Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 432
28.06.2022 г. гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито съдебно заседание на първи юни две хиляди двадесет и втора година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВАСИЛКА ЖЕЛЕВА
ЧЛЕНОВЕ: 1. ЦВЕТОМИРА ДИМИТРОВА
2. ПАВЛИНА ГОСПОДИНОВА
Секретар: Мария Койнова
Прокурор: Валентина Радева - Ранчева
като разгледа докладваното от съдия В.Желева административно дело №1190 по описа на съда за 2021 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.191 от Административнопроцесуалния кодекс АПК).
Образувано е по протест на Окръжна прокуратура – Хасково против разпоредбите на чл.4, ал.2; чл.15, ал.1, т.13; чл.17, т.1; чл.18; чл.19; чл.58, ал.1 и ал.2, чл.59, ал.2 и чл.61, ал.6, т.3 в частта „председателски съвет“ от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решения №74 и №75 от 25.01.2012 г. на Общински съвет – Харманли.
В протеста се твърди, че при извършена проверка по реда на надзора за законност на административните актове се установило, че протестираните разпоредби от Правилника за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, регламентират създаването на „председателски съвет“, както и натоварването на този „председателски съвет“ с организационни функции, което не се основавало на ЗМСМА. Сочи се, че обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, се уреждат от ЗМСМА. В цитирания специален закон председателските съвети не фигурирали като орган на управление на местния орган на власт. В ЗМСМА били регламентирани правомощия на председателя и на заместник председателите на общински съвет, както и на комисиите към него (чл.23, ал.4; чл.24; чл.25; чл.48 и сл. от закона и др.), и излизало така, че председателският съвет се снабдявал със собствена компетентност, а същевременно се състоял от органи със свои законови правомощия. По този начин, с конституирането на съвет, се делегирали и предоставяли права, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи, което било в пряко противоречие с нормативно разрешение от по-висок ранг. Известно било и че компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон, като това било пряко следствие от нормата на чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България (а и чл.4, ал.1 от АПК). Разпоредбите, посветени на компетентността, не можело да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер. Така било, защото всяка власт (в това число и за вземане на определено решение, каквато всъщност била компетентността), се учредявала изрично. В контекста на това се уточнява, че само законодателят определял структурите на местното самоуправление и местната администрация. Претендира се отмяна на протестираните части от посочените разпоредби.
Ответникът, Общински съвет – Харманли, не ангажира становище по делото.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в съдебно заседание поддържа протеста и моли да се отменят цитираните в същия разпоредби от Правилника.
Административен съд – Хасково, като прецени доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
От представената по делото административна преписка е видно, че Правилникът за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, е приет с Решения №74 и №75, отразени в Протокол №5/25.01.2012 г. на Общински съвет – Харманли (съгласно §2 от ПЗР на Правилника). При приемане на Решение №74 и №75 от 25.01.2012 г. (л.8 и л.9) от Общински съвет – Харманли, в гласуването са участвали 21 общински съветници, от които „за“ – 14, „против“ – 3 и „въздържали се“ – 4. Правилникът е многократно изменян и допълван.
По делото е представен (л.16-29) Правилникът за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (по-нататък Правилника), в действащата му редакция.
Предмет на оспорване в настоящето производство са разпоредбите на чл.4, ал.2; чл.15, ал.1, т.13; чл.17, т.1; чл.18; чл.19; чл.58, ал.1 и ал.2, чл.59, ал.2 и чл.61, ал.6, т.3 от Правилника само в частта им на текста „председателски съвет“.
Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в Дял Трети, Глава Х, Раздел ІІІ, чл.185 – 196 от АПК. Правилникът е вътрешноустройствен и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само до вътрешната организация, но и до дейността на съвета. В този смисъл Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществените отношения в границите на съответната община.
Съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, като законодателят е предоставил правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез подаване на протест на прокурора с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127, т.5 от Конституцията на Република България и чл.16, ал.1, т.1 от АПК. Така с подаването на протеста от страна на прокуратурата са предприети действия по защита на обществен интерес, свързан със законосъобразното упражняване правомощията на органа на местното самоуправление, Общински съвет – Харманли, както и в изпълнение на законови разпоредби.
