Решение по дело №167/2024 на Административен съд - Добрич

Производството е по реда на глава Х от АПК, във вр. с чл. 47, ал. 11 от Закона за филмовата индустрия (ЗФИ).

Образувано е по подадена чрез пълномощник жалба от „Арт 2020“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: област Добрич, [населено място], [улица], представлявано от управителя М. П. У., срещу Заповед № 56/07.03.2024 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Национален филмов център“ (ИА „НФЦ“) в частта, в която не са допуснати до разглеждане от финансовата комисия при ИА „НФЦ“ внесените от дружеството проекти за разпространение на два филма със заглавия „Двама приятели и язовец : Призраци в тунела“ и „Забравената Коледа“. В жалбата и в писмената защита се излагат съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че не е спазена специалната процедура по ППЗФИ за разглеждане и оценка на проектите от НКРФ и за мотивиране на решението на комисията. По време на заседанието на НКРФ един от членовете (И. В.) е заявил, че не е запознат с някои от филмите и не е попълнил оценъчните карти, като е гласувал „въздържал се“ за двата процесни филма. Част от оценъчните карти на членовете на комисията не са мотивирани, а други не съдържат нужните 300 знака мотиви за всеки критерий. Обобщените карти за оценка на двата филма не са подписани от един от членовете - И. В.. Нарушена е последователността на действията по чл. 53, ал. 1, т. 2, във вр. с ал. 2 и чл. 49, ал. 3 от ППЗФИ, изискваща попълване и подписване на индивидуалните оценъчни карти на членовете на комисията преди провеждане на откритото заседание на НКРФ, тъй като оценъчните карти на И. В. са представени след заседанието, като не са подписани и до момента от него. Излагат се доводи и за наличието на конфликт на интереси при двама от членовете на комисията, което е в противоречие с чл. 61, §1 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 на Европейския парламент и на Съвета и с принципа за осигуряване на достъпност, публичност и прозрачност на държавното подпомагане на филмовата индустрия съгласно чл. 3, ал. 2, т. 4 от ЗФИ. Сочи се, че един от членовете на комисията е едноличен собственик на капитала на едно от дружествата – кандидат за финансиране на проект, а друг от членовете е в търговско съдружие с неговия брат и имат пряк и/или косвен икономически интерес от разпределението на държавните средства за подпомагане. Твърди се, че допуснатите нарушения са съществени, тъй като се отразяват пряко върху крайния административен акт. Оценъчните карти на членовете на комисията и обобщената оценъчна карта представляват фактическите основания за допускане или недопускане на проектите до държавно финансиране. Тяхната порочност води до незаконосъобразност на издадената въз основа на решението на НКРФ заповед. Нарушенията на нормативните изисквания коренно изменят конкурсната процедура и дискредитират състезателното начало в производството. По тези съображения се иска отмяна на заповедта в обжалваната ѝ част и връщане на преписката на административния орган за ново произнасяне със задължителни указания по прилагането на закона. Претендира се и присъждане на направените по делото разноски.

Ответникът – изпълнителният директор на ИА „НФЦ“, чрез процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения, че не са налице допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да са повлияли върху съдържанието на обжалваната заповед. Не оспорва, че при провеждане на заседанието един от членовете на комисията не е бил запознат с част от проектите и не е участвал в оценяването им, но твърди, че няколко дни след това той е изпратил оценъчните карти на секретаря на комисията и оценките му са били взети предвид при попълване на обобщените карти за двата филма. Фактът, че този член се е въздържал от гласуване по време на заседанието и е попълнил и предал по-късно оценъчните карти, не е съществен порок на процедурата, защото неговите оценки не са били решаващи за недопускането на филмите. Определящи за това са били ниските оценки, които останалите четирима членове на комисията са присъдили. Оспорва възраженията за немотивираност на заповедта. Твърди, че в оценъчните карти и по време на заседанието са изложени достатъчно мотиви, които обосновават оценките на всеки един от членовете на комисията за двата филма. Признава, че за някои от критериите, носещи най-малко точки, са вписани по-кратки мотиви, но обяснява това с тяхното естество. Счита, че не е нарушен принципът за прозрачност, публичност и достъпност в дейността на НКРФ, тъй като е съставен аудиозапис и протокол от проведеното заседание и съществува кореспонденция между членовете на комисията по повод изпращането и получаването на оценъчните карти. Оспорва възраженията за наличието на конфликт на интереси, доколкото няма законова забрана членовете на комисията да имат дялово участие в търговски дружества. Иска отхвърляне на жалбата и присъждане на направените по делото разноски. Прави възражение за прекомерност на претендираното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение.

