Р Е Ш Е Н И Е
№286
гр. Велико Търново, 17.10.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд гр. Велико Търново
– шести състав, в съдебно заседание на двадесет и шести
септември през две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН БУЮКЛИЕВ
при участието на секретаря С.А., изслуша
докладваното от председателя адм. дело №119 по описа за 2022 година и за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК.
Жалбоподателят „Зърнени храни – Велико
Търново“ ЕООД, гр. Велико Търново, ЕИК *********, представлявано от управителя М.М.,
чрез пълномощника адв. М., е оспорил Решение №868 по Протокол №36 от заседание
на Общински съвет – Велико Търново, проведено на 24.02.2022 г. В жалбата се твърди
незаконосъобразност на решението. Изразява несъгласие стопанисваният търговски
обект – бюфет, за който има валидно сключен договор за наем с Община – Велико
Търново, стриктно изпълняван от дружеството, да преустанови дейност за
неопределен период от време, през който период се освобождава от заплащане на
наем. Твърди, че като причина за указаното спиране на дейността на обекта са
посочени ремонтни дейности в училището, където се намира обектът. Жалбоподателят се позовава на чл. 20а от ЗЗД и
твърди, че в договора няма клауза, оправомощаваща общинския съвет да взема
решения от вида на процесното, а обратно, съгласно Раздел IIА, т. 2 от
Договора на наемателя следва да се осигурява безпрепятствен достъп и ползване
на имота през целия период. Като аргумент сочи, че нормата на чл. 21, ал. 1, т.
8 от ЗМСМА не дава правомощия на общинския съвет да изменя подписания договор
за наем без да съгласува това си намерение с наемателя, който всъщност не е
информиран нито за намерението да се
преустанови дейността му, нито за срока на преустановяване. Отделно са изложени
съображения, че преустановявайки търговската дейност на дружеството, то няма да
реализира печалба, но ще продължава да генерира разходи, извън тези за наем –
за заплати и осигуровки на служителите. Моли за отмяна на решението и
претендира разноски.
В съдебно заседание оспорването се
поддържа лично от управителя на дружеството, както и от упълномощения адвокат, който
представя писмени бележки. И двамата пледират, че оспореното решение не е от
компетентността на общинския съвет. Правят възражение за прекомерност на
адвокатския хонорар.
Ответникът – Общински съвет – Велико
Търново, чрез адв. Н., отрича основателността на жалбата и моли да бъде
отхвърлена. Подробни съображения за законосъобразността на решението излага в
депозирано по делото писмено становище. Като нормативно основание по аналогия
изтъква Закона за мерките и действията по време на извънредното положение. Счита,
че към момента на сключване на договора за наем на бюфета наемателят е следвало
да знае за предвиденото по Наредба №10 от 01.09.2016 г. за организацията на
дейността на училищното образование преминаване на училищата на едносменен
режим и свързаната с това реконструкция и преустройство на училищната сграда и
произтичащите от това последици, като преустановяване на дейността на
ученическия бюфет. Моли за присъждане на разноски по приложен списък.
Съдът,
като взе предвид становищата на страните и представените по делото
доказателства, приема за установена следната хронология на фактите:
1.
След
провеждане на съответните процедури и въз основа на Решение №1535 по Протокол
№59 от заседание на 27.06.2019 г. на Общински съвет – Велико Търново, с Договор
от 16.08.2019 г. Община Велико Търново е предоставила на „Зърнени храни – Велико
Търново“ ЕООД за временно възмездно ползване част от имот – публична общинска
собственост, намиращ се в гр. Велико Търново, ул. „Вела Благоева“ №10 – корпус
№2 /ПМГ „Васил Друмев“/, представляващ сграда за образование, актувана с АПОС
№302/02.06.1997 г., представляващ помещение на първи етаж с обща площ 10 кв. м
и предназначение – ученически бюфет.
2.
С
Писмо вх. №67-367-2/10.02.2022 г., изпратено по електронна поща, директорът на
ПМГ „Васил Друмев“ е уведомил общинската администрация, че предстои ремонт на сградата,
като в периметъра на ремонтните дейности попада и училищната лафка, а, поради
спецификата на работата, в училището няма да бъдат допускани ученици, учители и
служител, което прави невъзможно нейното функциониране.
