РЕШЕНИЕ
№ 13
гр. Плевен, 9 Януари
2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Плевен –
първоинстанционен тричленен състав, в открито съдебно заседание на деветнадесети
декември две хиляди и осемнадесета
година в състав:
Председател: Николай Господинов
Членове:
Елка Братоева
Катя Арабаджиева
при
секретар Бранимира Монова и с участието
на Йорданка Антонова – прокурор при Окръжна прокуратура – Плевен, разгледа
докладваното от съдия Арабаджиева административно дело № 670 по описа на съда
за 2018 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.
185-196 от Административно-процесуалния кодекс във вр. с чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация.
Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна прокуратура-Плевен,
против чл.14, ал.1 и чл.28, ал.4 от
Наредба №7 за реда за придобиване,
управление и разпореждане с общински имущество на територията на община Плевен,
приета с Решение №467/21.04.2005 год. на Общински съвет –Плевен, последно
изменена с Решение №923/27.04.2018 год.
В протеста се сочи, че разпоредбите
на чл.14, ал.1 и чл.28, ал.4 от
Наредбата са незаконосъобразни поради
противоречието им с чл.75,ал.2, чл.76, ал.3 от АПК, чл.8 и чл.15 от ЗНА и
чл.14, ал.7 от ЗОС. Моли се съда да отмени протестираните разпоредби.
В съдебно заседание протестиращият
прокурор Иван Шарков се явява лично.
Поддържа предявения протест от Окръжна прокуратура – Плевен на заявените в него
основания. Претендира разноски по делото в размер на 20 лева, платени от
Окръжна прокуратура – Плевен във връзка с публикация на оспорването в Държавен
вестник.
Ответникът – Общински съвет Плевен в
съдебно заседание се представлява от адв.В.И. с надлежно пълномощно на л.406 от
делото, който моли съда да отхвърли предявения протест, като претендира
присъждане на направените по делото разноски.
Счита, че не е налице незаконосъобразност на атакуваните две разпоредби
на Наредбата, като излага подробни съображения в тази насока.
Контролиращата страна-Окръжна
прокуратура-Плевен в съдебно заседание се представлява от прокурор Йорданка
Антонова, която излага подробни съображения за основателност на протеста, моли
съда да го уважи.
Административен съд Плевен,
първоинстанционен тричленен състав, като се запозна със становищата на страните
и въз основа на приобщените по делото доказателства и закона, намира за
установено следното от фактическа страна:
Наредба №7 за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общински имущество на територията на община Плевен, отделни
текстове от която се оспорват, е приета с Решение №467/21.04.2005 год. на
Общински съвет –Плевен. На л.4-8 от делото е приложен протокол №17/21.04.2005
год. от заседанието на ОС-Плевен, в т.4 от дневния ред на което е направено
предложение да се приеме Наредба за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество. Последната е приета с Решение
№467/21.04.2005 год., като за приемането на Наредбата са гласували 31 общински
съветници, против-нула и въздържали се-двама общински съветници от общ брой
съветници-51, видно от чл.8 от ПОДОСНКВОА за мандат 2003-2007 год. на л.161 .
Текстът на приетата през 2005 год. Наредба е приложен на л.10-30 от делото. Последвали
са няколко изменения на Наредбата, които, касателно оспорените текстове, са
извършени както следва:
С Решение №1366/28.07.2011 год. е приета
Наредба за изменение и допълнение на Наредба №7 на Общински съвет-Плевен за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. За
решението са гласували общо 33 общински
съветници, против –нула и въздържали се-трима, видно от протокол на л.301, при
общ брой на общинските съветници-51, видно от чл.8 на ПОДОСНКВОА за мандат
2007-2011 год. С §2 на същата е прието
изменение в глава трета „Управление на имоти и вещи общинска собственост“,
раздел I „Общи разпоредби“ в разпоредбата на чл.14, ал.1,
като изразът „за срок до 5 години“ се променя на „за срок до 10 години“.
Решението е взето по протокол №57 от 28.07.2011 год., приложен на л.302-305.
Решението е взето по предложение с вх.№ОБС-2210/29.06.2011 год. на л.308-310.
Дадено е становище на Постоянната комисия по „Законност и нормативна уредба“ от
20.07.2011 год., което е положително, взето с 4 гласа за, нула гласа против и
нула гласа въздържали се. Наредба за изменение и допълнение на Наредба №7 на
Общински съвет-Плевен за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество е публикувана във вестник „Плевенски вести“, бр.24 от месец
август 2011 год., видно от л.298-299 от делото.
