Р
Е Ш Е Н И Е
№ …
гр. Ловеч, 06.03.2024 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД
ЛОВЕЧ в публично
заседание на дванадесети февруари две хиляди двадесет и четвърта година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: МИРОСЛАВ ВЪЛКОВ
при секретаря Антоанета Александрова,
като разгледа докладваното от съдия Вълков
адм. дело № 414/2022 г., за да се
произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27 от Закон за
управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление
(ЗУСЕФСУ) - загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г., във
вр. с чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК).
Административното дело е
образувано по жалба от ЕТ „И.С.Т.“, ЕИК *********, със седалище и адрес на
управление: област Ловеч, община Априлци, гр. Априлци, ул. „Зла река“ № 16,
представлявано от собственика И.С.Т., чрез адв. З.В.И. от САК, със съдебен
адрес за призоваване и връчване на съобщенията по делото: гр. София, ул. „Рачо
Петков Казанджията“ № 4, ет. 6, срещу Решение за налагане на финансова корекция
№ 33/3/3121580/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/8555#14 от 21.10.2022 г. на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“,
издадено на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6 от Закона за подпомагане
на земеделските производители, чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 29/11.08.2008
г., чл. 59, ал. 1 и 2 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г. за условията и реда за
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Прилагане на стратегиите
за местно развитие“ и по мярка „Управление на местни инициативни групи,
придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната
територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно
развитие“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013
г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във връзка с
чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, както и в изпълнение на влязло в сила
съдебно решение № 6760 от 07.07.2022 г., постановено по адм. дело № 7963/2021
г. по описа на Върховен административен съд - Осмо отделение, с което на ЕТ „И.С.Т.“
е определена финансова корекция, като установеният размер на задължението е 139
859,99 лв., погасената сума по данни от дирекция „Финансова“ е в размер на 7
041,24 лв. за периода 02.04.2021 г. - 22.06.2022 г. по главница и остатък за възстановяване
в размер на 132 818,75 лв.
По изложени доводи за
незаконосъобразност на обжалваното решение, изразяващи се в допуснати нарушения
на материалноправните разпоредби и процесуалните правила, се иска неговата
отмяна. Оспорващият сочи, че процесното решение е издадено след предходно
административно производство, приключило с акт за установяване на публично
държавно вземане, издаден по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс,
който в последствие бил отменен с окончателно решение на Върховния
административен съд. Според жалбоподателя, всички издадени актове в
образуваното първо по ред административно производство страдат от най-тежкия
възможен порок, а именно нищожност, поради нарушаване на процесуалните правила
при тяхното издаване, както и поради липса на законоустановената форма. Същите
не притежават правната годност да поставят началото на производство по налагане
на финансова корекция, тъй като от правна гледна точка, те са „неслучили се“
актове, без каквато и да било правна стойност, правно „нищо“. В жалбата се
излага още, че договорът, сключен между ЕТ „И.С.Т.“ и ДФЗ е прекратен, тъй като
са изтекли предвидените в него срокове. На следващо място, оспорващият счита,
че не е налице нередност. С жалбата е направено и искане за присъждане на направените
по делото разноски.
В открито съдебно заседание жалбоподателят
ЕТ „И.С.Т.“ се представлявана от адв. З.И. от САК, който поддържа жалбата на заявените в нея основания,
развива доводи по същество и претендира разноски съобразно приложен списък.
В съдебно заседание ответникът – изпълнителният
директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) – редовно призован, не се явява и
не се представлява. С писмена молба с вх. № 278/26.01.2024 г. в АдмС Ловеч чрез
упълномощен юрисконсулт моли съдът да отхвърли жалбата и претендира присъждане
на разноските по делото. В допълнително представени писмени бележки развива
подробни доводи по съществото на правния спор.
Съдът, като обсъди събраните по
делото доказателства, намира за установено от фактическа страна следното:
Между Държавен фонд
„Земеделие“ и ЕТ „И.С.Т.“ е сключен
договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г. за отпускане на финансова помощ по
мярка 4.1 „Прилагане на стратегии за местно развитие“ от Програмата за развитие
на селските райони (ПРСР) 2007-2013 г. (л. 47 и следв.). Първоначално одобреният
размер на безвъзмездната финансова помощ е 139 859,99 лева, съгласно Таблица за
одобрените инвестиционни разходи (Приложение 1 към договора – л. 57-58).
Помощта е в размер до 70 % от одобрените и реално извършени разходи, свързани с
осъществяване на проект с ИД № 33/3/3121580 от 03.09.2014 г., за който е
представен бизнес план във връзка с осъществяване на проект по мярка 312 (М312)
от ПРСР 2007-2013 г. към МИГ Априлци-Троян (л. 14 и следв.) със сума на
инвестицията 199 800,00 лв. и с предмет „Изграждане на туристически комплекс за
спорт и развлечения – мултифункционално игрище /тенис на корт, баскетбол,
волейбол/ в гр. Априлци, кв. Център, м. Чуклата, ПИ 52218.570.3 и ПИ
52218.570.5“.
В бизнес плана е
предвидено изграждане на туристически комплекс за спорт и развлечения -
мултифункционално игрище на територията на община Априлци, създаване на модерно
спортно-туристическо съоръжение за тенис на корт, баскетбол, волейбол, което да
обслужва гостите на туристическите обекти за настаняване на територията на общината.
За всяка година от изпълнението на бизнес плана са заложени годишни приходи от
субсидираната дейност в размер на 52 800 лева за година (л. 38, л. 45). В бизнес плана също така е
предвидено, че след реализацията на проекта, още през първата година ще бъдат
назначени на постоянни трудови договори общо 2 лица /1 бр. – управленски
персонал и 1 бр. - административен/, който брой ще се запази до десетата година
от бизнес плана (л. 16, л. 42)
Окончателната
оторизирана и изплатена сума по проекта е в размер на 139 859,99 лева. Това
обстоятелство се установява от приложените по делото: писмо за оторизация на
плащането № 33/3/3121580/3/01N01 от
09.10.2015 г. (л. 77-78), уведомително писмо за одобрение № 1304/3/312 с изх. №
01-6500/13147 от 30.12.2015 г. (л. 79), както и справките на л. 222-223 от
делото.
Със Заповед № 374057
от 17.06.2019 г. (л. 81-82) на началник отдел Регионален технически инспекторат
(РТИ) – Плевен е разпоредено извършване на проверка на място, с начална дата 17.06.2019
г. и крайна дата на проверката 21.06.2019 г., на кандидат с УРН 632823 (ЕТ „И.С.Т.“) относно
заявление с УИН 11/300914/43387. В заповедта е определена крайна дата за
предаване на контролния лист за процедурната проверка 21.06.2019 г., като
проверката е възложена на експерти от отдел РТИ – Плевен.
За резултатите от
проверката е изготвен контролен лист (л. 83 и следв.). Отразено е, че за 2016
г. са реализирани приходи в размер на 1 184,00 лева, за 2017 г. – в размер на 2
180,00 лева, за 2018 г. – в размер на 2 160,00 лева, за периода 01.01.2019 г. –
18.06.2019 г. – в размер на 900,00 лева.
(л. 93).
Видно от констатациите
от контролния лист, проверяващите са установили, че по бизнес плана са
предвидени 2 работни места, а към момента на проверката няма назначен персонал (л.
85). Приложени са и справки за осигурени лица, справка за актуалното състояние
на трудовите договори (л. 107-113).
По повод горните
констатации, с писмо изх.№ 01-6500/8555 от 28.10.2019 г., изпълнителният
директор на ДФ „Земеделие“ на основание чл. 26, ал. 1, във връзка с чл. 34, ал.