3.
На
14.02.2022 г. в Община Велико Търново е постъпил Сигнал №5300-6426-1/14.02.2022
г. и от наемателя „Зърнени храни – В. Търново“ ЕООД за нарушение на т. 2 от
Раздел IIА на договора, тъй като започналият ремонт възпрепятства
работата на обекта и достъпа на ученици до него, което нанася значителни щети
на дружеството. Поискани са незабавни мерки за стриктно спазване на
договореното наемно правоотношение.
4.
Кметът
е изготвил Предложение рег. №09-00-125/11.02.2022 г. до Великотърновски
общински съвет да даде съгласие за освобождаване от наем на „Зърнени храни –
Велико Търново“ ЕООД за периода от 14.02.2022 г. до приключване на ремонтните
дейности, като информация за датата на приключване на ремонта да се получи от
директора на училището.
5.
Предложението
е разгледано и прието от съответните постоянни комисии: 1. ПК „Общинска
собственост“ – видно от т. 8 по Протокол №28/16.02.2022 г. предложението е прието
единодушно без разискване; 2. ПК „Бюджет и финанси“ – съгласно т. 3 по Протокол
№34/17.02.2022 г. предложението е прието единодушно след проведени дебати, при
които като аргумент за освобождаване от наема е посочено, че основно задължение
на общината като наемодател е да осигурява безпрепятствен достъп до обекта, а
поради ремонтните дейности достъпът ще бъде ограничен, поради което е
предложено освобождаването от наем за срока на ремонта; 3. ПК „Образование,
наука и култура“ – според т. 5 от Протокол №29/17.02.2022 г. на обсъждане е
подложен въпросът дали е позволено и дали реално обектът ще работи за периода,
в който няма да се плаща наем за него, в резултат на което, с единодушие
комисията е приела основното предложение, но със следното допълнение: „За
периода, за който се освобождава от заплащане на наем, обектът преустановява
дейност.“
6.
Предложението
е включено в т. 25 на дневния ред за 36-то заседание на Великотърновски
общински съвет, проведено на 24.02.2022 г., за което е изготвен Протокол
№36/24.02.2022 г., от който се установява, че същото се е състояло във
видеоконференция за едновременно предаване на образ и звук, при кворум от 37
общински съветници. Проведено е обсъждане, от което става ясно, че ремонтът на
гимназията не предполага ремонт на лафката, но тя попада в корпуса, който ще бъде ремонтиран, и след като е ограничен
достъпът до нея, би следвало да не се плаща наем. Поставен е въпросът дали
когато няма достъп до обекта и не трябва да се плаща наем, е нужно решение на
общинския съвет. Изразено е предположение, че след като собствеността е
общинска, би следвало въпросът да мине през общинския съвет. Предложението за
допълнение на ПК „Образование, наука и култура“ е гласувано и прието с
мнозинство от повече от половината от общия брой съветници: 28 гласа „за“, без
„въздържали се“ и без „против“. Основното предложение с така направената
поправка е прието с
мнозинство от повече от половината от общия брой съветници: 29 гласа „за“, 0
„въздържали се“ и 0 „против“. Взето е Решение №868 по Протокол №36/24.02.2022
г. на Общински съвет – Велико Търново, с което: 1. На основание чл. 21, ал. 1,
т. 8 от ЗМСМА ОС – Велико Търново дава съгласие за освобождаване от наем на
„Зърнени храни – В. Търново“ ЕООД за периода от 14.02.2022 г. до приключване на
ремонтните дейности. Информация за датата на приключване на ремонта да се
получи от директора на ПМГ „Васил Друмев“. 2. За периода, за който се освобождава
от заплащане на наем, обектът преустановява дейност. 3. Възлага на кмета на
Община – Велико Търново да сключи анекс към договора за отдаване под наем,
относно изразеното съгласие в т. 1.
7.
При
справка на съда в интернет страницата на Община Велико Търново, раздел
"Общински съвет", подраздел "Решения" е видно, че въпросното
решение е публикувано, но по делото липсват данни кога това е сторено. Други
сведения за неговото разгласяване по реда на чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА не са
представени.
8.