Добричкият административен съд, като взе предвид становищата на страните и след преценка на събраните по делото доказателства, в съответствие с изискванията на чл. 168 от АПК, приема за установено следното от фактическа и правна страна :

Жалбата е подадена в законоустановения 14-дневен срок по чл. 149, ал. 1 от АПК (процесната заповед е съобщена на дружеството по електронен път на 08.03.2024 г., а жалбата е подадена по пощата на 22.03.2024 г.), от легитимирано лице, срещу годен за оспорване индивидуален административен акт, поради което е процесуално допустима.

Разгледана по същество, тя е и основателна.

От данните по делото се установява, че със Заявление № 23Р046/12.10.2023 г. (л.20-22) и Заявление № 23Р047/01.12.2023 г. (л.17-19) „Арт 2020“ ЕООД е кандидатствало за финансиране разпространението на два филма със заглавия : „Двама приятели и язовец : Призраци в тунела“ и „Забравената Коледа“, с бюджет за разпространение 28 433, 59 лева и размер на исканата държавна помощ 7 358, 40 лева (за първия филм), съответно бюджет за разпространение 32861, 33 лева и размер на исканата държавна помощ 8215, 33 лева (за втория филм).

Със Заповед № 321/17.11.2023 г. на изпълнителния директор на ИА „НФЦ“ (л.35-38) са обявени датите и условията за провеждане на сесии през 2024 г., сред които по т. I. 5. (л. 37) – конкурсни сесии за разпространение на филми. Със Заповед № 31/09.02.2024 г. на изпълнителния директор на ИА „НФЦ“ е одобрен размер на финансовите средства за отделните дейности, като по т. III. 7. общият размер на средствата за разпространение на филми е 1 539 000 лева съгласно чл. 18, ал. 3, т. 1 от ЗФИ (л. 32).

Със Заповед № 211/04.09.2023 г. на изпълнителния директор на ИА „НФЦ“ (л.39) е определен и назначен съставът на Националната комисия за разпространение на филми (НКРФ) по чл. 8, ал. 1, т. 3 от ЗФИ, включващ петима души - председател - Г. И., секретар - Р. М., и членове - Б. Н., И. В. и Х. Д..

Представените проекти за разпространение на филми са разгледани на заседание на НКРФ, проведено на 23.02.2024 г., за което е съставен Протокол № 1/23.02.2024 г. (л.10). На заседанието са присъствали всички членове на комисията, като е направен аудиозапис на обсъжданията.

За всеки проект е попълнена оценъчна карта по приложение № 10 към чл. 53, ал. 1, т. 2 от ППЗФИ и обобщена карта по приложение № 11 към чл. 53, ал. 1, т. 2 от ППЗФИ, като в таблица към т. 1.1. от протокола са нанесени всички проекти според получения общ брой точки от обобщените оценъчни карти, а в таблица към т. 2 от протокола са класирани проектите, получили над 70 % от максималния брой точки от обобщените карти.

Индивидуалните оценъчни карти за двата процесните филма, попълнени от Г. И., Р. М., Б. Н. и Х. Д., са с дати в периода 6-22 февруари 2024 г., т.е. преди заседанието на НКРФ, проведено на 23.02.2024 г. (л. 51-67), а тези, попълнени от И. В., са с дата 29.02.2024 г., т.е. след заседанието, и са изпратени на 05.03.2024 г. по електронната поща до секретаря на НКРФ (л.101), без да са подписани.

Проектите на жалбоподателя са получили по 147 точки според обобщените оценъчни карти.

Въз основа на решението на НКРФ по Протокол № 1/23.02.2024 г. са издадени две заповеди на изпълнителния директор на ИА „НФЦ“. С първата заповед № 55/07.03.2024 г. (л.24-25) са определени спечелилите конкурса за държавно подпомагане проекти за разпространение на филми, получили над 70 % (197,4 т.) от максималния брой точки от обобщената карта. С втората обжалвана в настоящото производство заповед № 56/07.03.2024 г. (л.23), издадена на основание чл. 26, ал. 1, т. 3 и ал. 2, чл. 32 и чл. 33 от ЗФИ, чл. 42, чл. 46, чл. 47, чл. 52 и чл. 53 от ППЗФИ, са определени проектите, които не са допуснати за разглеждане от финансовата комисия, тъй като не са получили над 70 % (197,4 т.) от общия брой точки съгласно оценката по чл. 53 от ППЗФИ, сред които са и внесените от жалбоподателя проекти за разпространение на процесните два филма „Двама приятели и язовец : Призраци в тунела“ и „Забравената Коледа“.

В хода на съдебното производство е изслушан аудиозаписът от проведеното на 23.02.2024 г. заседание на НКРФ. От обсъжданията по време на заседанието става ясно, че един от членовете на комисията (И. В.) не е успял да изгледа проектите и да попълни картите за оценка. Лицето няколкократно посочва, че ще се въздържи от гласуване, като до една седмица ще бъде готов с мотивите си. Друг член на комисията (не назовава името си при изказването) заявява, че е готов с точкуването, но не и с мотивите, които по-късно ще представи. В четвъртата минута председателят на комисията предлага да се пристъпи към гласуване на проектите, за да не се отлага заседанието, а изказванията на И. Вършев да се добавят допълнително към аудиозаписа като отделен запис. Членовете на комисията вземат единодушно решение да се проведе заседанието, като И. Вършев се въздържи от гласуване и представи впоследствие оценъчните карти по отделните проекти. По отношение на проекта „Двама приятели и язовеца“ председателят и секретарят на комисията Г. И. и Р. М. гласуват „подкрепям“, двама от членовете на комисията - Б. И. и Хр. Д., гласуват „не подкрепям“, а И. Вършев се въздържа от гласуване. Другият проект „Забравената Коледа“ получава само 1 глас „подкрепям“ от секретаря на комисията Р. Малчев, трима от членовете не го подкрепят - Г. И., Б. И. и Хр. Д., а И. Вършев отново се въздържа от гласуване.

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган по аргумент от чл. 47, ал. 5 от ППЗФИ, във връзка с чл. 33 и чл. 7, ал. 1 от ЗФИ – изпълнителният директор на ИА „НФЦ“, в необходимата писмена форма, с посочване на фактическите и правните основания за нейното издаване включително чрез препращане към решението на НКРФ от 23.02.2024 г., но при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, водещи и до нарушение на материалния закон.

В случая не е спорно, че произнасянето на административния орган се основава на резултатите от заседанието на НФКР, поради което проверката за законосъобразност на обжалвания акт обхваща и дейността на комисията, но само по отношение на процедурата по разглеждане и оценяване на проектите, а не и по отношение на оценките на нейните членове.

НКРФ е консултативно-експертен орган към изпълнителния директор на ИА НФЦ по силата на чл. 10, ал. 3 от ЗФИ и се състои от 5 членове, 4 от които са предложени от юридически лица, вписани в регистъра по чл. 19, ал. 1, т. 3, 4 и 5 от ЗФИ и определени чрез жребий от регистъра, както и 1 експерт от агенцията. Комисията разглежда и оценява постъпилите проекти по критериите по чл. 27, ал. 4 от ЗФИ и ги класира за държавно подпомагане с мотивирано решение за всеки проект (чл. 10, ал. 3, изр. 2 от ЗФИ).

Съгласно чл. 26, ал. 2, във връзка с ал. 1, т. 3 от ЗФИ условията и редът за отпускане на средствата за държавно подпомагане на филмовата индустрия се определят с ППЗФИ при спазване на изискванията на Регламент (ЕС) № 651/2014. Държавното подпомагане по чл. 26, ал. 1, т. 3 от ЗФИ представлява схема за държавна помощ за разпространение на филми, с изключение на сериали, и се предоставя за разпространение на български филми; филми, създадени при условията на копродукция с държави - страни по Конвенцията за кинематографичната копродукция, и с други държави, с които Република България има сключени спогодби в областта на филмовата индустрия, както и европейски филми – чл. 32, т. 1-3 от ЗФИ. Съгласно чл. 33 от ЗФИ държавното подпомагане в това направление се осъществява чрез отпускане на целеви финансови средства след провеждане на конкурс, обявен със заповед на изпълнителния директор на агенцията. Условията и редът за провеждане на конкурса се определят с правилника за прилагане на закона. Приложимите правила от ППЗФИ за този вид помощ се съдържат в глава осма „Общи условия за провеждане на конкурси“ (чл. 46 – 47) и глава десета „Разглеждане и оценка на проекти от Националната комисия за разпространение на филми“ (чл. 52 – 53), както и приложенията към тях, неразделна част от подзаконовия нормативен акт.

На основание чл. 52, ал. 1 – ал. 3 от ППЗФИ проектите, подадени със заявленията за разпространение на филм по чл. 42, ал. 1, т. 7 от ППЗФИ, се насочват от изпълнителния директор на ИА „НФЦ“ към НКРФ. Заседанията на комисията се свикват от изпълнителния директор на Агенцията. Условие за тяхната редовност е присъствието на всички членове, като при провеждането им се прави аудиозапис на обсъжданията.

По делото няма спор, че на заседанието на НКРФ са присъствали всички нейни членове, както и че е направен аудиозапис на обсъжданията, поради което са спазени изискванията на чл. 52, ал. 2 и ал. 3 от ППЗФИ.

Съгласно чл. 53, ал. 1 от ППЗФИ всеки член на комисията получава екземпляр от постъпилите проекти на електронен носител или с достъп до линк за гледане на филма; след като е гледал филма, попълва и подписва оценъчни карти по приложение № 10 и подписва обобщена оценъчна карта по приложение № 11, както и протокола по чл. 47, ал. 3 от ППЗФИ, като дава оценка за проекта с резолюция „подкрепям“ – при получени над 70 процента от максималния брой точки, или резолюция „не подкрепям“ – при получени под 70 процента от максималния брой точки съгласно картата за оценка. Мотивите, посочени в картата, трябва да съдържат не по-малко от 300 знака за всеки критерий по чл. 27, ал. 4, т. 1 – т. 5 от ЗФИ. В ал. 2 и ал. 3 е предвидено, че попълнените и подписани оценъчни карти се предават на секретаря на комисията, който извършва проверка за наличието на технически грешки и несъответствия. Когато карта за оценка не е попълнена в съответствие с изискванията, се прилагат разпоредбите на чл. 49, ал. 3 и ал. 4, според които Агенцията уведомява съответния член на посочен от него електронен адрес, като му указва каква част от картата подлежи на корекция. В срок 24 часа от получаване на уведомлението и преди заседанието съответният член на комисията отстранява техническата грешка или констатираното несъответствие. Когато са необходими поправки в картите, те се извършват по начин, даващ възможност да се установи в какво се състои всяка поправка, съответно всяка поправка се удостоверява с подпис от съответния член на комисията. Корекции извън случаите по ал. 3 са недопустими.

От съвместното тълкуване на посочените разпоредби се налага изводът, че членовете на НКРФ следва да попълнят и представят оценъчните карти преди датата на заседанието за техническа обработка на резултатите, като отстраняването на пропуски и несъответствия в картите е допустимо само преди заседанието. Така се гарантира, че заключението на всички експерти е самостоятелно, непредубедено и неповлияно от други становища, а общата оценка е резултат от тяхната независима оценъчна дейност. Другото основно задължение на членовете на НКРФ е да обосноват оценката в картите с минимум 300 знака, като по време на заседанието оценката на проектите става с резолюция „подкрепям“ или „не подкрепям“. С установяването на задължителен обем от знаци се обезпечава изпълнението на изискването за мотивиране на административните актове в процеса по държавно подпомагане по ЗФИ – чл. 10, ал. 3 от ЗФИ и чл. 47, ал. 3 от ППЗФИ.

Не е спорно между страните, а това се установява и от данните по делото, че тези изисквания не са спазени, тъй като един от членовете на комисията (И. В.) не е попълнил изобщо оценъчните карти към момента на заседанието, а друг член (не назовава името си в аудиозаписа) е бил готов само с точките, но не и с мотивите към оценъчните карти. И. В. е представил своите оценъчни карти в един по-късен момент след заседанието на комисията и дори не ги е подписал. Той не е подписал и обобщените карти за двата филма. Не е ясно кога другият член на комисията е представил своите мотиви към оценъчните карти. По време на заседанието И. В. се е въздържал от гласуване, каквато процедурна възможност не съществува в чл. 53 от ППЗФИ. От обикновения преглед на приложените по делото оценъчни карти на членовете на комисията за двата проекта е видно, че почти всички не съдържат задължителните 300 символа мотиви за един или повече от критериите, посочени в чл. 27, ал. 4 от ЗФИ, а в някои от тях не са изложени никакви мотиви по отделните компоненти на критериите – напр. оценъчните карти на И. В., което води до немотивираност на поставените оценки. Действително в предоставените на комисията карти за оценка не е отбелязано какъв трябва да е обемът на мотивите, но това не изключва задължението на членовете да аргументират оценките си с не по-малко от 300 знака, доколкото картите следват образеца по приложение № 10 към чл. 53, ал. 1, т. 2 от ППЗФИ.