В този смисъл съдът приема, че протестът е допустим, тъй като прокурорът притежава надлежна процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол.
След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на протестираните текстова от административния акт, с оглед основанията, визирани в разпоредбата на чл.146, във вр. с чл.196 от АПК, съдът счита протеста за основателен.
Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и осъществява своите правомощия, предвидени в чл.21, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и други закони, като по аргумент на ал.2, в изпълнение на правомощията си по ал.1 общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения.
Обжалваният частично подзаконов нормативен акт е приет в предписаната от закона форма и от териториално и материално компетентен орган. Тъй като се касае за колективен орган, за да са валидни взетите от него решения, заседанията следва да бъдат проведени при участие на необходимия брой общински съветници и същите следва да бъдат подкрепени от нормативно определения брой съветници. В случая численият брой общински съветници на Общински съвет – Харманли към настоящия момент е 29, а през 2012 г. е бил 21 съветници. На проведеното на 25.01.2012 г. заседание на Общинския съвет, когато е приет Правилникът, са присъствали общо 21 общински съветници (от които гласували „за“ – 14 общински съветници), което означава, че при вземане решението за приемането му е бил налице необходимият кворум по чл.27, ал.2 от ЗМСМА, а решението е прието с изискуемото мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, съгласно разпоредбата на чл.27, ал.4, във връзка с чл.21а, ал.3 от ЗМСМА.
Следва да бъде отбелязано, че в протеста не се правят възражения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на Правилника като подзаконов нормативен акт. Процедурата по издаване на действащите в страната нормативни актове е уредена в Закона за нормативните актове (ЗНА), във връзка с което следва да бъде съблюдавано и изискването на чл.26, ал.2 от ЗНА, в приложимата му редакция (ДВ бр.46 от 2007 г.), предвиждаща преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
В конкретния случай по делото не са представени доказателства за публикуването на приложената Докладна записка от Председателя на Общински съвет – Харманли относно приемането на Правилника, поради което не може да бъде проверен срока по чл.26, ал.2 от ЗНА, но данни за такова публикуване се извличат от съдържанието на Становище вх.№77/13.01.2021 г. от група общински съветници, „относно публикувания проект за нов Правилник…“, а от Докладната записка на същата група общински съветници до Председателя на Общински съвет – Харманли за допълнение и промяна на Правилника е видно, че е дадена възможност на заинтересованата общественост да представя предложения и становища по проекта.
По отношение приложението на материалния закон, съдът съобрази текста на оспорените разпоредби, със следното съдържание:
чл.4, ал.2 – Заседание може да се свика от председателя на Общинския съвет и на друго място след консултация с Председателския съвет;
чл.15, ал.1, т.13 – Председателят на Общинския съвет: свиква и ръководи заседанията на Председателския съвет;
чл.17, т.1 – Заместник-председателите на Общинския съвет: участват в председателски съвет;
чл.18 – (1) Председателският съвет е консултативен орган към председателя на Общинския съвет и се формира от: 1. председателя на общинския съвет, 2. заместник-председателите на съвета, 3. ръководителите на групи общински съветници. 4. председателите на постоянни комисии към ОбС – Харманли.
(2) Ако ръководител на група от общински съветници не може да присъства на заседание на Председателския съвет групата или нейният ръководител може да определи друг член на групата, който да вземе участие в заседанието, за което информира председателя на Общинския съвет до началото на заседанието на Председателския съвет;
чл.19 – (1) Председателският съвет подпомага дейността на председателя на Общинския съвет, като: 1. обсъжда проект за дневен ред съгласно постъпилите материали в деловодството на общинския съвет; 2. провежда консултации във връзка с дейността на Общинския съвет; 3. предлага състав на делегации за международни контакти; 4. разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината.
(2) Заседанията на Председателския съвет се провеждат ако на тях присъстват повече от половината му членове.