По
делото липсват строителни книжа за дейностите, предприети в гимназията, но няма
спор, че ремонтните дейности са започнали. В подкрепа на този факт от жалбоподателя са
приложени констативни протоколи от 13.05.2022 г. и от 15.09.2022 г., съставен
от нотариус, според който при посещение на място на посочените дати е установено
извършването на ремонтни дейности, които възпрепятстват използването по
предназначение на търговския обект.
9. Решението на ОС – Велико
Търново е оспорено с жалба от 11.03.2022 г. от наемателя пред АСВТ, за което е
образувано настоящото дело.
По
допустимостта:
Съдът
счита, че жалбата е допустима. Решението датира от 24.02.2022 г. и въпреки че
липсват данни за разгласяването му, жалбата е подадена чрез оператора „Еконт“
на 11.03.2022 година, т.е. в преклузивния 14 дневен срок. Жалбоподателят е адресат на
неблагоприятните правни последици, произтичащи от процесния акт и е легитимиран
да го оспори.
В съответствие
с чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА общинският съвет е орган на местно самоуправление,
който упражнява възложените му правомощия с Конституцията на Република
България, ЗМСМА, ЗОС и други нормативни актове. В чл. 21 от ЗМСМА са посочени
основни правомощия на общинския съвет, които му определят качество на
административен орган с административни правомощия по смисъла на § 1, т. 1 от
ДР на АПК. Съгласно чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА актовете на Общинския съвет могат да
се обжалват пред съответния административен ред. Съдебен състав в Определение №
8589 от 20.09.2007 г. на ВАС по адм. д. № 6756/2007 г., IV о. приема, че решението
на общинския съвет, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА по
същността си е административен акт по смисъла на АПК и може да бъде оспорвано
за законосъобразност, при процесуално допустима жалба. Оспорване на актовете на
общинския съвет се допуска не само от посочените в чл. 45 от ЗМСМА субекти, но
и от всяко физическо и юридическо лице с доказан правен интерес от оспорването
или евентуално неблагоприятно засягане на права.
По същество жалбата е основателна.
Преценката за порочността на определен
административен акт следва да бъде извършена на основата на визираните в АПК
основания – чл. 146 от АПК. Този извод следва от разпоредбите на чл. 168, ал. 1
и ал. 2 от АПК. При това, съдът дължи произнасяне досежно валидността на
оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК независимо
от доводите в жалбата, които по същество в случая се свеждат до твърдение за
издаване на решението от некомпетентен орган. В АПК няма позитивноправни критерии, отграничаващи
параметрите на нищожните от незаконосъобразните административни актове.
С оглед посоченото следва
доктриналното, а и практически приложимото разбиране, че нищожен е онзи акт,
при който липсва правообразуващ елемент, липсва факт, който обуславя самото му
съществуване. Това може да бъде липса на форма на волеизявлението, липса на
воля на власт, липса на овластяване от законодателя на съответния субект да
формира и упражни власт. За разлика от нищожните актове, при незаконосъобразните
актове /т.н. в доктрината унищожаеми актове/ порокът не засяга самото
съществуване на волята и на акта, който я възпроизвежда, а правното му
действие.
П.Както се посочи, порок, който може да
доведе до нищожност е некомпетентността. Некомпетентността е фактическа липса
на субект, формиращ и изразяващ властническото изявление. Това разбиране е
съответно и на съдебната практика. Всъщност, както е аргументирано в ТР
№2/14.5.1991 г. по гр.д. №2/91 г. на ОСГК на ВС, компетентността на
административния орган не следва да се разглежда като сбор от правомощия, а на
основата на общото учение за правосубектността. Върховният съд, в мотивите на
това решение изрично е отбелязал, че разбирането за некомпетентност като порок
на административния акт е аналогично на недействителността на гражданскоправна
сделка, сключена от юридическо лице в нарушението на гражданска
неправосубектност.
Както се
отбеляза, с решението на ОС – Велико Търново е дадено съгласие за освобождаване
от наем на наемателя на бюфета в ПМГ за времето на провеждане на ремонтни
дейности и е разпоредено преустановяване на дейността на обекта. Съдът намира
от правна страна, че решението е нищожен административен акт, тъй като е
издадено от некомпетентен по материя административен орган, който не разполага
с уредено в закон функционално правомощие да взема решения от вида на
процесното, като разпорежда изменения на договорни правоотношение, вкл. освобождаване
от наем и преустановяване на търговска дейност на обект, независимо чия
собственост е имотът.