3 от АПК, открил производство по издаване на акт за установяване на публично
държавно вземане (л. 114-117). В съответствие с предоставената възможност е
подадено възражение от жалбоподателя, с вх. № 01-6500/8555 от 07.11.2019 г. (л.
119-124), в което е изразено несъгласие с описаните в писмото констатации и са
развити доводи и аргументи против същите, като е поискано да се отмени
стартиралото производство по издаване на АУПДВ.
На 11.03.2020 г.
изпълнителният директор на ДФ „Земеделие“ издал
Акт за установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № 33/3/3121580/3/01/04/01,
с изх. № 01-6500/8555#2 от 11.03.2020 г. на ДФ „Земеделие“ (л. 127-134), с
който във връзка с описаните в него констатации, на ЕТ „И.С.Т.“ е определено
подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в размер на 139 859,99
лева, за констатирано неспазване на посочените в АУПДВ точки от Договор №
33/3/3121580 от 18.02.2015 г. и разпоредби от Наредба № 29 от 11.08.2008 г.
Изготвен е и Доклад за
нередност № 33/3/3121580/3/01/17/01 с вх. № 01-6500/8555#3 от 20.03.2020 г. (л. 138-140), в
който са описани процесните нередности.
Този АУПДВ е обжалван
пред Административен съд София-град, който с Решение № 3596/03.06.2021 г. по
адм. д. № 3859/2020 г. е отхвърлил оспорването. След проведен инстанционен
контрол, с Решение № 6760 от 07.07.2022 г. по адм.д. № 7963/2021 г. на
Върховния административен съд решението по адм.д. № 3859/2020 г. на
Административен съд София-град е отменено, като е отменен и АУПДВ № 33/3/3121580/3/01/04/01
с изх. № 01-6500/8555 от 11.03.2020 г. на изпълнителния директор на ДФЗ (л.
143-145).
В това решение
касационната инстанция приема, че с измененията на ЗПЗП, обнародвани в ДВ, бр.
51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г., са създадени нови алинеи 6-9, като
съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП дължимостта на подлежаща на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на
помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на
селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция
по чл. 70, ал. 1, т. 1 - 9 от Закона за управление на средствата от
Европейските структурни и инвестиционни фондове, се установява с издаването на
решение за налагане на финансова корекция по реда на чл. 73 от същия закон. В
решението на ВАС се сочи още, че непостигането на заложените финансови
показатели в бизнес плана представлява неизпълнение на одобрените индикатори и
съставлява именно основанието, предвидено в чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ за
извършване на финансова корекция. Прието е също, че съгласно § 12, ал. 1 от ПЗР
към ЗИД на ЗПЗП, започналите производства по издадените до датата на влизането
в сила на този закон наредби по прилагането на мерките от ПРСР за периода 2007
- 2013 г. и на мерките и подмерките по чл. 9б, т. 2 от ПРСР за периода 2014 -
2020 г. се довършват по досегашния ред до изтичане на периода на мониторинг.
Съгласно § 1, т. 2 от Правилата „мониторингов период“ за договорите, сключени
преди 1 януари 2015 г., е пет години, считано от датата на сключването им. В
случая договорът за отпускане на финансова помощ е сключен на 18.02.2015 г.,
съответно мониторинговия период е изтекъл на 07.10.2019 г. Производството по
издаване на акта е започнало на 28.10.2019 г. с изпращане на писмо за откриване
на административно производство, завършило с издаването му на 11.03.2020 г., т.
е. производството е започнало след изтичане на мониторинговия период и след
влизане в сила на промените в ЗПЗП, поради което е следвало да протече по реда
на чл. 27, ал. 6, съответно органът е трябвало да се произнесе с решение,
издадено по реда на ЗУСЕСИФ. В заключение в решението на ВАС е
прието, че отклонението
от заложените в бизнес плана параметри е безспорно доказано, но съставлява
неизпълнение на одобрени индикатори съгласно чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ,
поради което редът за установяването му е друг, като това не изключва
принципната дължимост на сумите за възстановяване.
Предвид приетото в
Решение № 6760 от 07.07.2022 г. по адм.д. № 7963/2021 г. на ВАС, с уведомително
писмо с УН 33/3/3121580/3/01/22/02 с изх. № 01-6500/8555#13 от 12.09.2022 г. на
изпълнителния директор на ДФЗ (л. 146-150) жалбоподателят е уведомен, че на
основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ и влязлото в сила съдебно решение на ВАС и
съобразно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП, ДФ „Земеделие“ открива производство по
налагане на финансови корекции. В уведомителното писмо са описани подробно
констатациите, направени след проверка на изпълнението на ДБФП. В писмото е
посочено, че въз основа на извършена извънредна проверка на място след плащане
и последваща проверка по проекта е установено неспазване на договорни и
нормативни задължения съгласно одобрения бизнес план, които са детайлно описани
в уведомителното писмо.
В писмото е посочено
също, че във връзка с описаните нарушения, ДФ „Земеделие“ ще пристъпи към
издаване на решение за налагане на финансова корекция в размер на 139 859,99
лева. Указано е, че в случай на несъгласие с направените констатации, изложени
в писмото, адресатът има право да представи в 14-дневен срок от получаването му
своите писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция
и при необходимост да приложи писмени доказателства към тях. Уведомителното
писмо е получено от едноличния търговец на 29.09.2022 г., видно от известието
за доставяне на л. 151 от делото, като в указания срок не е депозирал писмени
възражения.
На 21.10.2022 г. от
изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ е издадено оспореното в настоящото
производство Решение № 33/3/3121580/3/01/04/02 с изх. № 01-6500/8555#14 от 21.10.2022 г. (л. 152-158), с което на основание чл. 20а, ал. 2 и чл. 27, ал. 6
от Закона за подпомагане на земеделските производители, чл. 46, ал. 1 и ал. 2
от Наредба № 29/11.08.2008 г., чл. 59, ал. 1 и 2 от Наредба № 23 от 18.12.2009
г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка
„Прилагане на стратегиите за местно развитие“ и по мярка „Управление на местни
инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на
съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за
местно развитие“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 -
2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 7 във връзка
с чл. 72, ал. 1 и чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, както и в изпълнение на влязло в
сила съдебно решение № 6760 от 07.07.2022 г., постановено по адм. дело №
7963/2021 г. по описа на Върховен административен съд - Осмо отделение, на ЕТ „И.С.Т.“
е определена финансова корекция, като установеният размер на задължението е 139
859,99 лв., погасената сума по данни от дирекция „Финансова“ е в размер на 7
041,24 лв. за периода 02.04.2021 г. - 22.06.2022 г. по главница и остатък за
възстановяване в размер на 132 818,75 лв.
Административният
орган е обосновал акта си с мотиви, че в представения и одобрен с договора за
подпомагане бизнес план са залегнали финансови показатели на базата, на които
проектът е определен като допустим, сключен е договор за подпомагане и е
изплатена субсидия по него. От представените при проверката на място документи
за три пълни финансови години - 2016 г., 2017 г. и 2018 г. е установено
средноаритметично изпълнение на бизнес плана в размер на 3,49 % от заложените
приходи за посочените 3 финансови години.
В решението се сочи
също, че в представения и одобрен с договора за подпомагане бизнес план е
залегнало разкриване на 2 (две) работни места, както следва - 1 бр. управленски
и 1 бр. административен персонал. При проверката на място са изискани трудови
договори и справка за изплатени заплати и е установено, че към датата на
извършване на проверката няма и не е имало нает персонал. От административна
проверка в сайта на в НАП за периода 2016 г. - 2018 г. за ЕТ „И.С.Т.“ е
установено, че има едно самоосигуряващо се лице от август 2016 г. Направен е
извод, че ползвателят поддържа средногодишен брой за трите финансови години
(2016 г., 2017 г. и 2018 г.) 2 бр. заети лица, при заложени средногодишно за
трите години съгласно одобрения бизнес план - 6 броя заети лица.
