РЕШЕНИЕ
№.683
гр. Пловдив, 19.04.2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД -
ПЛОВДИВ, ХХVII състав в открито
заседание на двадесет и втори март през две хиляди двадесет
и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: СТОИЛ БОТЕВ
ЧЛЕНОВЕ: ТАТЯНА ПЕТРОВА
ПЕТЪР КАСАБОВ
при секретаря благовеста каракашева и участието на прокурора СВЕТЛОЗАР ЧЕРАДЖИЙСКИ, като
разгледа докладваното от съдията ПЕТЪР КАСАБОВ адм.
дело № 179 по описа на съда за 2022 год., за да се произнесе взе предвид следното:
І. Производството и
становищата на страните:
1. Производството е по реда на чл. 185 от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
2. Образувано е по жалба от „Реал - 24“ ЕООД, ЕИК ***,
със седалище и адрес на управление: гр. Пловдив, ***, представлявано от
управителя – Я. М. К. , чрез адвокат И.Й., срещу Наредба № чл.36 от Наредба за
реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на община
Съединение /Наредбата/, приета с решение № 135, взето с протокол № 17 от
22.12.2017 г. на общински съвет Съединение, с искане за отмяната му от съда.
Жалбоподателят
поддържа, че като участник в тръжни процедури, определен за купувач на общински
имоти със заповед № 1406/22.12.2021г. и заповед № 1408/22.12.2021г. на кмета на
община Съединение, е задължен да заплати 2 % режийни разноски върху цената на
всеки от имотите, поради което се явява задължено лице по смисъла на чл. 36 от
Наредбата и притежава правен интерес да търси съдебна защита срещу обжалвания
подзаконов нормативен акт.
Твърди се,
че разпоредбите на чл. 36 от Наредбата е в пряко противоречие с нормата на чл. 7,
ал. 1 и чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ, тъй като с нея необосновано се приема данъчната
оценка на имота като база при определяне на режийните разноски по сделката. Този
подход не кореспондирал нито с целта на режийните разноски - да компенсират
действителните материално-технически и административни разходи по предоставяне
на услугата, нито със законоустановените принципи за определяне на местните
такси. Поддържа се, че доколкото законът не предвижда събиране на режийни
разноски при разпореждане с общински имущество, оспорената норма въвежда
задължение за заплащане на самостоятелна такса и се явява в пряко противоречие
с нормативен акт от по - висша степен. Иска се присъждане на сторените в
съдебното производство разноски.
3. Ответникът – общински съвет Съединение, не взема становище
по допустимостта и основателността на жалбата.
4. Участвалият по делото прокурор,
представител на Окръжна прокуратура - гр. Пловдив, дава заключение, че жалбата
е неоснователна и следва да бъде отхвърлена
ІІ. По допустимостта на искането:
5. Жалбоподателят като
определен с административен акт купувач на имоти - общинска собственост, находящи се на територията на община Съединение, се явява адресат
на определено в чл. 36 от Наредбата правило за поведение и за същия се създават
задължения, пряко рефлектиращи върху правната му сфера. Жалбата е подадена при наличие на правен интерес срещу
подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол, поради което е допустима.
ІІІ. Фактите по делото:
6. Оспорената разпоредба
на чл. 36 от Наредба за реда за придобиване, управление и разпореждане с
общинско имущество на община Съединение в действаща редакция, е приета с
решение № 135, взето с протокол № 17 от 22.12.2017 г. на общински съвет
Съединение. Решението е взето във връзка с докладна записка вx.
№ 271/12.12.2017 г. на кмет на община Съединение за приемане
на нова Наредба по чл. 8, ал. 2 от Закона за общинската собственост.
За нуждите на
производството е изготвена оценка на въздействието и доклад относно
необходимостта от приемане на подзаконовия нормативен акт. Видно от представен
списък от поименно гласуване, Решение № 135, взето с Протокол № 17 от 22.12.2017
г., е прието с 14 гласа „за“ от общ брой общинските съветници
- 17.