Съгласно чл.
21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА общинският съвет е органът, който законът е
оправомощил да приема решения за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество. Член 8, ал. 1 от специалния Закон за общинската собственост
също установява, че управлението на имоти – общинска собственост, става под
общото ръководство и контрол на общинския съвет. Алинея 2 на същата разпоредба
сочи изрично, че правомощията на кмета на общината по управлението и
предоставянето под наем на общинска собственост се определят с наредба на общинския
съвет при спазване на разпоредбите на този закон и на специалните закони в тази
област. Процедурата по управление на имоти – общинска собственост, е уредена в
Закона за общинската собственост и подзаконова нормативна уредба, в случая това
е Наредбата за реда на придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество на ОС – Велико Търново. Съгласно чл. 14, ал. 7 и 8 от Закона за
общинската собственост свободни имоти или части от тях - публична общинска
собственост, могат да се отдават под наем за срок до 10 години при условията и
по реда на ал. 2 след решение на общинския съвет. Части от имоти - публична
общинска собственост, които са предоставени за управление по реда на чл. 12,
могат да се отдават под наем, при условие че не се възпрепятства осъществяването
на дейностите, за които съответният имот е предоставен за управление. Наемните
цени се определят от общинския съвет.
Решенията за
отдаване под наем на общинско имущество обективират действия по управление на
имуществото. В правомощие на ОбС по смисъла на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА и
чл. 8, ал. 1 от ЗОС е да вземе решение за управление на общинското имущество.
На тази правна плоскост, договорът за наем е сключен въз основа на Решение
№1535 по Протокол №59 от 27.06.2019 г. на ОС – Велико Търново, което обаче не е
предмет на настоящия спор. Жалбоподателят обосновано оспорва материалната компетентност
на органа да вземе процесното решение.
Регламентираната
в чл. 14, ал. 7 от ЗОС процедура по отдаване под наем на имоти – публична общинска собственост, представлява сложен
фактически състав и включва както административни, така и гражданскоправни
елементи. Въз основа на решението на ОС от 2019 г. настъпват гражданскоправни
последици, изразяващи си в сключването на наемния договор. Същите възникват по
силата на административен акт, с който се открива конкурсната процедура, но създадените
отношения между страните по договора са между равнопоставени субекти. В този
смисъл Общинският съвет няма правомощия да задължава търговски дружества, вкл.
и наематели на общински имоти, да преустановят дейността си, както и да взема
решения за едностранно изменение на договорни отношения, дори и да касаят
опрощаване на наемни вноски. Решението е взето извън правомощията на Общински
съвет Велико Търново и следва да бъде обявено за нищожно. Нормата на чл. 14,
ал. 7 от ЗОС, даваща право за отдаване под наем на части от имоти – публична
общинска собственост, не обосновава решаване на гражданскоправни въпроси,
произтичащи от облигационното отношение между равнопоставените субекти по
договора за наем – Община – Велико Търново и „Зърнени храни – В. Търново“ ЕООД.
Сключеният
договор за наем между общината и жалбоподателя е двустранен, възмезден и
консенсуален договор. С него се предоставя на „Зърнени храни – Велико Търново“
ЕООД за временно ползване част от имот – публична общинска собственост, което
правоотношение има облигационен характер. В този договор страните са
равнопоставени, независимо, че от едната страна е общината. Съответно
неизпълнението на клауза от договора, каквото безспорно се явява ограничаването
на достъпа до имота, води до правото на другата страна да иска извънсъдебно
решаване на спора, а в случай, че не постигне споразумение да потърси по
съдебен ред /гражданскоправен/ дължимото.
Правните
последици, които цели оспореното решение, постигат ефекта на едностранно
прекратяване на договора. Дефакто опращават се плащанията на наемната цена,
ограничава се достъпът до обекта, преустановява се дейността на наемателя.