С Решение №1315/18.12.2014 год. е приета
Наредба за изменение и допълнение на Наредба №7 на Общински съвет-Плевен за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. За
решението са гласували общо 26 общински
съветници, против –нула и въздържали се-нула, видно от протокол на л.248, при
общ брой на общинските съветници-41, видно от чл.8 на ПОДОСНКВОА за мандат
2011-2015 год. С §3 на същата е прието
изменение в глава трета „Управление на имоти и вещи общинска собственост“,
раздел трети „Управление на земеделски земи, гори и земи от горския фонд-общинска собственост“ в
разпоредбата на чл.28, ал.4, която се изменя, както следва: „Сключените наемни
договори след изтичане на договорения срок могат да бъдат продължени при
заявено писмено желание от наемателя, освен ако: 1. наемателят не приеме
предлаганото от наемодателя изменение на размера на наемната цена за продължаване
срока на договора; 2. решението на
Общинска служба “Земеделие и гори” /ОСЗГ/ за възстановяване на общинската земя
се отмени или измени по реда на чл.14, ал.6 и ал.7 от ЗСПЗЗ и това засяга
отдадената под наем земя; 3. наемодателят иска да внесе промени в условието на
ползването на земята, които не се приемат от наемателя; 4. земята не се
използва по предназначение. 5. наемателят не е изпълнявал задълженията си по
договора по съответния начин и в срок.“ Решението е взето по протокол №53 от 18.12.2014
год., приложен на л.249-257. Решението е взето по предложение с вх.№ОБС-2001-1/3.12.2014
год. на л.258-263, в което са посочени причините за наложилото се изменение,
целите, очакваните резултати и анализ за съответствие с правото на ЕС. Дадено е
становища на: Постоянната комисия по „Общинска собственост, приватизация и
концесии“ от 16.12.2014 год., което е положително, взето с 4 гласа за, нула
гласа против и два гласа въздържали се; Постоянната комисия по „Контрол по
изпълнение на решенията на Общинския съвет, установяване и предотвратяване на
конфликт на интереси и законосъобразност“, която е дала положително становище с
пет гласа за, нула гласа против и един въздържал се. Проектът за изменение и допълнение на Наредба №7 е публикуван на
интернет страницата на община Плевен на 12.11.2014 год.
Последвало е и следващо изменение и
допълнение на Наредба №7 на ОС-Плевен с Решение №923/27.04.2018 год.,
доказателства за което са приложени на л.31 и сл. от делото, но тези изменения
и допълнение не касаят оспорените текстове на Наредбата.
В случая предмет на оспорване са чл.14,
ал.1 и чл.28, ал.4 от Наредба №7.
Актуалната и действаща понастоящем редакция на чл.14, ал.1, видно от
приложената на л.132-158 от делото актуална редакция на Наредбата, е изменена с
решение №1366/28.07.2011 год. и има следното актуално съдържание: „След решение
на Общинския съвет, части от имоти – публична общинска собственост, с
изключение на подлежащите на концесиониране обекти, могат да се отдават под
наем за срок до 10 години, след организиране и провеждане на публичен търг или
публично оповестен конкурс“.
Актуалната и действаща понастоящем редакция на
чл.28, ал.4, видно от приложената на л.132-158 от делото актуална редакция на
Наредбата, е изменена с решение №1315/18.12.2014 год. и има следното актуално съдържание: „Сключените
наемни договори след изтичане на договорения срок могат да бъдат продължени при
заявено писмено желание от наемателя, освен ако: 1. наемателят не приеме
предлаганото от наемодателя изменение на размера на наемната цена за
продължаване срока на договора; 2.
решението на Общинска служба “Земеделие и гори” /ОСЗГ/ за възстановяване на
общинската земя се отмени или измени по реда на чл.14, ал.6 и ал.7 от ЗСПЗЗ и
това засяга отдадената под наем земя; 3. наемодателят иска да внесе промени в
условието на ползването на земята, които не се приемат от наемателя; 4. земята
не се използва по предназначение. 5. наемателят не е изпълнявал задълженията си
по договора по съответния начин и в срок.“
При така установеното от фактическа
страна, съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е
съобщено по реда на чл.
181, ал.1
и ал.2
от АПК
във вр. с чл.
188 от АПК,
чрез публикуване на обявлението в бр.67/14.08.2018 г. на "Държавен
вестник" – л.230 от делото, и в сайта на Върховен административен съд- л.227,
както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен
–л.223. По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.
189, ал.2 от АПК.
Наредба №7 на Общински съвет-Плевен за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е
подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на
Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет
на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл.14, ал.1 и чл.28,
ал.4 от Наредбата. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване
пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл.
185-196
от АПК.
Наредбата съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни
правила за регулиране на обществени отношения в границите на съответната
община. Съгласно чл.
186, ал.1 от АПК,
право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и
органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да
бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. А съгласно ал.2 на
същата разпоредба, прокурорът може да подаде протест срещу акта. Т.е.
законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт
чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му
поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на
прокуратурата по чл.
127, т.5 от Конституцията на РБ и чл.
16, ал.1, т.1 от АПК.
В този смисъл е и Тълкувателно решение № 4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009
г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен притежава процесуална легитимация за оспорване
на норми от Наредба №7 на ОС-Плевен.
Съобразно чл.
187, ал.1 от АПК,
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето. От изложеното следва извода, че производството е резултат от валидно и
допустимо сезиране на съда.
По основателността на протеста съдът
съобрази следното:
Процедурата по издаването на действащите
в страната нормативни актове е уредена в Закона за
нормативните актове
(изменение бр.46/2007 г.) В чл.
8 от ЗНА
се дава право на всеки Общински съвет да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на
тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при
съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА.
В конкретната хипотеза следва да се съблюдават действащите нормативни
разпоредби към 2011 год. и 2014 год., когато са приети измененията на
актуалните редакции на двата протестирани текста на Наредбата.
От двата протокола за проведени заседания през
2011 год. и 2014 год., на които са приети измененията и допълненията на
Наредбата, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно
чл.27, ал.2 ЗМСМА в приложимата редакция – присъстват повече от половината
общински съветници-36 от общо 51 през 2011 год. и 26 от общо 41 през 2014 год.,
като приемането на измененията на допълненията на Наредбата е станало с
гласовете на повече от половината от присъстващите съветници (33 през 2011 и 26
през 2014) съгласно чл.27, ал.3 от ЗМСМА. В разпоредбата чл.
26, ал. 2 в редакцията от ДВ, бр. 46 от 2007 г., сега ал.3 от ЗНА, в действащите
редакции и към 2011 год., и към 2014 год., се изисква оповестяване на проекта
за нормативен акт на заинтересованите лица, предвид характера му на
административен акт с действие по отношение на неограничен кръг от хора, в 14
дневен срок с оглед предложения и становища по проекта. Изискването за
оповестяване в 14 дневен срок преди провеждане на заседанието по приемането на измененията
и допълненията на нормативния акт е
спазено. Проектът за изменение и допълнение на Наредбата е обсъден в съответните постоянни комисии на
общинския съвет, както през 2011 год., така и през 2014 год. , като са дадени
предложения да се приеме съобразно направеното предложение касателно оспорените
текстове. Спазено е изискването на чл.37, ал.3 от ЗНА-приетата Наредба за изменение и допълнение на Наредба
№7 е разгласена чрез публикуване на интернет страницата на общински съвет,
за което са приложени доказателства
Следователно, процесуалният ред за приемане на измененията и допълненията на
Наредбата е спазен както през 2011, така и през 2014 год.
Нормата на чл.14, ал.1 от Наредба №7 не
е съобразена с разпоредбата на чл.14,
ал.7 от ЗОС в частта относно израза „с изключение на подлежащите на
концесиониране обекти“. Сравнителният анализ на визираното правило на чл. 14,
ал. 7 от ЗОС и на оспорената разпоредба
на Наредбата, сочи на изводи за колизия на последната със законовите норми. С
текста на чл. 14, ал. 1 от Наредбата е въведено ограничение относно обектите –
публична общинска собственост, които могат да се отдават под наем, като са
изключени обектите, подлежащи на концесиониране. При съпоставка на разпоредбата
от Наредбата в оспорената и част, със законовата регламентация, е видно, че с
подзаконовия нормативен акт е стеснен кръга на обектите, които подлежат на
отдаване под наем. Предвиденото с оспорената разпоредба ограничение е в
противоречие със законовата норма на чл. 14, ал. 7 от ЗОСоб., т. е. с
нормативен акт от по-висока степен, което сочи на материалноправна
незаконосъобразност на оспорения текст. Налице е отменителното основание по чл.
146, т. 4 от АПК.
Оспорената разпоредба на чл.14, ал.1 от Наредба №7 следва да бъде отменена в
частта относно израза „с изключение на подлежащите на концесиониране обекти“, а
протестът срещу същата норма в останалите й части следва да бъда отхвърлен. За
пълнота на изложението, следва да се посочи, че в разпоредбата на чл. 14, ал. 7
от ЗОСоб. до изменението обнародвано в ДВ бр. 15/2011 г., е било предвидено
изключване на обектите, подлежащи на концесиониране от общия ред за отдаване
под наем на имоти - публична общинска собственост. Но с посоченото изменение на
закона, нормата е придобила настоящата редакция, която е била действаща и към
датата на приемане на Наредбата, но не е съобразена от общинския съвет при
упражняване на нормотворческата му компетентност по чл. 8, ал. 2 от ЗОС.