Посоченото
неизпълнение на заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на
устойчива заетост за период от 3 пълни финансови години (т. е. за 2016 г., 2017
г. и 2018 г.) е прието, че представлява нарушение на поетите ангажименти и фиксираните
задължения с точки 4.17 и 4.25.3 от договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г.,
във връзка с дадените определения в раздел IX „Други условия4“, т. 9.1, буква
„г“ от същия договор и § 1, т. 19 от Допълнителните разпоредби на Наредба № 29
от 11.08.2008 г.
Органът е приел за
нарушена и нормативната разпоредба на чл. 16, ал, 2 от Наредба № 29 от
11.08.2008 г., като
се е позовал и на разпоредбата на чл. 59, ал. 1 от Наредба № 23 от 18.12.2009 г.
За първото
констатирано неизпълнение, съгласно т. 30 от Приложение към раздел I „Общи
положения“ от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП
по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г., когато реализираните приходи от подпомаганата
дейност, изчислени средноаритметично за всички проверявани пълни финансови
години, са под 20% от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес план,
изчислени средноаритметично за същия период и това е продължило две или повече
финансови години, е прието, че следва да се наложи санкция в размер на 100 % от
предоставената финансова помощ по договора.
За второто
констатирано неизпълнение, съгласно т. 18 от Приложение към раздел I „Общи
положения“ от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП
по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г., при неизпълнение по-голямо от 50% от
заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост
и тъй като тежестта на нарушението засяга критерий за допустимост по мярката, е
прието, че следва да се наложи санкция в размер на 100 % от предоставената
финансова помощ по договора.
В мотивите на
обжалваното решение органът се е позовал и на разпоредбата на чл. 3, ал. 1 от
Правилата, съгласно която когато при осъществяване на контрол относно спазване
на критериите за допустимост, ангажименти или други задължения от страна на
ползвателите на финансова помощ бъдат установени повече от едно нарушение при
изпълнението на един и същ договор за предоставяне на безвъзмездна финансова
помощ, по който е подадена заявка за плащане след 1 януари 2015 г., размерът на
подлежащата на възстановяване финансова помощ за всяко едно от допуснатите
нарушения не се кумулира. В тези случаи най-големият определен размер на
подлежащата на възстановяване финансова помощ се приема като показателен за
вземането на решение относно окончателния размер на дължимата от ползвателя
финансова помощ.
Във връзка с
изложените мотиви, на ЕТ „И.С.Т.“ с решението са определени:
- финансова корекция в
размер на 139 859,99 лв. във връзка с неизпълнението на нивата на финансовите
показатели, предвидени в бизнес плана съгласно т. 30 от Приложение № 1 към
Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от
Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от Програмата за
развитие на селските райони 2007 – 2013 г.;
- финансова корекция в
размер на 139 859,99 лв. за неизпълнение на параметрите, заложени в одобрения
бизнес план по отношение на устойчива заетост съгласно т. 18 от Приложение към
раздел I „Общи положения“ от Правилата.
С т. 3 от решението,
на основание чл. 3, ал. 1 от Правилата е определена една обща финансова
корекция в размер на 139 859,99 лева, което вземане представлява окончателната
подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по акта.
В решението е отразено, че погасената
сума по данни от дирекция „Финансова“ е в размер на 7 041,24 лв. за периода
02.04.2021 г. - 22.06.2022 г. по главница и остатък за възстановяване в размер
на 132 818,75 лв.
По делото е
представена административната преписка по издаване на оспорения акт.
В хода на съдебното производство
е назначена съдебно-икономическа експертиза (СИЕ), като вещото лице е
депозирало заключение с вх.№ 2455/01.09.2023 г. (л. 212-218). От същото се
установява, че процентът на неизпълнение на заложените финансови показатели в
част приходи е 94,73%. Вещото лице е посочило също, че за първите три финансови
години 2016 г., 2017 г. и 2018 г. ползвателят ЕТ „И.С. ХАДЖИЙСКИ“ е заложил по
актуалния бизнес план средногодишен брой персонал - общо 6 броя заети лица, като
действително поддържан средногодишен брой персонал за първите три финансови
години 2016 г., 2017 г. и 2018 г. — общо 0 (нула) броя заети лица.
Вещото лице е дало
заключение, че процентът изпълнение спрямо заложените средногодишни работни
места в актуалния бизнес план за първите три пълни финансови години е 0 %.
По искане на
оспорващия е назначена и допълнителна съдебно-икономическа експертиза, като
съгласно депозираното заключение с вх. № 364/02.02.2024 г. (л. 243-246), експертизата
не е установила да има оперативни разходи, които бенефициентът ЕТ „И.С.Т.“ да е
предвидил да извършва в бизнес плана на проекта и да получава от общностния
бюджет и същите да имат връзка с реализирането на прогнозните приходи.
В съдебни заседания
вещото лице поддържа така депозираните заключения и пояснява, че за 2016 г. са
реализирани приходи от м. юли 2016 г., като преди това за периода от 01.01.2016
г. до 30.06.2016 г. не са установени приходи нито в касовата книга, нито в
приходните сметки.
Съдът кредитира приетите
заключения по съдебно-икономическа експертиза и допълнителната такава като
компетентни, обективни и безпристрастно изготвени, съответстващи на останалите
доказателства по делото и неоспорени от страните.
При така установената фактическа
обстановка, съдът направи следните правни изводи:
Жалбата отговаря на изискванията
на чл. 150 и чл. 151 от АПК, подписана е и е подадена пред местно компетентния
съд, от лице с активна процесуална легитимация и пряк и непосредствен интерес –
адресат на оспорения акт, който създава за него неблагоприятни последици.
Жалбата е редовна по отношение на форма и съдържание. Същата е подадена в срок
и срещу акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност, поради което е
процесуално допустима.
Разгледана по същество, предвид
така установената фактическа обстановка по делото и становищата на страните,
Ловешки административен съд, намира жалбата за неоснователна по следните
съображения:
Съгласно изискванията на чл. 168,
ал. 1 от АПК, при служебния и цялостен съдебен контрол за законосъобразност,
съдът извършва пълна проверка на обжалвания административен акт относно
валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните
разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът.
Оспореният акт е издаден от компетентен
орган предвид разпоредбата на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и представеното по
делото решение от заседание на УС на ДФЗ, съгласно протокол № 197 от 19.08.2022
г. (л. 3-4) за назначаване на изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“.
Съгласно чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, актът за установяване по основание и размер
на финансовата корекция се издава от
ръководителя на Управляващия орган. Според разпоредбата на чл. 9, ал. 5, изр.
второ от ЗУСЕФСУ, ръководител на управляващия орган е ръководителят на
администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият
орган или оправомощено от него лице, като правомощия ръководител на
управляващия орган по този закон може да се упражняват и от овластено от него
лице. В §1, т.13 от ДР на ЗПЗП е предвидено, че Разплащателната агенция е
специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на
условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за
прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски
продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз. По силата на
чл. 11, ал. 2, т. 4 и чл. 11а от ЗПЗП, Държавен фонд „Земеделие“ е акредитиран
за единствена Разплащателна агенция за Република България за прилагане на
Общата селскостопанска политика на Европейския съюз. В нормата на чл. 27, ал. 3
и ал. 5 от ЗПЗП е регламентирано, че Разплащателната агенция е длъжна да
предприеме необходимите действия за събирането на недължимо платените и
надплатени суми по схеми за плащане и проекти, финансирани от европейските
фондове и държавния бюджет, както глобите и другите парични санкции, предвидени
в законодателството на ЕС, като вземанията, които възникват въз основа на
административен договор или административен акт, са публични държавни вземания и
се събират по реда на ДОПК. На следващо място, съгласно чл. 20а, ал. 5 от ЗПЗП,
изпълнителният директор на фонда, който е и изпълнителен директор на
Разплащателната агенция, издава решения за налагане на финансови корекции по
реда на глава пета, раздел III от ЗУСЕФСУ.