Според мотивите на
вносителя, приемането на новата Наредба се налагало от промяната в законодателството и
необходимостта от синхронизирането й с текстовете на нормативни актове от по –
висш ранг.
За удостоверяване
изпълнението на задълженията по чл. 26 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ е
представена разпечатка от официалната страница на община Съединение, подсекция
„Публично обсъждане”, отразяваща извършената публикация на проекта на
подзаконов нормативен акт и докладът към него на 07.11.2017г.
ІV. От правна страна:
7. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК, съответствието на административния акт с
материалния закон се преценява към момента на издаването му като моментът на
издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически
състав, в който се включват: процедура по изготвяне на проект, оповестяване,
предварителна оценка за въздействие, съгласуване, внасяне на предложение за
приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието,
обнародване и влизане в сила.
Правилото на чл. 168, ал. 1 от АПК, изисква съдът да не се ограничава само
с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса
на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено
нарушение на административнопроизводствени правила;
противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за
прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от
по-висока степен. С чл. 8 ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да
издава наредби, с които да урежда съобразно нормативни актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са
разпоредбите на чл. 76, ал. 3 АПК и чл. 21, ал. 2 във вр. с ал. 1 ЗМСМА. В частност,
с разпоредбата на чл. 9 от ЗМДТ на общинския съвет е делегирано правомощие да
приеме наредба за определяне и администриране на местните такси и цени на
услуги. Под "определяне" на таксата Конституционният съд на РБ
разбира определяне на размера на таксата в законоустановени предели, предвид
чл. 141, ал. 4 от Конституцията на РБ и чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА, а
"установяването" й като вид публично задължение е от изключителна
компетентност на Народното събрание - к. р. № 10 по к. д. № 12/2003 г. Законовата
база за определяне на размера на такса битови отпадъци е в чл. 67, ал. 1 и ал.
2 от ЗМДТ.
Правилата на чл. 26 от ЗНА съдържат процедурата по изработването на проект
на нормативен акт, изискваща провеждане на обществени консултации с гражданите
и юридическите лица при спазване на принципите за необходимост, обоснованост,
предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и
стабилност. Част от предварителните и подготвителни действия е задължението на
съставителя, преди внасянето на проект
на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, да го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието. Когато
съставителят на проекта е орган на местното самоуправление, публикуването на
проекта се извършва на интернет страницата на съответната община и/или общински
съвет.
Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на
натоварените с нормотворчески правомощия
административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски
решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни
норми по разумен, компетентен и стабилен начин. В тази връзка, изключително
значение се придава на мотивирането на предложението за приемане на нормативен
акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички
заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния
орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите
на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА, мотивите, съответно доклада към
него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите,
които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането
на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително
финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично
заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от
компетентния да го приеме орган – чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с
дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на
проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички
заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на
предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер,
неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено
нарушение.
За да бъде валидно приет подзаконов нормативен акт, от категорията на
процесния, правилото на чл. 27, ал. 4 и ал. 5 от ЗМСМА изисква решенията на
общинския съвет по упражняване на правомощието за определяне размера на
местните такси да бъде взето с поименно гласуване и мнозинство повече от
половината от общия брой на съветниците.
Финализирането на процедурата, според разпоредбата на чл. 37, ал. 3 от ЗНА,
налага нормативният акт на общинския съвет да бъде обнародван в печата или
разгласен по друг начин на територията на общината.
Процесният подзаконов нормативен както в цялост, така и обжалваната част, е
приет от оправомощения със закон орган на местно самоуправление при спазване на
изискванията за кворум, мнозинство и провеждане на поименно гласуване.
Наредбата е приета при наличие на материална и функционална компетентност в
предвидената от закона форма, при спазване на правилата за валидност на
волеизявлението на колективния орган на местно самоуправление.
Не се установяват и съществени нарушения на процесуалните правила, които да
дават самостоятелни основания за отмяна на акта. Видно от ангажираните по
преписката доказателства, при издаването на наредбата са били спазени
изискванията за изготвяне на проект, оповестяването му, предварителна оценка за
въздействие, съгласуване и внасяне на предложение за приемането му.
По смисъла на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, преценката за материална
законосъобразност на подзаконовия нормативен акт обхваща проверката за съответствието
му с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони),
включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете,
приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения,
които са предмет на оспорения акт.
Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК, общинските съвети издават нормативни актове,
с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени
отношения с местно значение. Разпоредбата на чл. 75, ал. 2 от АПК предвижда, че
нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или
подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Нормите на чл. 75, ал. 2 и чл.
76, ал. 1 и ал. 2 от АПК са идентични с тези на чл. 2, чл. 3, ал. 1, чл. 7, ал.
2 и чл. 8 от ЗНА, като прогласяват забраната да се уреждат с наредба обществени
отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен. Законът е
нормативният акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията,
обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или
субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. За
уреждане на другите отношения по тази материя законът може да предвиди да се
издаде подзаконов акт. Наредбата като нормативен акт се издава за прилагане на
отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
Следователно както ЗМДТ, така и ЗНА и ЗМСМА не допускат с подзаконов нормативен
акт на общински съвет да се дописват и други принципи, определящи размера на
местните такси и цени на услуги, освен изрично посочените в закона. Нормата
следва да се прилага само съобразно изричното и съдържание и без да се тълкува
разширително и в противоречие с принципа за законност по чл. 4 АПК и принципът
на правовата държава - чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Съгласно чл.7, ал. 1 от ЗМДТ, местните такси се определят въз основа на
необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на
услугата. Съответно тези такси следва да бъдат конкретизирани при спазване
принципите: за възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на
услугата; за създаване на условия за
разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество и за постигане
на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси /арг. чл. 8 от ЗМДТ/.
За да е налице противоречие между разпоредби в наредбата на общинския съвет
и законовите разпоредби на чл. 7, ал. 1 и чл. 8, ал. 1 от ЗМДТ е необходимо в
закона да е създадено ясно, безусловно правило, което да не подлежи на
допълнителна преценка и допълнителни мерки за прилагането им от друг орган, в
случая от общинския съвет. Когато е налице такава правна норма, всяко друго
правило, което й противоречи и е въведено с нормативен акт от по-ниска степен ще
бъде незаконосъобразно.
Като орган на местно самоуправление общинският съвет е компетентен да
приема норми за поведение, задължителни за физическите и юридическите лица на
територията на съответната община, по въпроси, които не са от изключителната
компетентност на други органи, в сферите, очертани в разпоредбите на чл.17 ал.1 ЗМСМА, които включват и общинското имущество, общинските предприятия,
общинските финанси, данъци и такси, общинската администрация (чл. 17, ал.1, т.
1 ЗМСМА).
Правомощията на общинския съвет в областта на местните данъци, такси и цени
на услуги следва да се изпълняват при стриктно спазване на регламентацията,
възприета в съответните закони, тъй като съгласно чл.60 ал.1 от Конституцията
на Република България/КРБ/, данъците и таксите трябва да бъдат установени със
закон, а разпоредбата на чл.141 ал.4 от КРБ предоставя на общинските съвети
правомощието да определят размера на местните такси по ред, установен със
закон.
Анализът на разпоредбите, както и значението на понятията „установява“ и „определя“,
изяснено с Решение № 10 от 26.06.2003 г. на КС на РБ по конст.
дело №12/2003г., налагат заключението, че въвеждането, посочването на данъка
или таксата следва да бъде направено със закон, а точното и ясно очертаване на
всички белези на таксата е част от правомощията на общинските съвети.
Следователно общинският съвет може да определи размер на такса, която е
установена със закон, но не и самостоятелно да въведе(посочи) такава.
В случая оспореният текст на чл.36 от Наредбата предвижда, че при разпореждане
с имот или учредяване на ограничени вещни права върху имота в полза на
физически или юридически лица, същите заплащат на общината режийни разноски в
размер на 2 % върху стойността на имота/правото, определени
съгласно чл. 46, ал. 2, т. 1 и чл. 47 от Закона за местните данъци и такси,
освен ако със закон е предвидено друго“.
Преди всичко, в общотеоретичен план, следва да се посочи, че в
икономическата теория се приема, че режийните разходи в административното
управление са общи разходи, извън тези за издръжка на служителите. В тях, по
силата на посоченото легално определение на "пълните разходи" не
следва да се включват както разходите за работни заплати и осигуровки на
персонала, така и тези за материалните разходи. При посочената уредба обаче следва,
че режийните разноски са част от пълните разходи, които се покриват посредством
съответната местна такса за услугата, която общината предоставя при
разпореждане с имоти-общинска собственост.
От друга страна понятието „режийни разноски“ не е дефинирано и в самата общинска
Наредба, но разноски с такъв характер са включени в §1, т. 15 от ДР на ЗМДТ,
като част от пълните разходи на общината по предоставяне на услугата по смисъла
на чл. 8 ЗМДТ, наред с разходите за работни заплати и осигуровки на персонала;
както и материални, консултантски разходи; разходи за
управление и контрол; разходи по събиране на таксите и други, имащи отношение
към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет.
Следователно по смисъла на разпоредбата режийните разноски са част от
пълните разходи, които се покриват посредством съответната местна такса за
услугата, която общината предоставя при разпореждане с имоти общинска
собственост.
Съпоставката на разпоредбите налага заключението, че в оспорения текст
понятието „режийни разноски“ не е използвано в смисъла, посочен в закона като
част от пълния размер на разходите, а с него е въведен размер на местна такса.
Или в случая таксата в атакувания текст е определена в противоречие с
изискванията на чл.7 ал.1, на чл.8 ал.1 и с чл.115а ал.1 ЗМДТ, според които
местните такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и
административни разходи по предоставяне на услугата, включително разходите за
изпълнение на задълженията на длъжностните лица, с оглед на тяхната
квалификация и разходвано работно време и целят да възстановят пълните разходи
на общината.
В случая размерът на таксата очевидно не е определен по посочения в закона
начин, а е обвързан с данъчната основа, която няма отношение с материално –
техническите и административни разходи по предоставяне на услугата.
Действително, разпоредбата на чл.111 ЗМДТ предвижда, че по производства за
настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху
общински имоти се заплаща такса. Таксата обаче следва да бъде определена по
правилата, цитирани по – горе, което в случая не е направено, а също и с
отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание(чл.9 ЗМДТ).
Следователно систематичното място на атакувания текст не е в Наредбата за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, приета на
основание чл.8 ал.2 от Закона за общинската собственост(ЗОС), а в тази по чл.9 ЗМДТ. Този извод следва от чл.12 от Закона за нормативните актове(ЗНА), който
предвижда, че актът по прилагане на закон може да урежда само материята,за
която е предвидено той да бъде издаден, както и от чл.10 ЗНА, който предписва
обществени отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко
нормативни актове от същата степен.
В подобна хипотеза предвиденото в чл.36 от Наредбата плащане на 2% върху данъчната
основа би било напълно лишено от законово основание, тъй като не представлява
установено със закон задължение за приобретателя на
имота, а както вече се посочи данъците и таксите се установяват със закон.
Или следва да се обобщи, че общински съвет Съединение не е посочил в
Наредбата какви разходи се покриват с режийните разноски, наред с пълна
икономическа обосновка защо е необходимо събирането на такива разноски, и то
именно в посочения размер. Икономическа обосновка е необходима винаги, когато
по нормативен ред се въвеждат парични задължения към държавния или общинския
бюджет. Именно въз основа на такава икономическа обосновка може да се направи
извод дали съответното парично задължение е необходимо за изпълнение на целите
на закона и пропорционално на така преследваните цели.
По-конкретно липсват каквито и да било мотиви за приемане на оспорения
текст и икономическа обосновка на необходимостта от налагане на предвидената
финансова тежест на гражданите и организациите. Липсата на мотиви има за
последица невъзможност за съда, при осъществяване на проверката за
законосъобразност, да определи какво включва определената такса за услугата и
дали размерът и, така както е фиксиран, отговаря на изискването за икономическа
обоснованост, респективно за съответствие с целта на закона и пропорционалност.
Не става ясно и по какъв начин режийните разходи се влияят от цената на имота и
в тази връзка защо е необходимо таксата да е пропорционална. Дори само това
основание, извън посочените по-горе нарушения на материалния закон, е
достатъчно за отмяната на оспорения текст.
В заключение, следва да се отбележи, че режийните разноски, предвидени в
някои закони при придобиването на държавни имоти не трябва да се пренасят
автоматично в уредбата на местните такси. Причината за това е, че докато във
връзка с разпореждането с общински имоти общините събират местни такси, които
по определение покриват режийните разходи на общинската администрация, както е
предвидено в ЗМДТ, държавата не събира държавни такси при разпореждане с
държавни имоти.
С оглед гореизложеното настоящият съдебен състав счита, че оспорената
разпоредба на чл. 36 от Наредбата се явяват в противоречие с нормативен акт от
по - висока степен и противоречи на Конституцията, поради следва да бъде
отменена /така по сходни случаи: решение №14551 от 27.11.2018г. по адм. дело №4918/2018г.; решение №15534 от 12.12.2018г. по адм. дело
№5344/2018г.; решение №577 от 15.01.2019г. по адм.
дело №7703/2018г.; решение №1664 от 07.02.2019г. по адм.
дело №9568/2018г.; решение №1705 от 07.02.2019г. по адм.
дело №3921/2018г.; решение №2867 от 26.02.2019г. по адм.
дело №8762/2018г.; решение №3553 от 12.03.2019г. по адм.
дело №3510/ 2018г. и решение №5549 от 12.04.2019г. по адм.
дело №2781/2018г. всичките на ВАС на РБ/.
V. По съдебните разноски.
8. Предвид изхода на делото на жалбоподателя следва да се присъдят сторените съдебни разноски, които се доказват в размер на 670 лева. Претенцията над посочената сума - в размер на 8,50 лева, се явява неоснователна, тъй като тези средства са разходвани за покриване на банкови такси, които нямат характер на съдебни разноски. На основание чл. 143, ал. 1 във вр. § 1, т. 6 от ПЗР на АПК разноските следва да бъдат поставени в тежест на юридическото лице, в структурата на което е ответният административен орган.
Ето защо, Административен съд - Пловдив, ХIХ състав,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на „Реал - 24“
ЕООД, ЕИК ***, със седалище и адрес на управление: гр. Пловдив, ***,
представлявано от управителя – Я. М. К. , чрез адвокат И.Й., чл.36 от Наредба
за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на
община Съединение, приета с решение № 135, взето с протокол № 17 от 22.12.2017
г. на общински съвет Съединение.
ОСЪЖДА община Съединение да заплати на „Реал - 24“ ЕООД, ЕИК
***, със седалище и адрес на управление: гр. Пловдив, ***, представлявано от управителя – Я. М. К. ,
сумата от общо 670 лева (шестстотин и седемдесет), представляваща направени по
делото разноски.
Решението подлежи на
обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд на Република
България в четиринадесет дневен срок от съобщаването на страните за неговото
постановяване.
На основание чл. 194 АПК настоящото съдебно решение, след влизането му в
сила, да се обнародва от Общински съвет "Съединение" за негова сметка
по реда на чл. 78, ал. 3 АПК, респ. чл. 37, ал. 3 ЗНА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
: ЧЛЕНОВЕ
: 1.
2.