Съгласно чл. 28, ал.4 от приетата
наредба „Сключените наемни договори след изтичане на договорения срок могат да
бъдат продължени при заявено писмено желание от наемателя, освен ако: 1.
наемателят не приеме предлаганото от наемодателя изменение на размера на
наемната цена за продължаване срока на договора; 2. решението на Общинска служба “Земеделие и
гори” /ОСЗГ/ за възстановяване на общинската земя се отмени или измени по реда
на чл.14, ал.6 и ал.7 от ЗСПЗЗ и това засяга отдадената под наем земя; 3.
наемодателят иска да внесе промени в условието на ползването на земята, които
не се приемат от наемателя; 4. земята не се използва по предназначение. 5.
наемателят не е изпълнявал задълженията си по договора по съответния начин и в
срок.“. Съгласно чл.
14, ал. 2 ЗОС
отдаването под наем на имоти по ал. 1 се извършва от кмета на общината след
провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс, освен ако в закон е
предвидено предоставянето под наем да се извършва без търг или конкурс или е
определен друг ред. Въз основа на резултатите от търга или конкурса се сключва
договор за наем от кмета на общината или от оправомощено от него длъжностно
лице. Съгласно ал.
7 на чл. 14 ЗОС
свободни имоти или части от тях - публична общинска собственост, могат да се
отдават под наем за срок до 10 години при условията и по реда на ал. 2 след
решение на общинския съвет. Части от имоти - публична общинска собственост,
които са предоставени за управление по реда на чл. 12, могат да се отдават под
наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването на дейностите, за
които съответният имот е предоставен за управление.
В случая въвеждането на възможност за
удължаване на сключените вече наемни
договори след изтичане на техния срок с оспорената разпоредба от Наредбата
противоречи на правилата, въведени от законодателя с нормативен акт от
по-висока степен- чл.
14 ЗОС.
Законът категорично е определил реда за отдаване под наем – чрез търг или
конкурс, поради което не са налице законодателно неуредени обществени
отношения, които да налагат приемането на оспорената разпоредба от наредбата.
Съгласно чл.
8, ал. 2 ЗОС,
в редакцията към датата на приемане на наредбата, с нея се уреждат редът за
придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи -
общинска собственост, и правомощията на кмета на общината, на кметовете на
райони, на кметовете на кметства и на кметските наместници, при спазване на
разпоредбите на този
закон
и на специалните закони в тази област. Т. е. разпоредбите на наредбата следва
да са съобразени с нормативния акт от по-висока степен. Общинският съвет не
разполага с правомощия да променя законоустановения ред за отдаване под наем,
определен в ЗОС-чрез търг или конкурс. Общинският съвет има право да извърши
преценка във всеки конкретен случай каква да бъде продължителността на срока в
рамките на десетгодишния срок, не и да дава последваща възможност след
изтичането на този срок той да бъде продължен без търг или конкурс и тази
преценка следва да е конкретна. Предвид гореизложеното, оспорената разпоредба
на чл. 28, ал.4 от Наредбата противоречи на нормативен акт от по-висока степен,
поради което е материално незаконосъобразна и следва да бъде отменена.
При този изход на делото и с оглед
направеното искане, на Окръжна прокуратура-Плевен следва да се присъдят
направените разноски за обнародване на оспорването в размер на 20 лева.
Воден от изложените мотиви и на
основание чл.172, ал. 2от АПК, Административен съд – Плевен, първоинстанционен
тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ
чл.14, ал.1 от Наредба №7 за реда за придобиване, управление и
разпореждане с общинско имущество (изм.с Решение №1366/28.07.2011 год.) в
частта относно израза „с изключение на подлежащите на концесиониране обекти“.
ОТХВЪРЛЯ протеста на Окръжна прокуратура
Плевен против останалата част от разпоредбата на чл.14, ал.1 от Наредба №7 за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (изм.с
Решение №1366/28.07.2011 год.).
ОТМЕНЯ чл.28, ал.4 от Наредба №7 за реда
за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество (изм.с Решение
№1315/18.12.2014 год.).
ОСЪЖДА Община Плевен да плати в полза на
Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 (двадесет) лева разноски по делото.
Решението подлежи на оспорване с
касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила на съдебното решение
същото да се изпрати на Общински съвет-Плевен за обнародване по начина, по
който е обнародвана наредбата, като се представят доказателствата пред
Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.