Неизпълнението на нормативно установените изисквания за попълване, представяне и мотивиране на оценъчните карти опорочава изцяло процедурата по чл. 53 от ППЗФИ и издадената в резултат на нейното провеждане заповед. Неоснователно е възражението на ответника, че по-късното попълване на оценъчните карти и въздържането от гласуване от един от членовете на комисията не е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, тъй като не може да промени крайния резултат от оценяването, който е предопределен от ниските оценки на останалите четирима членове. Това би било вярно само ако оценките на членовете на комисията бяха мотивирани съобразно изискването на чл. 53, ал. 1, т. 2 от ППЗФИ, което в случая не е така предвид липсата или малкия обем от мотиви по отделните показатели в картите. Неоснователно е възражението на ответника, че излагането на по-кратки мотиви по някои от критериите се дължи на тяхното естество и начина, по който се оценяват. Законодателят не прави разграничение между отделните критерии по чл. 27, ал. 4 от ЗФИ и изисква 300 знака мотиви по всеки един от тях, независимо с колко точки се оценяват. Става дума за строго формална процедура, която задължително следва да се спазва, тъй като осигурява обективното и безпристрастно оценяване на проектите, ефективното разходване на публичните средства и постигане на целите на държавното подпомагане в съответствие с принципа за достъпност, публичност и прозрачност, регламентиран в чл. 3, ал. 2, т. 4 от ЗФИ. Изпълнението на нейните императивни правила е гаранция за законосъобразното развитие на производството и нарушаването им винаги оказва влияние върху крайния административен акт. В този смисъл е и трайната практика на административните съдилища и на ВАС – така Решение № 2679/19.02.2020 г. по адм. дело № 14558/2019 г. по описа на ВАС. Ето защо констатираните нарушения са от категорията на съществените и представляват достатъчно основание за отмяна на заповедта в обжалваната ѝ част, без да се разглеждат останалите възражения за нейната незаконосъобразност и събраните в тази насока доказателства. С оглед естеството на спора преписката следва да бъде върната на административния орган за продължаване на процедурата на етап разглеждане и оценка на внесените от жалбоподателя проекти от НКРФ при спазване на изискванията на чл. 52 – чл. 53 от ППЗФИ.

В съответствие с изхода от делото и на основание с чл. 143, ал. 1 от АПК жалбоподателят има право на разноски по делото в размер на общо 1150 лева, от които 50 лева държавна такса и 1100 лева адвокатско възнаграждение. Заплатеният от дружеството адвокатски хонорар надвишава незначително нормативния минимум от 1000 лева по чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 09.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждение и не е прекомерен с оглед фактическата и правната сложност на делото и обема на извършената адвокатска защита, поради което не е налице основание за намаляване на разноските в тази им част и те следва да бъдат присъдени изцяло.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по жалба на „Арт 2020“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: област Добрич, [населено място], [улица], представлявано от управителя М. П. У., Заповед № 56/07.03.2024 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Национален филмов център“ В ЧАСТТА, в която не са допуснати до разглеждане от финансовата комисия при ИА „НФЦ“ внесените от жалбоподателя проекти за разпространение на два филма със заглавия „Двама приятели и язовец : Призраци в тунела“ и „Забравената Коледа“.

ВРЪЩА преписката на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Национален филмов център“ за продължаване на конкурсната процедура по отношение на внесените от „Арт 2020“ ЕООД проекти съобразно дадените от съда указания по тълкуването и прилагане на закона.

ОСЪЖДА Изпълнителна агенция „Национален филмов център“ – София да заплати на „Арт 2020“ ЕООД, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: област Добрич, [населено място], [улица], представлявано от управителя М. П. У., сумата от 1150 лева (хиляда сто и петдесет лева), съставляваща разноски за първата инстанция.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд с касационна жалба в 14-дневен срок от получаване на съобщението от страните.