери на адвокатските
възнаграждения.”;
§ 4 от ПЗР: „Правилникът за организацията и
дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация влиза в сила от 01.02.2012г. и отменя Правилника по
чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, приет с Решение № 68 от 20.12.2007г. на Общинския
съвет.”.
При така приетите и
обсъдени доказателства по делото, следва да бъдат обосновани следните правни
изводи:
Оспорването е
процесуално допустимо, като осъществено от надлежно легитимирани страни, което
съгласно чл. 187 ал. 1 от АПК не е ограничено във времето. Предвид
обективираното съдържание на заповедта на Областен управител, както и на
присъединилия се към оспорването Кмета на Община Димитровград обаче, предмет на
инициираното с нея обжалване са посочените разпоредби от подзаконовия
нормативен акт Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет-Димитровград, неговите комисии и взаимодействието му с общинската
администрация, приет с Решение № 170, обективирано в Протокол № 5 от
заседанието на съвета, проведено на 23.02.2012г. В случая Решение
№170/23.02.2012 г. на ОбС – Димитровград няма самостоятелно значение на
индивидуален административен акт, а е акт по издаването на подзаконовия
нормативен акт, който се явява предмет на настоящото производство.
Разгледана по
същество, жалбата е основателна по следните съображения:
Посочената в Решение
№ 170/23.02.2012 г. на ОбС – Димитровград като правно основание за издаването
му норма – чл. 21 ал. 3 от ЗМСМА, предвижда компетентност на общинския съвет да
приеме правилник за организацията и дейността на съвета, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация. Поради това, както и предвид
разпоредбата на чл. 76 ал. 3 от АПК, Общински съвет – Димитровград е материално
и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощие да издаде процесния
нормативен акт.
Доколкото по несъмнен
начин се установява от събраните по делото доказателства, а и липсва спор между
страните, че Решение № 170/23.02.2012 г. на Общински съвет – Димитровград е
прието на законно проведено заседание, на което са присъствали повече от
половината от общия брой /33-ма/ съветници, при проведено гласуване и с
необходимото мнозинство, то и приетият с решението Правилник се явява валиден
подзаконов нормативен акт.
Настоящият състав на
съда намира и, че в случая при приемането на Правилника не са допуснати
съществени нарушения на административно-производствените правила. Спрямо
процесния Правилник, като подзаконов нормативен акт, са приложими разпоредбите
на Раздел III от Глава пета на АПК, а предвид чл. 80 от АПК, субсидирано и
разпоредбите на ЗНА. Съдържащата се в чл. 77 от АПК уредба на реда за издаване
на нормативен акт предвижда компетентният орган да го издаде, след като обсъди
проекта, заедно с представените становища, предложения и възражения. По
отношение на нерегламентирания в кодекса ред за представяне на тези становища,
предложения и възражения, чието обсъждане е вменено като задължително,
приложение намират разпоредбите на Глава трета от ЗНА – „Изработване на проекти
на нормативни актове”, в която с чл. 26 ал. 2 е въведено изискването „Преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица
се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.”
В случая изискването
за публикуване на проекта на подзаконов нормативен акт е спазено, доколкото от
представената по делото разпечатка от интернет страницата на Община
Димитровград е видно, че проектът за Правилник е предоставен за обществено
обсъждане на 11.01.2012г.
Относно материалната
законосъобразност на оспорените в настоящото производство текстове от
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет-Димитровград,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, съдът приема
следното:
Разпоредбите на чл. 59 ал. 2 изр. І-во
предл. ІІ-ро, изр. ІІ-ро, чл. 60 ал. 1, изр. последно, чл. 60 ал. 4, предл.
ІІ-ро, чл. 89 ал. 1, в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.
89 ал. 5, чл. 90 ал. 1 в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.
119, както и § 3от Преходните и Заключителни разпоредби на Правилника, предвиждат
участие в работата на общинския съвет и неговите комисии на юристи, който се
назначава от Кмета на Община по предложение на Председателя на Общинския съвет
и има за свои задължения да обслужва колективния орган на местното самоуправление.
Съгласно
чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА общинският съвет няма самостоятелен щат, като неговата
дейност се подпомага и осигурява от общинската администрация. Ал. 2-ра на
посочената законова разпоредба предвижда, че в структурата на общинската
администрация се създава звено, което подпомага и осигурява работата на
общинския съвет, чиито служители се назначават и освобождават от кмета на
общината по предложение на председателя на общинския съвет.
В
конкретният случай, видно от разпоредбите на чл. 119, както и § 3 от Преходните и Заключителни разпоредби на Правилника, Общински съвет -
Димитровград е предвидил назначаването на юристи, специално за нуждите на
съвета, които да бъдат заплатени по реда на Наредбата за минималните адвокатски
възнаграждения, т.е. въз основа на граждански договор. Поради това са налице и
основания да се прецени, че въпросните юристи се назначават единствено с оглед
работата на ОбС - Димитровград и не са част от звеното по чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА.
С оглед
тези съображения, съдът намира, че с разпоредбите на 59, ал. 2, изр.І-во,
предл. ІІ-ро, изр. ІІ-ро, чл. 60, ал. 1, изр. последно, чл. 60, ал. 4, предл.
ІІ-ро, чл. 89, ал. 1, в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.
89, ал.5, чл.90, ал.1 в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.119, както и § 3от Преходните и Заключителни разпоредби на Правилника, Общински съвет-
Димитровград е допуснал противоречие с нормата на чл. 29а, ал. 2 от ЗМСМА.
Също така
за прецизност на мотивите на настоящото решение следва да се посочи и, че
предвиденото в чл.119, ал. 2, б.„в” от Правилника назначаване на външни
експерти, които да подпомагат дейността на комисиите на съвета, също е
незаконосъобразно. Действително чл. 49, ал. 2 от ЗМСМА предвижда, че в работата
си постоянните и временните комисии могат да привличат външни лица като
експерти и консултанти. Привличането на такива лица обаче се допуска единствено
по конкретен случай (ad
hoc), с оглед тяхната квалификация и опит в съответната
материя. От своя страна регламентираното в чл.119, ал.2, б. „в” от разглеждания
Правилник осигуряване на външни експерти има за цял да осигури постоянно
действащо звено от експерти, което да обслужва комисиите на ОбС- Димитровград.
По
отношение на атакувания чл.100 от Правилника, съдът намира, че с последният е създаден особен ред за взаимодействие между
ОбС - Димитровград и Кмета на Община Димитровград, по отношение на издаването
на административни актове и сключването на договори, когато последните са в
изпълнение на решение на ОбС. Съгласно т.1 на посочения чл.100 от Правилника, преди започване на процедурата Кметът
на Общината уведомява Общинския съвет, чрез Председателя му за основанието,
характера, етапите и реда за провеждане, както и приблизително необходимото
време за приключването й, и в същото уведомление се посочва и решението на
Общински съвет, което е било необходимо, за да се издаде акта или се сключи договорът.
Така предвидената процедура не намира своята законодателна опора. Създадените
особени правила за уведомяване не са съобразени с разпоредбата на чл. 44, ал. 1, т. 18 от ЗМСМА, която е регламентирала
начина за свеждане до знанието на ОбС за издадените от Кмета на Общината
административни актове, както и договорите и техните изменения и допълнения,
издадени в изпълнение на актовете, приети от съвета – чрез изпращането им в
тридневен срок от издаването или подписването им.
Също така
незаконосъобразно в разпоредбата на чл. 100, т. 2 от оспорения Правилник е
уредено, че в случай, че в процедурата по издаването на акта или сключването на
договора е необходимо назначаване на комисия, Кметът на Общината включва в
състава й до трима общински съветници, определени от Председателя на Общинския
съвет. Правата и задълженията на общинските съветници са посочени в нормите на 34
и чл.37 от ЗМСМА. Последните не предвиждат възможност за участие на общински
съветници при разглеждане и решаване на въпроси от компетентността на Кмета на
Общината, вкл. издаването от последния на административни актове и сключването
на договори, когато последните са в изпълнение на решение на съвета. Наред с
това е недопустимо чрез приемане на подзаконов акт един административен орган
да създава условия за вмешателство в работата на друг такъв орган.
Съдът
намира за незаконосъобразна и разпоредбите на чл.109, ал.3 и ал.4 от Правилника,
тъй като последните противоречат на чл.45, ал.2 от ЗМСМА, която норма
предвижда, че ОбС може да отменя административните актове, издадени от кмета на
общината, които противоречат на актове, приети от съвет, в 14-дневен срок от
получаването им, като законът за разлика от оспорената разпоредба не е
предвидил датата на издаване на акта да има отношение към възможността за
отмяна.
На
последно място, с оглед оспорването и на § 4 от ПЗР на процесния Правилник,
която предвижда, че същият „влиза в сила от 01.02.2012г.”, съдът намира, че с
цитирана норма издателят на нормативния акт му е придал обратно действие във
времето. Съгласно чл.14, ал.1 от ЗНА, обратна сила на нормативен акт може да се
даде само по изключение, и то с изрична разпоредба, а ал.2 на същата разпоредба
сочи, че обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен
акт, може да се даде само, ако такава сила има актът, въз основа на който той е
издаден. Безспорно процесният Правилник е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА. В тази разпоредба няма предвиждане за обратна сила, поради което и
незаконосъобразно §4 от Преходните и Заключителни разпоредби на Правилника е
придадена обратна сила на целият нормативен акт.
Поради
изложените по-горе съображения, съдът намира за незаконосъобразни разпоредбите
на чл. 59, ал. 2, изр. І-во, предл. ІІ-ро, изр. ІІ-ро, чл. 60, ал. 1, изр.
последно, чл. 60, ал. 4, предл. ІІ-ро, чл. 89, ал. 1, в частта „и юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет”, чл. 89, ал. 5, чл. 90, ал. 1 в частта „и юрист/ите,
обслужващ/и Общинския съвет”, чл. 100, чл.109, ал. 3 и ал. 4, чл. 119, както и § 3, и § 4 от Преходните и Заключителни разпоредби от Правилника за
организацията и дейността на Общински съвет - Димитровград, неговите комисии и
взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №
170/23.02.2012г. на ОбС- Димитровград. Ето защо същите следва да бъдат
отменени.
Водим от горното и на
основание чл. 193 ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по оспорване
на Областен управител на Област Хасково, обективирано в негова Заповед № АК-04-5/13.03.2012г., чл. 59, ал.2, изр.І-во, предл.
ІІ-ро, изр. ІІ-ро, чл. 60, ал.1, изр. последно, чл. 60, ал.4, предл. ІІ-ро, чл.89,
ал.1, в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.89, ал.5, чл. 90,
ал.1 в частта „и юрист/ите, обслужващ/и Общинския съвет”, чл.100, чл.109, ал.3
и ал.4, чл. 119
от Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет
- Димитровград,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с
Решение № 170/23.02.2012г. на ОбС- Димитровград, както и § 3, и § 4 от Преходните и Заключителни разпоредби на
Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Димитровград,
неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с
Решение № 170/23.02.2012г. на ОбС- Димитровград.
Решение подлежи на
обжалване пред Върховния административен съд в 14 – дневен срок от съобщаването
му.
Решението да се
разгласи по реда на чл.194 от АПК при
неподаване на касационни жалби или протест или ако те са отхвърлени.
Председател:
Членове: 1.
2.