От посочената нормативна
регламентация следва извода, че в правомощията на изпълнителният директор на ДФ
„Земеделие“ е издаването на решения за налагане на финансови корекции. В
случая, оспореното решение за налагане на финансова корекция е издадено от Георги
Тахов, назначен за изпълнителен директор на ДФ „Земеделие“, видно от решение от
заседание на УС на ДФЗ, съгласно протокол № 197 от 19.08.2022 г. От горното
следва, че обжалваният индивидуален административен акт е издаден от материално
и териториално компетентен орган, поради което не е налице отменителното
основание по чл. 146, т. 1 от АПК.
Решението е издадено в писмена
форма и съдържа необходимите законови реквизити, включително фактически и
правни основания, подписано е от неговия издател. В тази връзка съдът приема,
че е спазена формата при издаване на административния акт и не е налице
нарушение и по чл. 146, т. 2 от АПК.
Съдът не констатира в хода на процедурата
по издаване на обжалваното решение да са допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила. В съответствие с чл. 69, ал. 2 от
ЗУСЕФСУ, процедурата по администриране на нередност започва по инициатива на
управляващия орган на съответната програма или по сигнал. В конкретния случай,
тя е започнала по инициатива на управляващия орган, видно и от Доклад за нередност № 33/3/3121580/3/01/17/01 от
20.03.2020 г. (л. 138-140) и е налице допустим способ за иницииране на
административното производство. Спазена е процедурата, регламентирана в чл. 73
от ЗУСЕФСУ. Ползвателят на помощта е уведомен за съществуващо съмнение за нарушение,
за което предстои да му бъде наложена финансова корекция, включително е описано
констатираното нарушение и размера на предвидената корекция. Даден е срок от
две седмици да се представят коментари, бележки или допълнителни документи, с
които да се мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или
срещу нейния размер. В указания срок едноличният търговец не се е възползвал от
възможността да депозира възражение. Жалбоподателят е имал възможност да разбере
какви са нарушенията, за които се издава актът, както и какъв е размерът на
подлежащата на възстановяване БФП за всяко от нарушенията.
Условията и редът за финансово
подпомагане на проекти по мярка 312 „Подкрепа за създаване и развитие на
микропредприятия“ от ПРСР за периода 2007-2013 г. са регламентирани в Наредба №
29 от 11.08.2008 г. Същевременно, съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП, дължимостта
на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от
страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от
програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за
налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕФСУ, се
установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на
чл. 73 от същия закон. В случая приложим е именно редът по чл. 27, ал. 6 от
ЗПЗП (нова – ДВ, бр. 51 от 2019 г., в сила от 28.06.2019 г.), тъй като
административното производство е започнало след влизането в сила на цитираната
разпоредба. Горното изрично е възприето и в Решение № 6760 от 07.07.2022 г. по
адм.д. № 7963/2021 г. по описа на ВАС.
В тази връзка съдът приема, че са
спазени регламентираните от законодателя специални правила на процедурата по
определяне на финансовата корекция по основание и размер. С оглед на това, не е
налице и отменителното основание по чл. 146, т. 3 от АПК.
Оспореното решение съответства и
на материалния закон.
Съгласно чл. 63, § 1 от Регламент
(ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013
година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата
селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) №
165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на
Съвета, ако се установи, че даден бенефициер не изпълнява критериите за
допустимост, ангажиментите или други задължения, свързани с условията за
предоставяне на помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство
в областта на селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло
или частично. Според разпоредбата на чл. 69, ал. 1 от ЗУСЕФСУ (в приложимата
редакция – ДВ, бр. 101 от 2015 г. и преди изм. с ДВ бр. 51 от 2022 г., в сила
от 1.07.2022 г.), управляващите органи провеждат процедури по администриране на
нередности по смисъла на чл. 2, т. 36 и 38 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.
Съгласно определението за
нередност, дадено в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013: „Нередност“
означава всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право,
свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или
бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските
структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица
нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход
в бюджета на Съюза. При констатиране на нередност по определението на чл. 2, т.
36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, на основание чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП
дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ се
установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда на
чл. 73 от ЗУСЕФСУ.
Първият елемент на определението
е налице, доколкото в случая ЕТ „И.С.Т.“ несъмнено се явява икономически оператор
по смисъла на чл. 2, т. 37 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, участващ в
прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, като е сключил
договор с ДФ „Земеделие“, по силата на който е получил финансиране от ПРСР за
периода 2007-2013 г., и в тази връзка може да бъде субект на извършена нередност
по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент 1303/2013 г.
По отношение на втория и третия
елемент на определението, за да прецени законосъобразността на наложената
финансова корекция по основание, съдът съобрази следното:
Съгласно чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ
(в приложимата редакция), финансовата подкрепа със средствата на Европейските
структурни и инвестиционни фондове може да бъде отменена само на някое от
лимитативно посочените правни основания. Следователно, всяко от посочените в
чл. 70 ал. 1 от ЗУСЕФСУ основания, води до нарушение на правото на Европейския
съюз или на националното право, свързано с неговото прилагане, и има или би
имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като води до
отчитането на неоправдан разход в общия бюджет.
В тежест на административния
орган е да докаже, че от страна на бенефициера е извършено нарушение на правото
на Съюза или на националното право, произтичащо от негово действие или
бездействие, и че това нарушение има или би имало за последица нанасянето на
вреда на бюджета на ЕС чрез начисляване на неоправдан разход. В случая, УО е
достигнал до извод, че е налице нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ в
приложимата редакция – неизпълнение на одобрени индикатори по отношение на
неизпълнението на показателите за устойчива заетост, заложени в бизнес плана за
три финансови години и по отношение на неизпълнението на заложените в бизнес
плана приходи.
Нормата на чл. 26, ал. 1 от
Наредба № 29 от 11.08.2008 г. регламентира, че кандидатите за финансово
подпомагане подават в областната дирекция на фонда по чл. 43 от Устройствения
правилник на Държавен фонд „Земеделие“ по място на извършване на инвестицията
заявление за подпомагане по образец приложение № 5 и прилагат документите,
указани в същото приложение. Съгласно чл. 16 от Наредба № 29/11.08.2008 г.,
един от задължителните документи е изготвен бизнес план, който бизнес план
кандидатите изготвят и представят по образец (приложение № 3) за период не
по-малък от 5 години, като бизнес планът се представя на хартиен и електронен
носител, а таблиците, включени в него, са във формат „xls“. Съгласно ал. 2 на
същия чл. 16 от Наредбата, бизнес планът трябва да доказва икономическа
жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на
строително-монтажни работи – за 10 години, водещи до реализиране на целите по
чл. 2 от Наредба № 29/11.08.2008 г.
В § 1, т. 6 от ДР на Наредба №
29/11.08.2008 г. е дадена легална дефиниция на понятието „икономическа жизнеспособност“,
а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на
предприятието за периода на бизнес плана, а легалната дефиниция на понятието
„устойчива заетост“ се съдържа в § 1, т. 26 от ДР на Наредба № 29/11.08.2008
г., като според същата, това е запазване на съществуващите работни места и/или
създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана. Съобразно § 1, т.
19 от ДР на Наредба № 29/11.08.2008 г., „проект“ е заявление за подпомагане,
заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и
нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране
по ПРСР.