Същевременно обаче специалният закон – чл. 15, ал. 3 от ЗОС, регламентира, че наемните
правоотношения по чл. 14, ал. 7 се прекратяват по реда на Закона за
задълженията и договорите, където не е предвидено вземане на подобно решение от
страна на общинския съвет. Това в допълнителна степен навежда извода, че договорът
за наем е сключен между равнопоставени субекти и не е такъв с властнически
характер. Той представлява съглашение между равнопоставени страни и е
гражданскоправният елемент в сложния хетерогенен юридически състав по
възникване на наемното правоотношение, състоящ се от административен елемент
/провеждането на тръжната процедура/ и граждански такъв. След подписване на
договора, всички въпроси, касаещи неговото изпълнение, както и прекратяването
му, са такива от гражданскоправен характер, развиващи се в сферата на
равноправни отношения между страните по него. Тези правоотношения между Община Велико
Търново и „Зърнени храни – Велико Търново“ ЕООД нямат административен характер.
Съответно, кметът на общината не се нуждае от съгласие, решение или друг акт от
страна на общинския съвет, за да изрази волята на наемодателя в конкретната
ситуация. Както вече се каза, в този смисъл е и нормативната уредба относно
прекратяването на наемния договор, дадена в чл. 15, ал. 2 от Закона за
общинската собственост, изрично посочена като ред за прекратяване на наемното
правоотношение в т. 7, Раздел V от договора.
Впрочем това е водещото правило при отдаването под наем на имоти – общинска
собственост, а изключенията са изрично уредени в същия закон /чл. 15, ал. 4 и 5
от ЗОС/ или в отделни специални закони и са поставени в зависимост от субектите,
на които се отдава под наем /общинските ръководства на синдикалните
организации, юридически лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в
обществена полза/, извършваната от наемателя дейност или вида на имота. Поради
гражданскоправната природа на отношенията между наемодателя и наемателя, законът
не е предвидил съставянето на административен акт от общинския съвет с преюдициален
характер. В самия договор от 16.08.2019 г. е посочено, че ако между страните не
бъде постигнато споразумение, спорът се отнася за решаване пред Великотърновски
районен съд, респективно – Великотърновски окръжен съд. Съобразно това,
споровете по изпълнението и прекратяването на наемни правоотношения от вида на
процесното са извън обсега на административното правосъдие, тъй като за извършването
им не е предвидено съставяне на административен акт, включително и от съответния
общински съвет. Гражданскоправният характер на правоотношенията между Община Велико
Търново и „Зърнени храни – Велико Търново“ ЕООД предопределя способите на
защитата срещу пороците на волеизявленията и действията на представляващите
съответните страни лица, както и срещу евентуалните неблагоприятни последици от
тези волеизявления и действия, без участието на общинския съвет, който няма
компетентност да издава решение като оспореното.
Нито един от
посочените от ответника нормативни актове не съдържа възможност за упражняване
на правомощието, което е реализирано с процесното решение от Общински съвет –
Велико Търново. Такова правомощие не се обосновава и от поддържаните с
писмената защита аргументи.
Жалбата е основателна и констатираният
порок на валидността е самостоятелно и достатъчно основание за прогласяване на
нищожността на решението на Общински съвет – Велико Търново.
Разноски: Жалбоподателят претендира
разноски в общ размер от 2321, 73 лв., сред които разноски за държавна такса,
за предоставяне на преписи, за адвокатско възнаграждение, за такси за изготвяне
на констативни протоколи, за гориво. Претендираните разноски за препис на
представени от ответника документи, за два броя констативни протоколи и да
гориво не следва да се уважават, доколкото тези разходи не представляват
разноски по производството. Посочените разноски не са за процесуални действия,
които страната е извършила по разпореждане на съда или по силата на закона и за
извършването на които те се следват. При това положение на жалбоподателя следва
да се присъдят разноски за платената държавна такса и за адвокатско възнаграждение
според представените доказателства за ефективно заплатеното възнаграждение.
Водим от изложеното, Административният
съд – В. Търново, шести състав,
Р
Е Ш И :
Прогласява нищожността на Решение №868
по Протокол №36 от заседание на Общински съвет – Велико Търново, проведено на
24.02.2022 г.
Осъжда Община Велико Търново да заплати
на „Зърнени храни – Велико Търново“ ЕООД – гр.Велико Търново ЕИК *********,
разноски по делото в размер от 2150 лв.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ :