Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 125
28.02.2022 г., гр.Хасково
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Хасково
в открито съдебно заседание на девети февруари две хиляди двадесет и втора година в състав:
Председател: Ива Байнова
Членове: Павлина Господинова
Антоанета Митрушева
при участието на секретаря Дорета Атанасова
и прокурора Цвета Пазаитова
като разгледа докладваното от съдия А.Митрушева
адм. дело № 1178 по описа на съда за 2021 година,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на Раздел ІІІ от Глава десета на Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на ОКРЪЖНА ПРОКУРАТУРА - ХАСКОВО против разпоредбите на чл. 4, ал. 2; чл. 17; чл. 18; чл. 32, ал. 6, т. 2; чл. 40, ал. 2 в частта „председателски съвет“ и чл. 57, ал. 1 и ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Любимец, приет с Решение № 5 по Протокол № 3 от 16.12.2019 г. на Общински съвет – Любимец.
В протеста се релевират доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби, като се твърди, че на основание законовата делегация на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА Общинският съвет на Община Любимец приел Правилник за организацията и дейността на общински съвет, с който се уреждали въпросите, свързани с организацията и дейността на общинския съвет и неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. При извършена проверка по реда на надзора за законност на административните актове било установено, че разпоредбите на чл. 4, ал. 2, чл. 17, чл. 18, чл. 32, ал. 6, т. 2, чл. 40, ал. 2 и чл. 57, ал. 1 и ал. 4 от Правилник за организацията и дейността на общински съвет - Любимец регламентирали създаването на „председателски съвет“, който включвал председателя на общинския съвет, председателите на постоянните комисии и ръководителите на групите съветници, както и натоварването му с функции, което не се основавало на ЗМСМА. Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, се уреждали от ЗМСМА. В цитирания специален закон председателските съвети не фигурирали като орган на управление на местния орган на власт.
На следващо място, в ЗМСМА били регламентирани правомощия на председателя и на заместник-председателите на общински съвет, както и на комисиите към него, при което председателският съвет се снабдявал със собствена компетентност, а същевременно се състоял от органи със свои законови правомощия. По този начин на председателския съвет се делегирали и предоставяли права, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи, което било в пряко противоречие с нормативното разрешение от по-висок ранг.
Претендира се отмяна на оспорените разпоредби по съображенията, изложени в протеста.
В съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура – Хасково поддържа така подадения протест и моли за присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът по оспорването – ОБЩИНСКИ СЪВЕТ - ЛЮБИМЕЦ не ангажира становище по основателността на протеста.
Настоящият съдебен състав, като прецени събраните по делото доказателства и становищата на страните и след служебна проверка на протестирания акт, съгласно разпоредбата на чл. 168 от АПК, приема за установено следното:
С Докладна записка от Председателя на Общински съвет - Любимец до Общински съвет Любимец вх. № 1/09.12.2019 г. е направено предложение за приемане на нов Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. С Решение № 5 на Общински съвет - Любимец по Протокол № 3/16.12.2019 г. е приет Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Решението е взето с 13 гласа "за", "против" - 0 гласа и "въздържали се" – 0 от общо гласували 13 общински съветника. Приложен е и поименен списък на гласувалите общински съветници.
Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл. 4, ал. 2; чл. 17; чл. 18; чл. 32, ал. 6, т. 2; чл. 40, ал. 2 в частта „председателски съвет“ и чл. 57, ал. 1 и ал. 4 от този правилник.
Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в дял трети, глава Х, раздел ІІІ, чл. 185 - 196 от АПК. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет – Любимец е вътрешноустройствен и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само до вътрешната организация, но и до съдържанието на дейността на съвета. В този смисъл, същият съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществените отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу акта, тоест законодателят е предоставил правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на РБ и чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК.
С подаването на протеста от страна на прокуратурата, са предприети действия по защита на обществен интерес, свързан със законосъобразното упражняване правомощията на орган на местното самоуправление – Общински съвет - Любимец, както и в изпълнение на законови разпоредби.
Предвид изложеното, следва да се приеме, че протестът е допустим, тъй като прокурорът притежава процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол.
По основателността на жалбата:
На основание чл. 168 от АПК, съдът следва да извърши служебно проверка на законосъобразността на обжалвания подзаконов административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, като за нищожността следи служебно.
В тази връзка, на първо място, следва да бъде отбелязано, че Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и осъществява своите правомощия, предвидени в чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и други закони, като по аргумент на алинея 2 от горната разпоредба "в изпълнение на правомощията си по алинея 1, общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения".
Обжалваният подзаконов нормативен акт е приет в предписаната от закона форма и от териториално и материално компетентен орган. Тъй като се касае за колективен орган, за да са валидни взетите от него решения, заседанията следва да бъдат проведени при участие на необходимия брой общински съветници и същите следва да бъдат подкрепени от нормативно определения брой съветници. В случая численият брой общински съветници на Общински съвет - Любимец е 13. На проведеното на 16.12.2019 г. заседание на Общински съвет - Любимец, когато е приет Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Любимец, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация са гласували общо 13 общински съветника, което означава, че при вземането на това решение е бил налице необходимият кворум, тъй като на заседанието са присъствали повече от половината от общия брой общински съветници – чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА. Това решение е подкрепено от 13 общински съветника, което означава, че същото е взето при необходимото мнозинство от повече от половината от общия брой общински съветници – чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА.