На следващо място, съгласно
разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от Наредба № 29/11.08.2008 г., решението за
одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието
на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата,
и 2. критериите за оценка, посочени в приложение № 6. Следователно, оценката не
е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и
предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за
получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на
инвестицията и устойчива заетост е основание да бъде одобрен проектът му за
финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са
относими и задължителни за постигане на целите на мярка 312, посочени в чл. 2
от Наредбата, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност
и устойчивата заетост по проекта за съответния период.
Чрез залагането на индикатори (предварително
от съответния УО в установените по процедурата правила и от бенефициера в
неговото проектно предложение/бизнес план) се гарантира наличието на механизъм
за проверка на съответствието между очакваните и постигнатите резултати от
реализирането на конкретната дейност по изпълнението по сключения договор.
Именно в контекста на тази проверка се установява дали стойностите,
предварително одобрени под формата на индикатори, даващи обективен израз на
резултатите от експлоатацията на извършената инвестиция, са достигнати от
бенефициера.
Договорът за отпускане на
финансовата помощ не би бил сключен и помощта за изграждането на мултифункционалното
игрище не би била предоставена на кандидата, ако представеният от него бизнес
план не изпълнява изискването на чл. 16, ал. 2 от Наредба № 29/11.08.2008 г., а
именно да доказва икономическа жизнеспособност на предприятието по
определението в § 1, т. 6 от ДР – генериране на доходи от дейността, гарантиращи
устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана, и устойчива заетост по
определението в т. 26 – запазване на съществуващите работни места и/или
създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана.
От изложеното следва, че след като
бизнес планът е неразделна част от проекта за финансиране, то и неизпълнението
на заложения в него финансов резултат съставлява неизпълнение и на самия
проект. Заложените в бизнес плана финансови показатели са точни индикатори за
изпълнение на проекта и непостигането им е основание за извършване на финансова
корекция.
В този смисъл е и константната
съдебна практика на Върховния административен съд, обективирана в: Решение №
10067/09.11.2022 г. по адм. дело № 12330/2021 г.; Решение № 9560/27.10.2022 г.
по адм. дело № 6784/2022 г.; Решение № 1581/08.02.2021 г. по адм. дело №
8437/2020 г.; Решение № 6690/04.06.2020 г. по адм. дело № 13736/2019 г.;
Решение № 5872/21.05.2020 г. по адм. дело № 11774/2019 г.; Решение №
2709/19.02.2020 г. по адм. дело № 9703/2018 г.; Решение № 3184/28.02.2020 г. по
адм. дело № 7468/2018 г.; Решение № 5040/04.04.2019 г. по адм. дело № 4307/2018
г.; Решение № 4933/03.04.2019 г. по адм. дело № 4912/2018 г. и мн. др.
От анализа на цитираната
нормативна уредба се установява, че административният орган, като е констатирал
наличието на нарушения, представляващи основание за налагане на финансова
корекция по чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, законосъобразно е издал решение за
налагането ѝ. Налице е нарушение на залегналите в бизнес плана финансови
показатели, на базата на които проектът е определен като допустим и е изплатена
безвъзмездната финансова помощ. Нарушението представлява основание за налагане
на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ – „неизпълнение на
одобрени индикатори“, в който смисъл е и константната практика на ВАС. В
множество съдебни решения категорично е прието, че в този случай е налице
хипотезата на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ, която представлява основание за
налагане на финансова корекция с издаването на решение по реда на чл. 73 от същия
закон и че безспорно показателите на бизнес плана са одобрени индикатори.
Изводите за неизпълнение на
финансовите показатели в бизнес плана се потвърждават и от заключението на
назначената по делото съдебно-икономическа експертиза. Видно от същото, средноаритметично
за трите финансови години – 2016 г., 2017 г. и 2018 г., неизпълнението на
бизнес плана по отношение на приходите е 94,73 % (л. 218), с оглед на което
процентът на изпълнение на приходите за трите финансови години – 2016 г., 2017
г. и 2018 г. спрямо заложения приход по бизнес плана е равен на 5,27 %. Предвид
това, реализираните приходи се явяват под 20% от предвидените приходи съгласно
одобрения бизнес план.
Според заключението, процентът на
изпълнение на заложените параметри за брой заети лица (задължението за
осигуряване на устойчива заетост) спрямо бизнес плана е 0 % (л. 218). Вещото
лице е посочило, че от предоставените данни от сайта на НАП и от справката за
брой осигурени лица по осигурител, по видове осигурен период от време за
периода 2016 г. – 2018 г. за ЕТ „И.С.Т.“ е установено, че има 1 самоосигуряващо
се лице от м. август 2016 г., но няма данни за нает персонал (л. 217).
Както вече се посочи, бизнес
планът, изготвен от бенефициера и представен пред ДФ „Земеделие“, е част от
одобрения проект и съответно – той е част от сключения между ДФ „Земеделие“ и
бенефициера договор. Това е така, тъй като дефиницията на „Одобрен проект“,
съгласно т. 9.1, б. „г“ от Договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г., включва и
представения от ползвателя и одобрен от фонда бизнес план. Следователно,
неизпълнението на бизнес плана означава и неизпълнение на инвестицията в
съответствие с договора и неизпълнение на договорни задължения от страна на
бенефициера. В практика на ВАС безспорно се приема, че бизнес планът е
неразделна част от договора и от проекта за финансиране, както и че и
неизпълнението на заложените в него резултати съставлява неизпълнение на самия
проект и е основание за възстановяване на предоставената безвъзмездна финансова
помощ.
В този смисъл са и Решение №
10265/14.11.2022 г. на ВАС по адм. д. № 4304/2022 г., IV о. и Решение №
8661/01.07.2020 г. на ВАС по адм. дело № 9469/2018 г., IV о., в които е прието,
че бизнес планът е неразделна част от сключения договор за БФП, поради което
параметрите на този план не са препоръчителни или прогнозни, а задължителни.
С получената финансова подкрепа
жалбоподателят е извършил инвестицията по бизнес плана, като е изградил мултифункционалното
игрище, но при липса на достатъчно развиваща се дейност в обема на заложените
икономически показатели в частта приходи от дейността, не могат да бъдат
постигнати нормативно заложените цели по чл. 2 от Наредбата за насърчаване на
растежа и създаване на нови работни места в микропредприятия за неземеделски
дейности в селските райони, за насърчаване на предприемачеството в селските
райони и насърчаване развитието на интегриран туризъм в селските райони. Това
обуславя и извода, че осъществената с финансовата помощ на фонда инвестиция не
демонстрира икономически растеж в селския район, не генерира приходи, т.е. не
се ползва по предназначение. Реализираните значително по-ниски приходи от
дейността спрямо заложените такива засягат условията на изпълнението на
инвестицията и условията, въз основа на които проектът е бил оценен като
допустим за подпомагане. Дългата продължителност на неизпълнението в рамките на
три пълни финансови години сочи постоянство при непостигане на финансовите
показатели. Неизпълнението на плана в тази му част е ясна индиция, че
ползвателят на помощта не е разходвал средствата ефективно.
Следва да се посочи, че в
представения към заявлението за подпомагане бизнес план едноличният търговец
сам е определил съответните приходи, посредством които да докаже жизнеспособност
и устойчивост на инвестицията и постигане на планираните с чл. 2 от Наредба №
29/11.08.2008 г. цели на предоставената финансова помощ. Стойностите, описани в
оспореното решение и подкрепени от експертизата и неоспорени от страните,
показват неизпълнение на приходите, което обстоятелство безспорно съставлява
неизпълнение на одобрените индикатори по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 7 от
ЗУСЕФСУ. Неизпълнението на предварително заложената в плана приходна част е
ясна индикация, че търговецът не е разходвал средствата ефективно, което
противоречи на чл. 30, § 2, предложение второ от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) №
966/2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза. В
чл. 30 от Регламента се съдържат принципите на икономичност, ефективност и ефикасност
с дефиниция на всяко едно от използваните три понятия като принципи на добро
финансово управление, а органите, отговорни за управлението и контрола на
средствата на Съюза, следят за спазване на тези принципи и постигане на целите
от прилагането на всяка мярка.
Бездействията на ползвателя са
довели до нарушение на разпоредбите на Наредба № 29/11.08.2008 г. и договора за
отпускане на финансова помощ, с оглед неизпълнението на заложените в бизнес
плана финансови параметри, което от своя страна влече икономическа
нежизнеспособност на инвестицията и непостигане на целите на чл. 2 от Наредба №
29 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ по мярка „Подкрепа за създаване и развитие на микропредприятия“
от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г.
В този смисъл са и Решение № 4896
от 10.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 2592/2023 г., IV о., Решение № 4746 от
04.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 127/2023 г., IV о., Решение № 3906 от
11.04.2023 г. на ВАС по адм. д. № 688/2023 г., IV о., Решение № 9560 от
27.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2022 г., IV о., Решение №
8199/06.07.2021 г. на ВАС по адм. д. № 3923/2021 г., Решение № 1455/16.02.2022
г. на ВАС по адм. д. № 7822/2021 г., Решение № 7086/13.07.2022 г. на ВАС по
адм. д. № 2546/2022 г. и др.
Правилно е определен от
административния орган и размерът на подлежащата за възстановяване помощ.
Съгласно т. 30 от Приложение към раздел І „Общи положения“ от Правила за
определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова
помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР
2007-2013 г., когато реализираните приходи от подпомаганата дейност, изчислени
средноаритметично за всички проверявани пълни финансови години, са под 20% от
предвидените приходи (видно от депозираната СИЕ, в случая средногодишният
процент на изпълнението е 5,27 % - л. 216 от делото) и това е продължило три
пълни финансови години (т.е. в упоменатия проверяван период, считано от
началото на 2016 г.), размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ
е 100 %, като именно в такъв размер е и определената от административния орган финансова
корекция за това допуснато нарушение.
Въпреки че в решението органът е
посочил, че средногодишният процент на изпълнението е 3,49 % от заложените
приходи, дори и да се приеме тази стойност, а не изчислената от вещото лице 5,27 %, то същата не влияе на обстоятелството,
че реализираните приходи от подпомаганата дейност, изчислени средноаритметично за
всички проверявани пълни финансови години, са под 20% от предвидените приходи.
По отношение на нарушението на
поетия ангажимент в бизнес плана за осигуряване на устойчива заетост, съдът
намира, че то също представлява основание за налагане на финансова корекция по
чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕФСУ – „неизпълнение на одобрени индикатори“, в който
смисъл практиката на Върховния административен съд също е константна: така
Решение № 13331/27.10.2020 г. на ВАС по адм. дело № 8014/2018 г. и др.
В настоящия случай, в изготвения
от бенефициера бизнес план е било заложено задължението, че ще бъдат назначени
на постоянни трудови договори общо 2 лица (1 бр. – управленски персонал и 1 бр.
– административен), който брой ще се запази до десетата година от бизнес плана (л.
16, л. 28-29). Вещото лице в депозираното заключение е установило, че за три
последователни финансови години (2016 г., 2017 г. и 2018 г.) не са наети
посочените в бизнес плана лица, като процентът на изпълнение е 0% (л. 218).
При проверка на място в счетоводството
на търговеца контролните органи са приели, че ползвателят на помощта е
поддържал средногодишен брой за трите финансови години (2016 г., 2017 г. и 2018
г.) 2 бр. заети лица, при заложени средногодишно за трите години съгласно
бизнес плана – 6 бр. заети лица, но дори
и да се приеме тази стойност, то същата не влияе на обстоятелството, че
неизпълнението на заложените в одобрения бизнес план параметри по отношение на
устойчивата заетост е по-голямо от 50%.
В този смисъл, безспорно е налице
неизпълнение на параметрите, заложени в одобрения бизнес план по отношение на
устойчивата заетост. Нарушаването на изискванията за „дълготрайност на
операциите“, както са регламентирани в приложимата разпоредба на чл. 72, § 1,
б. „б“, предл. второ от Регламент № 1698/2005, относно приложимостта му е
отговорът на първи въпрос, даден в Решение на Съда (десети състав) от
08.05.2019 г. по дело C-580/17. Липсата на разкрити работни места, сама по себе
си, при определени условия (така както това е разяснено в цитираното Решение по
дело C-580/17, т.52-58) попада в приложното поле на чл. 72, § 1, б. „а“ от
Регламент № 1689/2005 г., т.е. налице е хипотеза по чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ.
Критериите за устойчива заетост –
брой и вид работни места, които инвестицията ще създаде, са част от заложените
в бизнес плана параметри, заедно с приходите от субсидираната дейност, а това
са целите на мярка 312 от ПРСП 2007-2013 г. Като не е изпълнил посочените
по-горе критерии, бенефициерът е нарушил задълженията си по т. 8.1 от Договора
за подпомагане № 33/3/3121580 от 18.02.2015 г., вр. чл. 16, ал. 2 от Наредба №
29/11.08.2008 г. Представеният пред административния орган бизнес план е
относим за преценката, свързана с постигане на целите на мярката, тъй като с
него се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта
за съответния период. Съгласно договора, Фондът има право да откаже изплащане
на цялата финансова помощ и да претендира възстановяване от ползвателя на
цялата или част от изплатената финансова помощ, когато ползвателят не е
изпълнил някое от задълженията си по договора и по Наредба № 23/18.12.2009 г. Дефиницията
на „Одобрен проект“, дадена в т. 9.1, б. „г“ от сключения от ползвателя договор
за подпомагане включва и представения от ползвателя на помощта и одобрен от
Фонда бизнес план (л. 53), а съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредба № 29 от
11.08.2008 г., „Проект“ е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми
документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и
свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и допустими за финансиране по
ПРСР. По този начин страните са определили, че евентуално несъответствие с
бизнес плана ще представлява неизпълнение на задължение на ползвателя.
Неизпълнението на предвижданията
в бизнес плана (както по отношение на финансовите показатели, така и по
отношение на устойчивата заетост) безспорно уврежда бюджета на Общността, тъй
като не се постигат заложените цели на програмата, подкрепена от ЕЗФРСР,
свързани с насърчаване на създаването на възможности за заетост и повишаване на
доходите в селските райони.
В същия смисъл са Решение № 9560
от 27.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 6784/2022 г., IV о., Решение № 4746 от
04.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 127/2023 г., IV о., Решение № 9560/27.10.2022
г. на ВАС по адм. дело № 6784/2022 г., Решение № 4752/22.04.2020 г. на ВАС по
адм. дело № 1583/2019 г. и др.
Видно е от доказателствата по
делото, че заложеният показател в бизнес плана за трите години да се създадат и
поддържат заложените в бизнес плана работни места, не е изпълнен, като
безспорно неизпълнението е по-голямо от 50 %. Последното засяга и критерий за
допустимост. Съгласно т. 1.2. от сключения договор за отпускане на финансова
помощ (л. 48), Фондът изплаща помощта при условие, че ползвателят е извършил
инвестицията съгласно одобрения проект, съобразно условията и сроковете,
определени в договора, анексите към него, Наредба № 23 от 18.12.2009 г. и
Наредба № 29 от 11.08.2008 г., Регламент 1407/2013 от 18.12.2014 г., както и
всички действащи в съответната област нормативни актове.
В чл. 16 от Наредба № 29 от
11.08.2008 г., глава втора, раздел ІV – Изисквания към проектите, е предвидено,
че кандидатите представят бизнес план за период не по-малък от 5 години, като
бизнес планът трябва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива
заетост за период 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи – за 10
години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от Наредбата, сред които е и
тази по т. 1 – насърчаване на растежа и създаване на нови работни места в микропредприятия
за неземеделски дейности в селските райони. Изискването за устойчива заетост за
период от 5, респективно 10 години е критерий за допустимост на проекта и
неспазването му е основание за налагане на финансова корекция по т. 18 от
Приложение към раздел I „Общи положения“ на Правила за определяне на размера на
подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени
нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007-2013 г.
Доколкото процентът на изпълнение
на заложените параметри за брой заети лица спрямо бизнес плана е 0 %, то
размерът на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ правилно
е определен от органа съобразно т. 18 от Приложение към раздел I „Общи
положения“, неразделна част от Правилата. В посочената точка, в хипотезата на
неизпълнение по-голямо от 50 % от заложените в одобрения бизнес план параметри
по отношение на устойчива заетост, размерът на подлежащата за възстановяване
помощ се определя в размер на 100% от подпомагането.
По идентичен случай се е
произнесъл и Върховният административен съд в Решение № 3906 от 11.04.2023 г.
на ВАС по адм. д. № 688/2023 г., IV о., Решение № 9560 от 27.10.2022 г. на ВАС
по адм. д. № 6784/2022 г., IV о., Решение № 7086 от 13.07.2022 г. по адм. д. №
2546/2022 г. и др.
На следващо място, в т. 3 от
оспореното решение административният орган правилно е приложил и разпоредбата
на чл. 3, ал. 1 от Раздел II от Правилата, предвиждаща, че когато бъдат
установени повече от едно нарушение при изпълнение на един и същ договор за
предоставяне на БФП, санкциите не се натрупват. Съгласно регламентацията,
дадена в посочения текст от Правилата, когато при осъществяване на контрол
относно спазване на критериите за допустимост, ангажименти или други задължения
от страна на ползвателите на финансова помощ бъдат установени повече от едно
нарушение при изпълнението на един и същ договор за предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ, по който е подадена заявка за плащане след 1
януари 2015 г., размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ за
всяко едно от допуснатите нарушения не се кумулира. В тези случаи най-големият
определен размер на подлежащата на възстановяване финансова помощ се приема
като показателен за вземането на решение относно окончателния размер на дължимата
от ползвателя безвъзмездна финансова помощ, т.е. най-големият размер на
подлежащата на възстановяване финансова помощ определя общия ѝ размер. В
настоящия случай, при доказаност на две нарушения и определена за всяко от тях
санкция, правилно е взет най-големият размер на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ, който е 100% от изплатената окончателно такава на
бенефициера през м. октомври 2015 г. (л. 77-79), възлизаща в общ размер на 139
859,99 лева.
С оглед гореизложеното, правилно
и в съответствие с регламентацията, дадена в чл. 3, ал. 1 от Правилата за
определяне размера на подлежащата на възстановяване БФП при установени
нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007-2013 г., е
определен и общият размер на подлежащата на възстановяване финансова помощ, а
именно 139 859,99 лева.
Следва да се посочи и че при
действието на § 4, ал. 3 от ДР на ЗУСЕФСУ, предоставянето на безвъзмездна
финансова помощ, както и плащанията, верифицирането или сертифицирането на
разходите по програмата по ал.1 (за развитие на земеделието и селските райони)
се извършват при условията и по реда на този закон, доколкото друго не е
предвидено в Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от
17.12.2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от ЕЗФРСР и
за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета (ОВ, L 347/487 от 20.12.2013
г.) и Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от
17.12.2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата
селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) №
165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на
Съвета (ОВ, L 347/549 от 20.12.2013 г.), в ЗПЗП или в акт по неговото
прилагане. Предвиденото друго се съдържа в ЗПЗП, доколкото с чл. 27, ал. 6 от
него установяването на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ
е в приложното поле на ЗУСЕФСУ, когато нарушението, представляващо основание за
възстановяването, е и основание за налагане на финансова корекция по чл. 70,
ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕФСУ.
Съгласно разпоредбата на чл. 27,
ал. 9 от ЗПЗП, изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със
заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта,
продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право
на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен
договор, като заповедта и правилата се обнародват в „Държавен вестник“. В
изпълнение на посочената разпоредба, изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ е
приел Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от
ЗПЗП, които са обнародвани в „Държавен вестник“. С тези Правила се отчитат
степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение,
което не е ограничено по отношение на конкретна програма за развитие на селски
райони. След влизане в сила на Правилата, прилагането им е задължително за
органа при определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна
финансова помощ, като административният орган не разполага с оперативна
самостоятелност при определянето на този размер, а доколкото чрез Правилата се
отчитат тежестта, степента и продължителността на допуснатото нарушение с оглед
конкретните му параметри, административният орган не дължи последваща преценка
на тези обстоятелства.
Приетите от изпълнителния
директор на ДФ „Земеделие“ Правила нямат обратно действие, тъй като въз основа
на тях не се извършва преценка на вече настъпили юридически факти, т.е. с тях
не се констатират нарушения на задължения на бенефициерите по мерките от ПРСР и
не се променят правните последици от вече извършени такива нарушения –
възстановяване на неправомерно получена финансова помощ. Правилата определят
единствено размера на санкциите относно еднакви по степен, тежест и
продължителност нарушения. Правилата са изготвени в съответствие с чл. 35 от
Делегиран регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11.13.2014 г. за допълнение
на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение
на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ и
оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните
плащания, подпомагането и развитието на селските райони и кръстосаното
съответствие. В посочените Правила, се определя конкретния период за проверка и
начинът на определяне на санкцията, като следва да се отбележи изрично, че
налагането на финансова корекция на самостоятелно основание се приема в
разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба № 29/11.08.2008 г., съгласно която, в
случаите по ал. 1, Разплащателната агенция определя размера на средствата,
които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид
вида, степента и продължителността на неизпълнението.
В случая бенефициерът е бил
наясно с дължимото от него поведение за получаване и запазване на получената
финансова помощ в подписания договор за финансова помощ. Както в Наредбата,
така и в договора са уредени задълженията на бенефициера и е установена
отговорността му при неизпълнение на тези задължения. Одобрените от
изпълнителния директор на ДФЗ-РА Правила определят единствено размера на
санкцията относно еднакви по степен, тежест и продължителност нарушения, и
правилно са приложени от органа при определянето на съответните финансови
корекции в оспореното решение.
В горния смисъл е и константната
съдебна практика на ВАС – Решение № 6262 от 26.05.2021 г. по адм.д. № 326/2021
г.; Решение № 2681 от 26.02.2021 г. по адм.д. № 13349/2020 г.; Решение № 3618
от 10.03.2020 г. по адм.д. №14154/19 г., оставено в сила с решение № 15545 от
15.12.2020 г. на петчленен състав на ВАС по адм. д. № 8071/2020 г. и мн. др.
Съдът намира за неоснователни и
наведените в жалбата оплаквания, че към момента на стартиране на процедурата по
ЗУСЕФСУ с писмо № 01-6500/8555#13 от 12.09.2022 г. всички претенции, произтичащи от ДБФП с оглед изтеклия
срок на задълженията по него, са били погасени.
В случая не е изтекла давността,
предвидена в Регламент (ЕО, Евратом) № 2988/95 на Съвета от 18.12.1995 г.
относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности. Следва да се
посочи, че „Период на мониторинг“ е период, определен за съответния кандидат,
съгласно чл. 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 и посочен в договора за
безвъзмездна финансова помощ – 5 години от сключване на Договора, а това
означава, че проверките и констатациите за неизпълнение на договора са в
рамките на този период. Съгласно разпоредбата на чл. 3, § 1, първа алинея от
Регламент (ЕО, ЕВРАТОМ) № 2988/95 на Съвета от 18.12.1995 г. относно защитата
на финансовите интереси на Европейските общности, срокът за давност за
процедурите е четири години от момента, в който нередността е извършена.
Въпреки това секторните правила могат да предвиждат и по-кратък срок, който не
може да бъде по-малък от три години. Втора алинея изрично предвижда, че в
случай на продължаваща или повторно извършена нередност срокът за давност
започва да тече от датата, на която нередността е прекратена. В случая са
налице елементи от фактическия състав на продължаваща нередност, тъй като
икономическият оператор извършва няколко сходни операции, с които нарушава една
и съща разпоредба от правото на Съюза. В контекста на чл. 3, § 1, втора алинея
предвиденият в тази алинея срок започва да тече по отношение на продължаваща
или повторно извършена нередност от датата на нейното прекратяване, независимо
към кой момент националната администрация е узнала за нередността. Доколкото
последният възможен момент за извършване на нередност е датата на изтичане на
мониторинговия период, то нередността се прекратява с изтичането на този
период.
В конкретния случай, най-ранният
начален момент, от който може да се претендира частично или пълно
възстановяване на безвъзмездно получената финансова помощ, е след изтичане на
първата пълна финансова година, в която е следвало да се изпълнят приходите,
заложени в бизнес плана на ползвателя – финансовата 2016 г., или най-ранната
дата, от която може да започне да тече давностният срок по чл. 3, § 1 от
Регламент 2988/95, е 01.01.2017 г. за вземания, произтичащи от неизпълнение на
приходите за финансовата 2016 г. Следователно 4-годишният срок от извършване на
нередността от 2016 година би изтекъл на 01.01.2021 г. Следва обаче да се има
предвид и че чл. 3, § 1 от Регламента предвижда, че срокът за давност се
прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на
лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до
нередността. Срокът за давност започва да тече отново след всяко действие,
което го прекъсва. Въпреки това, срокът за давност влиза в сила най-късно на
датата, на която изтича срок равен на двукратния давностен срок, ако
компетентните власти не са наложили санкция.
В настоящия случай, през месец
юни 2019 г. е извършена проверка от експерти на Държавен фонд „Земеделие“,
Регионален технически инспекторат-Плевен, при която е констатирано неизпълнение
на задължения съгласно одобрения бизнес план с Договор № 33/3/3121580 от 18.02.2015
г. – ползвателят не е осигурил заложените в плана работни места и не е
реализирал заложените в бизнес плана стойности на приходи за три пълни
финансови години: 2016 г., 2017 г. и 2018 г. Нередностите са установени при
проверка през 2019 година, за резултатите от която ползвателят е уведомен на 20.06.2019
г., видно от положения подпис на упълномощеното от едноличния търговец лице на
контролния лист от проверката (л. 95 от делото), т.е. давността е прекъсната от
тази дата и след нея започва да тече нова давност. Не е изтекъл и срок равен на
двукратния 4-годишен давностен срок дори от извършване на нередността за
финансовата 2016 година, тъй като решението за финансова корекция е издадено
през 2022 г., още повече, че случаят касае продължаваща нередност през три
последователни години 2016, 2017 и 2018 г., съответно за начален срок на
давността следва да се приеме 01.01.2019 г.
Настоящият съдебен състав намира
за неоснователни съдържащите се в жалбата оплаквания, че всички издадени актове
в образуваното първо по ред административно производство страдат от най-тежкия
възможен порок, а именно нищожност, поради нарушаване на процесуалните правила
при тяхното издаване, както и поради липса на законоустановената форма и че
същите не притежават правната годност да поставят началото на производство по
налагане на финансова корекция. Както заповедта, с която е разпоредено
извършването на проверка на място (л. 81-82), така и контролният лист от
извършената проверка (л. 83 и следв.), докладът за нередност (л. 138-140) са
официални документи, редовни от външна страна и съдържащи съответните
реквизити. Същите не са били оспорени по реда на чл. 193 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК и са породили съответните правни последици. Процедурата по администриране
на нередност е започнала по инициатива на управляващия орган, видно и от Доклад
за нередност № 33/3/3121580/3/01/17/01 от 20.03.2020 г. (л. 138-140) и е налице
допустим способ за иницииране на административното производство.
В заключение настоящият съдебен
състав намира, че оспореното решение съответства и на целта на закона, тъй като
с него се цели препятстване на неправомерното изразходване на средства в
изпълнението на помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове.
Съгласно чл. 4, ал. 2 от АПК, административните актове се издават за целите, на
основанията и по реда, установени в закона. Финансовата корекция е предвидена
административна мярка, която се налага с цел да се коригират последиците от
едно неправомерно действие или бездействие, като се възстановят
незаконосъобразно предоставени средства (арг. от чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕФСУ в
приложимата редакция).
Съдът съобрази и практиката на
Върховния административен съд в Решение № 12421 от 13.12.2023 г. на ВАС по адм.
д. № 7841/2023 г., IV о.; Решение № 6861 от 22.06.2023 г. на ВАС по
адм. д. № 1439/2023 г., IV о.; Решение № 6390 от 14.06.2023 г. на ВАС по адм.
д. № 3784/2023 г., IV о.; Решение № 7220 от 29.06.2023 г. на ВАС по адм. д. №
3294/2023 г., IV о.
По изложените съображения
настоящият състав на АдмС Ловеч намира, че обжалваното решение е валиден
административен акт, издаден при спазване на административнопроизводствените
правила и в съответствие с материалните разпоредби и целта на закона, липсват
отменителните основания по чл. 146, т. 1-5 от АПК, поради което жалбата против
него следва да се отхвърли като неоснователна и недоказана.
При този изход на спора е
основателна претенцията на ответника, съдържаща се в молба с вх. № 278/26.01.2024
г. (л. 241), за присъждане на направените по делото разноски за СИЕ и за
юрисконсултско възнаграждение, поради което следва да бъде осъден жалбоподателят
да заплати в полза на ДФЗ сумата от 450 лева, от които 300 лева – внесен
депозит за СИЕ (л. 188) и 150 лева за юрисконсултско възнаграждение съобразно
чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Поради изложеното, на
основание чл. 143, ал. 3 от АПК, следва са се осъди жалбоподателят да заплати
на юридическото лице Държавен фонд „Земеделие“, в чиято структура принадлежи
издателят на оспорения акт, своевременно поисканите съдебно-деловодни разноски
в общ размер на 450 лева.
По изложените съображения
и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на
ЕТ „И.С.Т.“, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: област Ловеч,
община Априлци, гр. Априлци, ул. „Зла река“ № 16, представлявано от собственика
И.С.Т., чрез адв. З.В.И. от САК, със съдебен адрес за призоваване и връчване на
съобщенията по делото: гр. София, ул. „Рачо Петков Казанджията“ № 4, ет. 6,
срещу Решение за налагане на финансова корекция № 33/3/3121580/3/01/04/02 с
изх. № 01-6500/8555#14 от 21.10.2022 г. на изпълнителния директор на Държавен
фонд „Земеделие“.
ОСЪЖДА ЕТ „И.С.Т.“,
ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: област Ловеч, община
Априлци, гр. Априлци, ул. „Зла река“ № 16, да заплати на Държавен фонд
„Земеделие“, гр. София, бул. „Цар Борис III“ № 136, сумата от 450 (четиристотин
и петдесет) лева, представляваща направените съдебно-деловодни разноски.
Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба чрез Административен
съд Ловеч пред Върховния административен
съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Препис от него да се изпрати на страните по делото.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ:
|
|
|
|