Решение по дело №774/2019 на Административен съд - Варна

Номер на акта: 1256
Дата: 21 юни 2019 г. (в сила от 26 август 2020 г.)
Съдия: Марияна Пенчева Бахчеван
Дело: 20197050700774
Тип на делото: Административно дело
Дата на образуване: 21 март 2019 г.

Съдържание на акта Свали акта

Р Е Ш Е Н И Е

 

 

№ ……………………….

 

…………………………….., Варна

 

 

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

 

 

ВАРНЕНСКИЯТ  АДМИНИСТРАТИВЕН  СЪД, Деветнадесети състав, в открито съдебно заседание на петнадесети май две хиляди и деветнадесета година в състав:

 

    АДМИНИСТРАТИВЕН  СЪДИЯ: МАРИЯНА БАХЧЕВАН

 

 

при секретар Румела Михайлова изслуша докладваното от съдията административно дело № 774/2019 г.

 

 

 

 

Производството е по реда на по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 27, ал. 1 и ал. 5 от Закона за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/.

Делото е образувано по искова молба от „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна, с ЕИК *********, представлявано от управителя Н. Й. С., чрез адв. М.П.П., срещу отказ на ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 /УО на ПМДР 2014-2020 за сключване на допълнително споразумение за удължаване на срока за изпълнение на проект № BG14MFOP001-5-004-0013 – „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр. Каварна“ по административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година, обективиран в писмо с изх. № 70-707/08.02.2019 г. на заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020, потвърден с писмо с изх. № 70-805/11.03.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите.

В жалбата се излагат доводи, че е налице обективна невиновна невъзможност на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна, в качеството му на бенефициент да спази инструктивния срок по чл.10.1 от общите условия към договор № МДР-ИП-01-41/14.08.2017 г., по процедура BG14MFOP001-5-004-0013 от ПМДР 2014-2020, съфинансирана от „Европейския фонд за морско дело и рибарство“, поради настъпването на непреодолимо събитие/форсмажор, представляващо срутване на голямо количество скални маси на територията на северната част на обекта – предмет на административния договор. Сочи се, че срутването е станало на 23.04.2018 г., а на 14.12.2018 г., по искане на „КОНСОРЦИУМ ЕЛПРОМПРОЕКТ“ ДЗЗД – съконтрахент на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна и изпълнител по договора за строителство, от Българска търговско-промишлена палата /БТПП/ е издаден Сертификат за форсмажор № 035, като последният е получен от дружеството-ищец на 19.12.2018 г., поради което с подаване на уведомление на 21.12.2018 г. чрез електронната система за комуникация ИСУН до управляващия програмата орган, на основание чл. 8 от договора, във връзка с чл. 10.1. във връзка с чл. 10.2 от Общите условия към финансираните по програмата за морско дело и рибарство 2014-2020 административни договори за предоставяне безвъзмездна финансова помощ по Процедура за подбор на проекти /Общите условия/, е спазен срокът по чл. 10.1. от Общите условия. Подчертава се, че в сертификата за форсмажор са описани две обстоятелства – срутване на скални маси, констатирано с писмо до „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна от 24.04.2018 г., което е с характер на непредвидимост, и попадане на събитието в срока на законова забрана за извършване строителни мероприятия в срока по чл. 15 от Закона за устройство на черноморското крайбрежие /ЗУЧК/ от 15 май до 1 октомври 2018 година, което е направило невъзможно опитите да се преодолее събитието, за което дружеството е уведомено на 19.12.2018 година. Твърди се, че времетраенето на форсмажорните обстоятелства с начална дата 23.04.2018 г., когато е констатирано срутището, ведно със забраната по чл.15 от ЗУЧК, обективно са били преодолени едва с изграждането на подпорна стена на 23.11.2018 г., след която дата, считано от 24.11.2018 г., е било технически възможно при спазване на нормите, регулиращи сектор строителство, включително и най-вече на нормите за безопасност, да бъдат подновени СМР в изпълнение на програмата по административния договор. Изразява се несъгласие с приетото от административния орган, че срокът по чл. 10.1. от Общите условия е преклузивен. Изтъква се, че отказът на управляващия орган да зачете наличието на значително изменение на обективни обстоятелства по чл. 19д от АПК, възникнали не по вина на бенефициента, е незаконосъобразен. Аргументира се, че бенефициентът изцяло се е ръководил от разпоредбите на чл. 10 от Общите условия относно наличие на форсмажор, които еднозначно определят в т.10.2, че за наличие на форсмажор се считат единствено обстоятелства, удостоверени със сертификат, издаден от БТПП, както и че е положил всички усилия като добросъвестна изправна страна по административния договор за преодоляване на форсмажорното обстоятелство и от дата, следваща издаването на Акт образец 19, констатиращ завършването на подпорната стена, незабавно са възобновени строителните и монтажни работи. Наведени са доводи, че с отказът да зачете обективните изменени обстоятелства, разписани като правило в чл. 19д от АПК, и неприлагайки принципа на добрата администрация, администриращият програмата орган, е допуснал нарушения на материалния закон и основни принципни постановки на правото на Европейския съюз, като е нарушил и принципа на оправдани правни очаквания на бенефициента да получи финансирането, който е част от правото на Европейския съюз и е следствие от принципа на правна сигурност. Прави се позоваване на нормативни актове на правото на Европейския съюз, както и на съдебна практика на Върховен административен съд /ВАС/ и на Административен съд – Варна.