Процедурата по издаване на действащите в страна нормативни актове е уредена в ЗНА. В чл. 8 от ЗНА се дава право на всеки Общински съвет да издава правилници, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените от тях обществени отношения с местно значение. Независимо от обстоятелството, че действието на тези актове се ограничава само върху територията на съответната община, при съставянето и приемането им следва да се спазват изискванията, заложени в ЗНА. По отношение спазването на процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт, следва да бъде отбелязано, че разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в относимата редакция, изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Последното задължение е императивно и има за цел гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а неизпълнението му води до процесуално нарушение, опорочаващо акта до степен, налагаща отмяната му в оспорената част. В случая по делото не се спори и се установява от приложената докладна записка, че проектът на правилника е бил публикуван на интернет страницата на общината на 12.11.2019 г., поради което не се констатират нарушения на разпоредбите на чл. 26, ал. 3 и ал. 4 от ЗНА.
По отношение приложението на материалния закон съдът съобрази следното:
Предмет на контрол за законосъобразност в производството са разпоредбите на чл. 4, ал. 2; чл. 17; чл. 18; чл. 32, ал. 6, т. 2; чл. 40, ал. 2 в частта „председателски съвет“ и чл. 57, ал. 1 и ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Любимец.
Оспорените разпоредби на Правилника предвиждат съответно: в чл. 4, ал. 2 - провеждане на заседание на Общинския съвет и на друго място по решение на председателския съвет; чл. 17 – формирането на председателския съвет от председателя на общинския съвет, председателите на постоянните комисии и ръководителите на групите съветници; чл. 18 съдържа функциите на председателския съвет, като е посочено, че той подпомага дейността на председателя на общинския съвет, като при необходимост: 1. разработва проект за дневен ред на заседанията на общинския съвет; 2. провежда политически консултации във връзка с дейността на общинския съвет; 3. предлага състав на делегации за международни контакти; 4. разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината; чл. 32, ал. 6, т. 2 - общинският съветник има право да оспори наложената дисциплинарна мярка “отстраняване от заседание” пред председателския съвет, който може да я потвърди, отмени или промени; чл. 40, ал. 2 - В работата си постоянните и временните комисии могат да привличат външни лица като експерти и консултанти. Експертите и консултантите получават възнаграждение, което се определя от председателския съвет, в зависимост от обема на извършената работа и се изплаща въз основа на договор, подписан от кмета на общината. Средствата се осигуряват от общинския бюджет, в рамките на бюджета на общинския съвет; чл. 57, ал. 1 - Председателят на общинския съвет, подпомаган при необходимост от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най-малко 7 дни преди датата на заседанието и ал. 4 - Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на общината исканията по предходната алинея и включва в проекта за дневен ред онези от тях, които са по обществено значими въпроси.
Така посочените разпоредби от Правилника, според настоящия състав, не са съобразени с изискванията за съответствието им на материален закон от по-висок ранг, поради което същите се явяват незаконосъобразни. Съгласно чл. 7 от ЗНА, правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА, нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.
По делото няма спор, че оспореният правилник е приет на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА и предмет на преценка в настоящото производство ще бъде въпросът за противоречието на посочените норми от правилника с материалните закони от по-висок ранг, един от които е ЗМСМА.
Настоящият съдебен състав изцяло споделя доводите, изложени в протеста на Окръжна прокуратура - Хасково, че оспорените разпоредби от правилника противоречат на нормативни актове от по-висока степен, в нарушение на изискването на чл. 75, ал. 2, чл. 76, ал. 3 от АПК, чл. 1а, чл. 7, ал. 1, пр. 2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове.
Видно от протестираните разпоредби, с формирането на председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани органи в ЗМСМА, като същият не е предвиден да изпълнява тези правомощия по ЗМСМА и е в противоречие с разпоредбите на закона - чл. 21 - 25, чл. 28а, чл. 29а, чл. 48 и др. от ЗМСМА. В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА се предвижда, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, в чл. 24, ал. 1 и ал. 2 се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели. Не е предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват други органи, а с приетия Правилник не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи със съответните правомощия. С протестираните разпоредби се създават задължения и предвиждат правомощия за председателския съвет, каквито не са предвидени в закона.
По изложените съображения съдът намира, че протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет – Любимец са незаконосъобразни, тъй като противоречат на нормативен акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА. Предвид изложеното протестираните текстове на чл. 4, ал. 2; чл. 17; чл. 18; чл. 32, ал. 6, т. 2; чл. 40, ал. 2 в частта „което се определя от председателския съвет“, чл. 57, ал. 1 в частта „подпомаган при необходимост от председателския съвет“ и чл. 57, ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Любимец, приет с Решение № 5 по Протокол № 3 от 16.12.2019 г. на Общински съвет – Любимец.следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.
При този изход на делото и с оглед направеното искане, на Окръжна прокуратура –Хасково следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 20 лв. за публикация на обявлението в „Държавен вестник“.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1 вр. чл. 146, т. 4 от АПК съдът
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура - Хасково разпоредбите на чл. 4, ал. 2; чл. 17; чл. 18; чл. 32, ал. 6, т. 2; чл. 40, ал. 2 в частта „което се определя от председателския съвет“, чл. 57, ал. 1 в частта „подпомаган при необходимост от председателския съвет“ и чл. 57, ал. 4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Любимец, приет с Решение № 5 по Протокол № 3 от 16.12.2019 г. на Общински съвет – Любимец.
ОСЪЖДА Общински съвет - Любимец да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково сумата от 20.00 (двадесет) лева - деловодни разноски.
Решението подлежи на обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от уведомяване на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.