(3) В изпълнение на функциите си по алинея 1 Председателският съвет приема становища с мнозинство повече от половината от присъстващите членове;
чл.58, ал.1 и ал.2 – (1) (доп. с Решение №15/10.12.2015 год.) Заседанията на Общинския съвет, се провеждат на датите, определени от председателския съвет, при спазване на чл.55, ал.1 от настоящия правилник. Когато важни обстоятелства налагат да се промени датата на заседанието, председателят на Общинския съвет определя нова дата и уведомява съветниците чрез звеното по чл.29а, ал.2 от ЗМСМА.
(2) Председателят на Общинския съвет, подпомаган от председателския съвет, подготвя проект за дневен ред най-малко 7 /седем/ дни преди датата на заседанието;
чл.59, ал.2 – Председателският съвет разглежда по реда на постъпването им в деловодството на общината исканията по предходната алинея и предлага за включване в проекта за дневния ред онези от тях, които отговарят на изискванията на чл.28, ал.3 от ЗМСМА;
чл.61, ал.6, т.3 – Кметът на общината, председателят на общинския съвет или общински съветници могат да предлагат за включване на въпроси в дневния ред след срока по предходната алинея до началото на заседанието на ОбС, ако се регистрират при звеното по чл.29а, ал.2 от ЗМСМА, не по-късно от 12.00 часа на предхождащия заседанието ден, когато са налице една от следните причини: други въпроси, за които е постигнато съгласие за включване в дневния ред на председателски съвет.
Така посочените разпоредби от Правилника не са съобразени с изискванията за съответствието им на материален закон от по-висок ранг, поради което същите се явяват незаконосъобразни.
Съгласно чл.7 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл.15, ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. По делото няма спор, че оспореният Правилник е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА, и предмет на преценка в настоящото производство е въпросът за съответствието на протестираните норми от Правилника с материалните закони от по-висок ранг, един от които е ЗМСМА.
Настоящият съдебен състав изцяло споделя доводите, изложени в протеста на Окръжна прокуратура – Хасково, че оспорените разпоредби от Правилника противоречат на нормативни актове от по-висока степен, в нарушение на изискването на чл.75, ал.2; чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.1а; чл.7, ал.1, предл.второ и чл.8 от ЗНА. Видно от протестираните разпоредби, с формирането на председателски съвет се създава орган със самостоятелна компетентност, който изземва част от правомощията на други, законово регламентирани в ЗМСМА органи, като същият не е предвиден да изпълнява тези правомощия по ЗМСМА и регламентацията му е в противоречие с разпоредбите на закона: чл.21 – чл.25; чл.28а; чл.29а; чл.48 и др. от ЗМСМА. В чл.21, ал.1 от ЗМСМА се предвижда, че Общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, в чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА се предвижда общинските съветници да изберат от своя състав председател и заместник-председатели. Не е предвидено в състава на Общинските съвети да съществуват други органи, а с приетия Правилник не може да се доразвива закона и да се създават допълнителни органи със съответните правомощия. С протестираните разпоредби се създават задължения и предвиждат правомощия за председателски съвет, каквито не са предвидени в закона.
По изложените съображения съдът намира, че протестираните разпоредби от Правилника на Общински съвет – Харманли са незаконосъобразни, тъй като противоречат на ЗМСМА като нормативен акт от по-висока степен, и текстовете на тези разпоредби, в протестираната им част „председателски съвет“, следва да бъдат отменени.
При този изход на спора, в полза на Окръжна прокуратура – Хасково следва да се присъдят поисканите и направени в производството разноски, които са в размер на 20 лева, представляващи заплатената такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.
Водим от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
РЕШИ :
ОТМЕНЯ по протест на Окръжна прокуратура – Хасково разпоредбите на: чл.4, ал.2; чл.15, ал.1, т.13; чл.17, т.1; чл.18; чл.19; чл.58, ал.1 и ал.2, чл.59, ал.2 и чл.61, ал.6, т.3, в частта им „председателски съвет“ от Правилника за организацията и дейността на Общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет от Общински съвет – Харманли.
ОСЪЖДА Общински съвет – Харманли да заплати на Окръжна прокуратура – Хасково разноски по делото в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или ако те са отхвърлени, решението да се оповести по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.