На изложените основания е направено искане до съда за постановяване на решение, с което да се измени сключеният договор, като се удължи срокът по чл. 7 от административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година, за изпълнение на проект № BG14MFOP001-5-004-0013 – „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр. Каварна“, като се прибави срокът, считано от началната дата 23.04.2018 г., описана в издадения сертификат за форсмажор № 035/14.12.2018 г., като начална дата на възникване на непредвидимото събитие, до дата 24.11.2018 г., явяваща се дата, следваща съставянето на Акт образец 19/23.11.2018 г. за изграждане на подпорна стена, с което е завършило укрепване на срутището и обезопасяване на терена и едва след тази дата е било възможно да продължи работата по проекта, съответно да се измени договорът, в частта разпоредбата на чл. 7 от административния договор, като се добавят към разписания срок общо 215 /двеста и петнадесет календарни дни/, като разпоредбата на чл. 7 от договора да придобие следната редакция: „Срокът за изпълнение на проекта е от 08.08.2017 г. до 11.09.2019 година. На основание чл. 19ж от АПК се моли, съдът да постанови продължаване на изпълнението на договора и от двете страни. Претендира се присъждане на направените по делото разноски съгласно представен списък по чл. 80 от Гражданския процесуален кодекс ГПК/.

В депозирани чрез пълномощник писмени бележки, ищецът поддържа исковата молба, като излага подробни съображения, че разпоредбите на чл. 19д и чл. 19ж от АПК уреждат хипотези на защита на потестативни права, включително възможност съдът, със заместващо волеизявление, да внесе правна промяна в спорните правоотношения между страните, като посочва, че по същество искането му е за изпълнение и изменение на клауза от административния договор, тъй като ответната страна незаконосъобразно отказва да зачете значително изменените обстоятелства, регламентирани в чл. 19д от АПК, вследствие на което отказва изпълнение на договора, което рефлектира негативно в правната сфера на ищеца.

Ответната страна – ръководител на УО на ПМДР 2014-2020 – заместник министър на земеделието, храните и горите, чрез процесуален представител, оспорва исковата молба и моли същата да бъде оставена без разглеждане и производството по делото да бъде прекратено, алтернативно производството по исковата молба да бъде оставено без движение, като нередовна, а в условията на евентуалност – да бъде отхвърлена изцяло като неоснователна и недоказана. Претендира присъждане на сторените в производството разноски съобразно представен списък по чл. 80 от ГПК.

В писмено становище ответният административен орган излага подробни съображения за недопустимост, респ. за неоснователност на исковата претенция. Счита, че искането на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр.Варна за удължаване на срока на административния договор е недопустимо, поради следните причини: 1/ неуведомяване на УО на ПМДР за наличието на обстоятелства, които могат да възпрепятстват или забавят изпълнението на проекта, в преклузивния срок по чл. 10.1. от Общите условия към административния договор; 2/ липса на правен интерес от исковата защита, поради липсата на непосредствено засягане на права и интереси на бенефициента; 3/ писмата, в които е обективиран отказът за изменение на административния договор, нямат белезите на индивидуален административен акт по чл. 21, ал. 1 – ал. 4 от АПК, а представляват такива по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК, и не подлежат на самостоятелно оспорване; 4/ искът е преждевременно предявен, тъй като с обжалваните писма не се отказва финансиране или верифициране на разходите по проекта, поради което отказът на УО на ПМДР 2014-2020 и на горестоящия административен орган – министъра на земеделието, храните и горите, да се удължи срокът на административния договор не влияе пряко върху правната сфера на бенефициента – ищец по делото; 5/ не е налице правомощие на съда да измени административния договор, респ. да замени волята на страните по него, и най-вече тази на УО на ПМДР 2014-2020, тъй като изменението може да стане при наличие на основание за това по реда на чл. 8 от Общите условия и само по съгласие на страните след подписване на допълнително споразумение. Ответникът по делото намира предявената искова молба за неоснователна и недоказана по следните съображения: 1/ посоченото по-горе просрочие на искането за изменение на административния договор; 2/ претендираният от ищеца срок за изменение, респ. за удължаване на срока на договора, с 215 календарни е по-голям от максимално възможния, предвиден в т. 8 от договора, срок, а именно 6 /шест/ месеца; 3/ на 20.04.2018 г. между „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна и „КОНСОРЦИУМ ЕЛПРОМПРОЕКТ“ ДЗЗД е подписано допълнително споразумение към сключения на 26.01.2018 г. договор за извършване на СМР, което е сключено, без да е уведомен УО на ПМДР 2014-2020, без неговото предварително писмено съгласие и преди да настъпи срутването на голямо количество скални маси на 23.04.2018 г., т.е. в нарушение на чл. 29 от ЗУСЕСИФ; 4/ неоснователно ищецът претендира изменение на административния договор, позовавайки се на разпоредбата на чл. 15 от ЗЧУК, тъй като регламентираната в тази правна норма забрана за извършване на строителни и монтажни работи в националните курорти по Черноморското крайбрежие от 15 май до 1 октомври не представлява непреодолима сила /форсмажор/ по смисъла на чл. 10 от Общите условия. Посочва, че ищецът е бил наясно с разпоредбата на чл. 15 от ЗЧУК, като освен това процесният обект не е включен в национален курорт по смисъла на същата. Счита, че поради изтичане на срока за изпълнение на проекта по т. 8 от административния договор, в евентуалност на основание чл. 11.6. от Общите условия към същия, както и поради неизпълнение на други договорни задължения, както и такива, визирани в Общите условия, административният договор следва да се счита за прекратен, евентуално да се прекрати с допълнително споразумение.

В депозирани чрез процесуален представител писмени бележки ответникът излага подробни съображения за недопустимост, респ. неоснователност на исковата молба, които в преобладаващата си част са идентични с релевираните в представеното в хода на делото писмено становище. Подробно аргументира, че искането за удължаване на срока по чл. 7 от административния договор е недопустимо, поради неспазване от страна на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна на преклузивния срок по чл. 10.1. от Общите условия към административния договор. Твърди, че установяването/удостоверяването на форсмажорното събитие от ищеца е станало много преди удостоверяването му от БТПП със сертификат за форсмажор № 035/14.12.2018 г. – първо на 23.04.2018 г. от „КОНСОРЦИУМ ЕЛПРОМПРОЕКТ“ ДЗЗД, на която дата е констатирано срутването на голямо количество земни маси; след това на 24.04.2018 г., когато „КОНСОРЦИУМ ЕЛПРОМПРОЕКТ“ ДЗЗД е изпратило уведомително писмо до „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна; трето – на 27.04.2018 г., на която дата нарочна комисия, съставена от представители на възложителя, на изпълнителя, главния архитект на Община Каварна и проектанта – част Геология, са установили състоянието след настъпилото срутване; и на четвърто място – също на 27.04.2018 г., когато е съставен акт образец 10 за установяване състоянието на строежа при спиране на строителството. Във връзка с това навежда доводи, че срокът по чл. 10.1. от Общите условия за уведомяване на УО на ПМДР тече от датата на настъпване на форсмажорното събитие, а не от датата на удостоверяването му от БТПП, като поддържаното от оспорващото дружество твърдение в обратна насока се основава на неправилна интерпретация на условието на т. 8 от административния договор и на превратно и изолирано тълкуване на текста на чл. 10.2., изречение второ от Общите условия към договора. Счита, че настъпилото на 23.04.2018 г. събитие не е оказало съществено значение за изпълнението на административния договор и не е основание за неговото изменение. Иска се съдът да отмени хода по същество и да остави исковата молба без разглеждане и да прекрати производството по делото, евентуално да я остави без движение като нередовна. В случай, че съдът счете искът за допустим и редовен, да постанови решение, с което да го отхвърли изцяло като недоказан и неоснователен. Претендира се присъждане на съдебни разноски, съобразно представения списък по чл.80 от ГПК.

Според събраните по делото доказателства, представени от двете страни, съдът установява следната фактическа обстановка:

Между „Бляк Сий Шелс” ООД, представлявано от Н. Й. С.и заместник министъра на земеделието, храните и водите, ръководител на УО на Програма за морско дело и рибарство /ПМДР/ 2014-2020 е сключен административен договор №МДР-МП-01-41/14.08.2017г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по процедура за подбор на проекти BG14MFOP001-5-004 „Преработване на продуктите от риболов и аквакултури” по проект BG14MFOP001-5-004-0013 с наименование на проекта „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр.Каварна” с максимален размер на безвъзмездната финансова помощ 1 000 000 /един милион/ лева по приоритет на Съюза 5 „Насърчаване на предлагането на пазара и преработването” със срок на изпълнение от 08.08.2017г. до 08.02.2019г.

Страните по административния договор са сключили  допълнително споразумение №МДР-ИП-01-41 от 17 октомври 2018г., с което са се споразумели за намаляване на максималния размер на БФП от 1 000 000 лева на 998 518.95 лева, като са се договорили окончателното плащане да бъде изплатено в срок до не по-късно от един месец след изтичане срока за изпълнение на инвестицията.

Съгласно чл.7 от административния договор, срокът за изпълнение на проекта не може да бъде повече от максималния срок, предвиден в т.18 от условията за кандидатстване и започва да тече от датата на подписването му.  В чл.8 от административния договор е посочено, че при непреодолима сила /форсмажор/, срокът по чл.7 може да бъде удължен, но не с повече от 6 /шест/ месеца. Неразделна част от административния договор са Общите условия към финансираните по ПМДР 2014-2020 г. административни договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Процедура за подбор на проекти  BG14MFOP001-5-004 „Преработване на продуктите от риболов и аквакултури”, в чийто  чл.8 озаглавен „Изменение на договора” са разписани условията и начина за промяна на вече подписания административен договор. Според тях, административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ  /АДБФП/ може да се изменя по реда описан в чл.39 ал.1 и ал.2 от ЗУСЕСИФ. В т.8.1.2. от Общите условия е казано, че  може да бъде изменян  и/или допълван по инициатива на УО на ПМДР или по искане на бенефициента, когато това се основава на свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща от стратегически документ, или програмата. Одобреният с административния договор проект може да бъде изменян и/или допълван по мотивирано искане на бенефициента и извън случаите по т.8.1.2 от Общите условия. Искането се предоставя на УО на ПМДР, който се произнася в срок от 10 работни дни от получаване на искането. Изменението влиза в сила след подписване на допълнително споразумение между УО на ПМДР и бенефициента и промяната не може да води до нарушение на принципите по чл.29 ал.1 от ЗУСЕСИФ.

Със заповед №РД-09-512/15.07.2016г. на министъра на земеделие и храните са утвърдени условия за кандидатстване, условия за изпълнение и приложенията към тях по процедура за подбор на проектни предложения BG14MFOP001-5-004 по мярка 5.4. „Преработване на продуктите от риболов и аквакултури” от приоритет на Съюза 5 „Насърчаване на предлагането на пазара и преработването” по Програма за морско дело и рибарство 2014-2020. Утвърдена е и обява за процедура на подбор на проектни предложения. Съгласно условията за изпълнение на проекти по ПМДР 2014-2020, изменението на административния договор за безвъзмездна финансова помощ се извършва чрез сключване на допълнително споразумение съгласно чл. 39 от ЗУСЕСИФ. Допълнителното споразумение не може да нарушава конкурентните условия, съществуващи към момента на сключване на административния договор и равното третиране на бенефициентите. Допълнителното споразумение се сключва в срок определен от УО на ПМДР в писмена форма и влиза в сила от датата на подписването му от последната страна.

В Общите условия се съдържа чл.10 „Непреодолима сила /форсмажор/, краен срок на договора, покрити застрахователни рискове”, като в  т.10.1   е посочено, че бенефициентът е длъжен да уведоми УО на ПМДР за възникването на обстоятелства, които могат да възпрепятстват или забавят изпълнението на проекта в рамките на една седмица от настъпването им. Обяснено е в т.10.2., че „непреодолима сила /форсмажор/ е обстоятелство /събитие/ от извънреден характер, което е възникнало след сключване на договора, не е могло да бъде предвидено или предотвратено и не зависи от волята на страните, като: пожар, производствени аварии, военни действия, природни бедствия – бури, проливни дъждове, наводнения, градушки, земетресения, заледявания, суша, свличане на земни маси и др. природни стихии, ембарго, правителствени забрани, бунтове, безредици и др. Удостоверяването на непреодолима сила се извършва със сертификат за форсмажор, издаден от Българската търговско-промишлена палата /БТПП/.”. В т.10.2 б.”б” от Общите условия към административния договор е отбелязано: „Без да се засягат разпоредбите на членове 11.2, 11.3 и 11.7 от настоящите общи условия, страната, засегната от непреодолимата сила, е длъжна да уведоми незабавно другата страна за възникването на непреодолимата сила, като посочи характера, вероятната продължителност и предвидимите последици от възникването му, както и да предприеме всички необходими мерки за ограничаване до минимум на възможните вредни последици.”.

По силата на нотариален акт №78 том І, рег.№ 933 дело №71 от 2017г. бенефициентът е собственик на предприятие за преработка на миди, представляващо сграда с идентификатор 35064.200.121.1 от кадастралната карта и кадастралните регистри на гр.Каварна, съгласно скица №15-81520/24.02.2017г., издадена от СГКК гр.Добрич. Във връзка с доизграждането и оборудването на предприятието за преработка на миди, бенефициентът на безвъзмездната финансова помощ е сключил на 26.01.2018г. договор за извършване на строително-монтажни работи с ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ” със срок на изпълнение от 100 календарни дни от подписването му. В чл.29 от договора за изпълнение на строителните дейности са описани „непредвидените обстоятелства”, които биха възпрепятствали изпълнението на задълженията на всяка от страните, като е посочено в ал.5, че тяхното наличие се удостоверява със сертификат, издаден от БТПП. В изпълнение на това условие, по искане на ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ” е издаден  сертификат от БТПП с №035/14.12.2018г., в който е описано, че на 23.04.2018г. на територията на северната част на обект – предприятие за черна мида, собственост на „Бляк Сий Шелс” ООД е било констатирано срутване на голямо количество скални маси. На 23.04.2018г.  е  извършен оглед от изпълнителя по договора за СМР, за което е съставен констативен протокол №2 от същата дата.  Установено е, че на обекта е налице срутване на скална маса /камъни/ от ската, находящ се северно от него, както и струпвания на големи количества земна маса и скали в северната част на терена. Посочено е, че срутването възпрепятства изграждането на подпорна стена, съгласно проектната документация, като наред с това представлява опасност за здравето и живота на хората.

Самият сертификат на БТПП не се оспорва от ответникът, видно от изявлението на процесуалния представител, направено в съдебното заседание на 17 април 2019г.

На 24.04.2018г. ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ” е изпратило уведомително писмо №2-1  до „Бляк Сий Шелс” ООД, в което е подчертано, че срутването на  скална маса представлява обстоятелство, засягащо пряко безопасността, живота и здравето на работниците на обекта, а струпването ѝ на неговата територия препятства работата на терена и налага извършването на допълнителни дейности по разчистване, както и по изграждане на подпорна стена със завишени параметри на устойчивост, като следва да се планира поставянето на предпазна козирка или мрежа.

На 27.04.2018г. комисия, съставена от възложителя и изпълнителя, с участието на главния архитект на община Каварна и на проектанта по част „Геология” е установила състоянието на УПИ VІІ кв.341 по плана на гр.Каварна, в което се реализира инвестиционния проект по доизграждане на предприятие за преработка на миди. В съставения констативен протокол от 27.04.2018г. е установено  свличане на скали и земни маси в северната страна на обекта в значителен обем с приблизителна стойност от 2800 куб.м. Според комисията, срутището е провокирано от ерозионни процеси и увеличеното количество на валежите, като основен фактор се явява характера на скалата. Комисията е отбелязала, че срутището съставлява пречка за продължаване на строителните работи на обекта поради обема си, както и поради опасността, която представлява за здравето и живота на работещите и намиращите се на строителната площадка лица. Направено е предписание за предприемане на мерки по разчистване на скалната маса и изграждане на укрепително съоръжение.

На 27.04.2018г. е съставен акт за установяване състоянието на строежа при спиране на строителството, който е подписан от технически правоспособни лица по съответните части на строителството към „Е С М” гр.Добрич, упражняващо строителния надзор и проектанти от „ХИМПРОЕКТ ДЕВНЯ” ООД гр.Варна, както и инж.И. П.– технически контрол по част „Конструктивна” ведно с управителя на „Бляк Сий Шелс” ООД. В акта е отразено, че е изпълнена носещата конструкция на сградата; монтирани са термопанели по фасадните стени; монтирани са дограми и врати по фасадните стени; изпълнена е топло- и хидроизолация; монтирани са улуци и водосточни тръби.

Изпълнителят на СМР на обекта е представил становище, изготвено от инж.Г. Г.– проектант по част „Геология”, притежаващ пълна проектантска правоспособност, вписан в Камарата на инженерите в инвестиционното проектиране под №16031. Експертът е разгледал особеностите на територията на Северното Черноморско крайбрежие като особено уязвима от гледна точка на сложните геодинамични условия, в които е разположена, включително бреговата абразия, ерозия и др. неблагоприятни явления. Коментирал е, че в следствие на характера на скалите – основно сарматски сидементи от варовити мергели и водоупорни мергелни глини, проява на щормове /морски бури/ с висока скорост, ведно със завишените стойности на валежи в пролетния сезон, са се  активизирали отделни срутища. Обяснил е, че причините са срутището са атмосферните води и снеготопенето, които са отслабили връзките в изветрелите скали, утежнили са почвените маси и са оказали налягане върху пукнатинните стени. В заключение е отбелязано, че основен фактор, който следва да се наблюдава и който определя срутищната опасност на склоновете е напукаността и изветрялостта на скалните масиви.

Представено е и становище, изготвено от инж.П. – проектант СК и от инж.Г.– проектант „Геология”  относно изместване на подпорна стена по северната граница на имота. В него е подчертано, че съществуващият скат е неукрепен и с оглед на неговото състояние, създава риск от падащи камъни и налага промяна в проектното предложение/трасе на стената. Според двамата експерти, предвидената по проект подпорна стена трябва да бъде изместена от ската, като максимално се отдалечи и се преобразува в защитна стена с джоб към ската, задържащ падащите и свличащи се маси. Към становището е приложен снимков материал на състоянието на обекта след срутището и се съдържа предписание за спазване изискванията на ТБТ, предвидени в ЗБУТ.

Съгласно чл.15 от Закона за устройство на Черноморското крайбрежие, считано от 15 май 2018г. на територията на гр.Каварна е влязла в сила забрана за извършване на строително-монтажни работи /СМР/. В заседанието на 16 май 2018г. на Общински съвет при община Каварна е прието решение №456 по протокол №34 за продължаване на строителната забрана по крайбрежието на община Каварна  от 15 юни 2018г. до 01.10.2018г.  Това е попречило за изграждането на укрепителното съоръжение и продължаване на строителните работи. Забраната е отменена на 01.10.2018г., след което строителния процес е продължил, като преди това е била изградена подпорна стена, за която има издаден Акт образец 19/23.11.2018г. Въведената в цитираната разпоредба законодателна забрана за  извършване  на строителни и монтажни работи в националните курорти по Черноморското крайбрежие от 15 май до 1 октомври влиза в понятието „правителствени забрани”, което от своя страна е част от определението за „непреодолима сила /форсмажор/”, дадено в т.10.2 на чл.10 от Общите условия към процесния административен договор.

На 29 октомври 2018г. е съставен акт за установяване състоянието на строежа и СМР при продължаване на строителството, подписан от изп.директор на ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ”, управителят на „Е С М” ЕООД, упражняващо строителния надзор ведно с технически правоспособни физически лица по съответните части от изпълнението на строителството, проектанти от „ХИМПРОЕКТ ДЕВНЯ” ООД, инж.П. – технически контрол по част „Конструктивна” и управителя на „Бляк Сий Шелс” ООД. Установено е , че са изпълнени следните СМР: Носеща конструкция на сградата; монтирани са термопанели по фасадните стени; монтирани са дограми и врати по фасадните стени; изпълнена е покривна топло- и хидроизолация; монтирани са улуци и водосточни тръби.

На 23 ноември 2018г. между „Бляк Сий Шелс” ООД – възложител по договора за извършване на СМР на процесния обект и ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ” – изпълнител по същия е подписан протокол за извършени СМР по разчистване на земни маси и изграждането на подпорна стена.

Видно от разпечатката от ел.писмо, сертификатът на БТПП е бил изпратен на „Бляк Сий Шелс” ООД на 19.12.2018г. И получен от УО на ПМДР на 21.12.2018г. съгласно разпечатка от системата ИСУН 2020. Едновременно с изпращането му, бенефициентът е поискал сключване на допълнително споразумение за удължаване на срока за изпълнение на договора до 08.08.2019г.

Въпреки 10-дневния срок за произнасяне по искането за сключване на допълнително споразумение за изменение на административния договор, посочен в чл.8 т.8.1.3 от общите условия към него, едва на 08.02.2019г. заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020 е отговорил с отказ с изх.№ 70-707, който е обосновал с неуведомяването за възникналата  непреодилима сила в едноседмичния срок по чл.10 т.10.1 от общите условия към административния договор, считано от 23 април 2018г.

Последвало е писмено възражение от управителя на „Бляк Сий Шелс” ООД до министъра на земеделието, храните и горите с вх.№ 70-805/14.02.2019г., в което се подчертава, че дружеството е проявило добросъвестност, положило е всички усилия за преодоляване на форсмажорните обстоятелства, за което свидетелстват свиканите комисии и техните огледи на място, както и е предприело  мерки за минимизиране на неблагоприятните и рискови последици. Едва когато е установило, че непредвидимото събитие е непреодолимо, дружеството е поискало чрез изпълнителя по договора за СМР  сертификат от БТПП. След  получаването му на 19.12.2018г. е уведомило ръководителя на УО на ПМДР 2014-2020 на 21.12.2018г., т.е. в 7-дневния срок по чл.10 т.10.1 от общите условия към административния договор. Бенефициентът е изтъкнал разбирането си, че срокът за уведомяване на ръководителя на УО на ПМДР 2014-2020 тече от издаването на сертификата от БТПП, с който именно се удостоверява самото настъпване на непреодолимата сила. Смята, че е било невъзможно уведомяването преди издаване на въпросния сертификат от БТПП.

Възражението не е уважено от министъра на земеделието, храните и горите, като е последвал отказ с изх.№ 70-805/11.03.2019г. за  сключване на допълнително споразумение за удължаване на срока на административния договор, поради настъпване на непреодолима сила, с аргумента, че бенефициента не е уведомил за това в 7-дневен срок, считано от 23.04.2018г. Потвърждаването на отказа е съобщено на „Бляк Сий Шелс” ООД на 12.03.2019г., според пощенското клеймо. Оспорването е направено на 20.03.2019г.

На основание чл.98 ал.2 изр.2 от АПК предвид това, че жалбата срещу отказа на ръководителя на УО на ПМДР 2014-2020 е отхвърлена от министъра на земеделието, храните и горите, на разглеждане пред съда подлежи първоначалния административен акт – отказ, обективиран в писмо с изх. № 70-707/08.02.2019 г. на заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020.

Жалбоподателят претендира срокът на административния договор да бъде удължен с периода от 23.04.2018г. – началната дата на срутването на земни маси  /форсмажорното събитие/ до 24.11.2018 г.  дата, следваща съставянето на Акт образец 19/23.11.2018 г. за изграждане на подпорна стена, с което е завършило укрепване на срутището и обезопасяване на терена, тъй като едва след тази дата е било възможно да продължи работата по проекта. Това удължаване обхваща 7 месеца и надхвърля  шестмесечния срок по чл.8 от административния договор. Освен това, съдът не може да приеме, че изграждането на подпорната стена слага край  на непреодолимата сила, защото това свързано с  действията на бенефициента за преодоляване на последиците от събитието. Същите биха могли да бъдат извършени в много по-късен момент, който не зависи от обективни фактори, и би могъл да се дължи на неговото поведение, затова  изграждането на подпорната стена за укрепване на ската не може да се приеме за край на обективната и безвиновна невъзможност, в която е бил изпаднал. В същото време, нейното изграждане показва, че бенефициентът е взел мерки за ограничаване до минимум на възможните вредни последици, за да може да се ползва от основанието „форсмажор“ за удължаване срока на административния договор.

От обсъдените доказателства съдът намира за установено от фактическа страна, че в периода от 24 април 2018г. до 1 октомври 2018г. е настъпил форсмажор, като бенефициентът доказа, че е от извънреден характер, и не е зависел от неговата воля, нито от волята на изпълнителя на дейностите по проекта, възникнал е след сключване на договора, не е могъл да бъде предвиден и въпреки усилията не е могъл да бъде предотвратен. Писмените доказателства установяват, че бенефициентът е положил всички разумни усилия за да се избегнат или поне да минимизира неблагоприятните последици от въпросното събитие.

Въз основа на установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи, при извеждането на които освен приложимата нормативна уредба са използвани  и лекции, изготвени от съдиите от ВАС  М. К., М. Г. и С.Я.  по семинари на Националния институт на правосъдието:

І. Във връзка с оспорване допустимостта на жалбата /озаглавена „исковата молба“/, съдът намира за необходимо първо да направи преглед на производствата по ЗУСЕСИФ, включени в процеса по предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, за да се установи на кой етап от този процес се намира искането за изменение на АД, по който дейностите по проекта не са приключили. 

 1. Производства по ЗУСЕСИФ и вида на настоящото такова:

Процедурата по изпълнение на сключения административен договор /АД/ включва няколко етапа: изпълнение на инвестиционните дейности, одобряване на разходите /верефикация/, администриране на нередности и финансови корекции. Администрирането на нередности е част от механизма за обезпечаване на финансовите средства на ЕС, поради което касае единствено отношенията на държавите-членки с ЕС, като ЗУСЕСИФ не предвижда администрирането на нередности да протича в административно производство и да приключва с издаването на административен акт по смисъла на АПК. Установяването и докладването на нередности пред АФКОС става с акт на МС. Едва актът, с който се определя финансова корекция по чл.73 ал.1 от ЗУСЕСИФ представлява индивидуален административен акт /ИАА/ и може да се оспорва по реда на АПК във връзка с чл.27 ал.3 и ал.5-7 от ЗУСЕСИФ. Администрирането на сигнали за нередности по ЗУСЕСИФ е различно от разглеждането на сигнали и предложения по АПК. Налице е разлика между актовете на УО, с които се одобряват разходите и актовете на УО, с които се определят финансови корекции по основание и размер и смесването на фактическите и правните основания  представлява съществено процесуално нарушение, водещо до отмяна на акта  /решение на ВАС по адм.дело №6398 от 2016г.; решение на ВАС по адм.дело №12507 от 2016г., решение на ВАС по адм.дело №1942 от 2017г., решение на ВАС по адм.дело № 8684 от 2016г., решение на ВАС по адм.дело №14113 от 2016г./. Допустимостта на разходите се определя съгласно правилата на чл.65 и сл. от Регламент /ЕС/ 1303/2013г. и раздел І на глава 5 от ЗУСЕСИФ /чл.57 ал.1/. Одобряване  на разходите е регламентирано в раздел ІІ на глава 5 от ЗУСЕСИФ – чл.60-68 от закона. Основанията за определяне на финансови корекции са посочени в раздел ІІІ на глава 5 от ЗУСЕСИФ - чл.70 ал.1 т.1-9 от ЗУСЕСИФ – Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне размера на финансовите корекции по ЗУСЕСИФ, приета с ПМС №57/28.03.2017г. за програмен период 2014-2020г. И приключва с издаване на акт по чл.73 ал.1 от ЗУСЕСИФ.

Няма отделен срок за одобряване на разходите, но то трябва да приключи в рамките на срока за извършване на съответното плащане. Срокът, в който съответното междинно или окончателно плащане следва да бъде направено е 90 дни /чл.60 ал.1 от ЗУСЕСИФ/, като този максимален срок е установен в съответствие с чл.132 §1 т.1 от Регламент /ЕС/ 1303/2013. След неговото изтичане, ако не бъде извършено плащане или извършеното пращане не покрива всички поискани за възстановяване разходи, ще е налице изричен /писмен/ или мълчалив отказ, който е ИАА по смисъла на чл.21 от АПК и подлежи на самостоятелно обжалване. Отказът за одобряване на разходи не представлява елемент от процедурата за налагане на финансови корекции /ФК/.

Размерът на одобрените разходи е този, за които УО е приел, че са допустими. При определяне размера на ФК се вземат предвид естеството и сериозността на допуснатото нарушение, като се използват два метода: диференциален и пропорционален в зависимост от това дали е възможно установяването на количественото изражение на финансовите последици. Финансовите корекции са върху вече одобрени разходи. Недопустимите разходи не са основат на наличие на нередности, нито установяването им е елемент от процедурата по определяне на ФК. Самата ФК не е основание за отказ за одобряване на разходи, а е основание за намаляване на размера на одобрените разходи.

Чл.75 и чл.76 от ЗУСЕСИФ прави разлика като се извеждат два варианта: при „жива процедура”: Лицето отправя искане за плащане след извършени разходи и представяне на допустими, относими и необходими документи за доказването им /чл.55 и сл. от ЗУСЕСИФ/. УО прави проверка за допустимост на разходите в качеството си на одобряващ орган и в 90-дневен срок извършва плащане на одобрените разходи. При финансова корекция /ФК/, размерът на сумата по корекцията се приспада от разходите, които органът заплаща на основание чл.75 ал.2 от ЗУСЕСИФ. Обжалването на акта за налагане на ФК не спира процедурата по плащане и прихващане на одобрените разходи с ФК.  Ако процедурата е приключила с окончателно плащане, не може да се извърши прихващане на ФК с одобрените разходи.

Процедурата по подбор на проектни предложения е регламентирана в раздел втори на глава трета ЗУСЕСИФ, а процедурата чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е регламентирана в раздел трети на глава трета ЗУСЕСИФ.

Процедурата, по която „Бляк Сий Шелс” ООД е избрано за бенефициент на БФП по ПМДР 2014-2020 е по подбор на проекти, затова съдът ще направи преглед само на етапите, които тя  включва:

- утвърждаване от Ръководителя на УО за всяка процедура по конкретна оперативна програма на документи, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти;

- обява за откриване на процедурата чрез подбор по реда на чл.26, ал.6 ЗУСЕСИФ;

- предварителен подбор на концепции за проектни предложения /ако това е предвидено в документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ/;

- подаване на формуляр за кандидатстване;

- назначаване от ръководителя на УО на комисия по чл. 33 ЗУСЕСИФ;

- проверка на проектните предложения за административно съответствие и допустимост от комисията по чл. 33 ЗУСЕСИФ;

- техническа и финансова оценка на проектното предложение;

- изготвяне на оценителен доклад от комисията по чл. 33 ЗУСЕСИФ;

 - одобряване на оценителния доклад от управляващия орган;

- решение на управляващия орган за предоставяне/отказ от предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по всяко проектно предложение;

- подписване на административен договор за предоставяне на БФП.

При възможни усложнения в процедурата са предвидени: действия по връщане на доклада от страна на УО на комисията по чл. 33 ЗУСЕСИФ; прекратяване на процедурата от страна на УО при възникване на нормативно предвидени основания.

Задължението на Управляващия орган по съответната оперативна програма да утвърди документи, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти е регламентирано в чл.26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, който е позициониран в раздел първи на глава трета ЗУСЕСИФ – Общи положения, касаещи реда за предоставяне на БФП, като е относимо както към процедурата по предоставяне на БФП чрез подбор, така и към процедурата чрез директно предоставяне на БФП.

Без значение, обаче, вида на избраната процедура, етапът по утвърждаване на тези документи – по смисъла на чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ приключва с издаването на административен акт, който подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност по реда на Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, съгласно изричната разпоредба на чл. 27, ал.2, изр. 2-ро ЗУСЕСИФ.

Спорът в разглеждания казус е за изменение на вече сключен административен договор /одобрен проект/, т.е. етапът по утвърждаване на документите по чл.26 от ЗУСЕСИФ е приключил и срокът за обжалване  на проекта на административен договор е изтекъл. В същото време не е настъпила фазата по изплащане на финансовата помощ в т.ч. осъществяване на контрол по предоставянето ѝ и свързаната с това възможност за налагане на финансови корекции, поради което всички доказателствени искания, отнасящи се до последните две фази са неотносими към предмета на спора.

2. За по-голяма правна прецизност, съдът счита за нужно да въведе няколко разяснения относно процедурата по чл.27 ал.2 от ЗУСЕСИФ  по  оспорване  на документите по чл.26 ал.1 от същия закон, докато те са в проектна фаза, за да направи контрастно разграничение с процедурата по изменение на действащ административен договор /който се явява одобрен образец/.

В процедура чрез директно предоставяне на БФП документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ са насочени към конкретния бенефициент. Същият е предварително определен в програмата или в документ, одобрен от Комитета по наблюдение на програмата, което определя тези документите като административни актове насочени към конкретен адресат и в този смисъл им придава характер на индивидуални административни актове, подлежащи на контрол за законосъобразност пред съда по реда на чл. 145 и следв. АПК. Тоест, документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ имат характер на индивидуален административен акт в процедура по директно предоставяне на БФП – по реда на раздел трети, глава трета ЗУСЕСИФ.  

Документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ имат характер на общ административен акт в процедура по предоставяне на БФП чрез подбор  /какъвто е разглеждания случай/ – по реда на раздел втори, глава трета ЗУСЕСИФ. Документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ, дори и да съдържат разяснения към евентуалните участници, се явяват административен акт на УО с нормативно определено съдържание, който регламентира условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти, утвърждава се в рамките на определена процедура за всяка процедура поотделно и имат действие до приключването ѝ и спрямо участниците в нея. И в двата случая документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ са с еднократно правно действие спрямо субектите в конкретната процедура, но реда за утвърждаване на същите в хода на процедурата чрез подбор е различен от реда за утвърждаването им в хода на процедурата чрез директно предоставяне.

Регламентираният в ЗУСЕСИФ ред за утвърждаване на документите по чл. 26, ал.1  в процедура по предоставяне на БФП чрез подбор цели: огласяване на правилата, по които ще се движи процедурата по конкретната програма; създаване на възможност за участие в изработването им на широк кръг лица; съгласуването им с компетентни органи на национално ниво и проверка за съответствието им с предварително одобрени от КН методология и 14 критерии за подбор на операции. В тази насока, редът на утвърждаване на документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ в процедура чрез подбор насочва към реда на приемане и обявяване на общите административни актове. Регламентацията в ЗУСЕСИФ, насоките за кандидатстване и в двете процедури, да се оспорват пред съда в срока за обжалване на ИАА, цели бързина в производството.

При оспорване на документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ в процедура по предоставяне на БФП чрез подбор, тъй като оспорването е по реда на чл. 179 и следв. АПК, оспорването следва да бъде обявено в Държавен вестник, а като страни по делото могат да се присъединят и трети лица по реда на чл. 182 АПК. И в двете процедури, сроковете по АПК за оспорване на документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ, както и сроковете за приключване на съдебното производство, са изключени от приложението на специалните такива, регламентирани в ЗУСЕСИФ. Документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ се оспорват във всички случаи в 14-дневен срок от съобщаването им. А срокът за разглеждане на административното дело и двумесечен /виж чл. 27, ал. 5 ЗУСЕСИФ/. Срокът за оспорване се брои считано от съобщаването на документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ, като той зависи от избраната процедура за предоставяне на помощта:  при процедурата чрез подбор – съобщаването е чрез публикуване на интернет страницата на съответната програма и в ИСУН заедно с обявата за откриване на процедурата чрез подбор; а при процедурата чрез директно предоставяне – чрез изпращане на конкретните бенефициенти заедно с поканата за участие в процедурата чрез директно предоставяне и публикуване на страницата и в ИСУН.

При предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор, съгласно чл.37 ал.4 от ЗУСЕСИФ, одобреният проект и документите по чл. 26, ал. 1 в частта, определяща условията за изпълнение, са неразделна част от договора, съответно от заповедта. При директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, съгласно чл.45 ал.2 от ЗУСЕСИФ, решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ по ал. 1, т. 1 и 2 се обективира в административен договор с бенефициента, съответно в заповед, които съдържат реквизитите по чл. 37, ал. 3. Одобреният проект и документите по чл. 26, ал. 1 в частта, определяща условията за изпълнение, са неразделна част от договора, съответно от заповедта.

Одобреният образец /проект/ на административен договор за предоставяне на БФП и общите условия към него са част от документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ, касаещи  условията за изпълнение на одобрените проекти. За всеки одобрен проект се сключва административен договор за предоставяне на БФП, който следва да се изпълни в рамките на срока по проекта. На етап кандидатстване обаче, този договор е в проект, както в проект са и общите условия към него, като същите са част от документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ. Доколкото документите по чл. 26, ал.1 ЗУСЕСИФ подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК, то и образеца на предварителния договор и общите условия към него подлежат на такъв контрол. Срокът за обжалване е съгласно чл. 27, ал.2 изр.2-ро от ЗУСЕСИФ – като при индивидуален административен акт, а процедурата е в зависимост от характера на акта – общ или индивидуален, в зависимост от процедурата по предоставяне на БФП. Доколкото контролът за законосъобразност е по реда на АПК, същият се осъществява на основанията по чл. 146, която разпоредба е приложима и в производството по обжалване на общия акт, на основание чл. 184 АПК.

Веднъж сключен административния договор не може да бъде изменян по реда на чл.27 ал.2 от ЗУСЕСИФ, по който се оспорват проектите на документите /в това число проекта на административния договор/ по чл.26 ал.1 от АПК.

3. Изменението на действащ /сключен/ административен договор е различно по  правилата на АПК и на  ЗУСЕСИФ.

Съгласно чл.19д  ал.1 от АПК, ако след сключване на договора една от страните не може да го изпълни поради значително изменение на обстоятелствата, при които договорът е сключен, страната може да поиска изменение на клаузите на договора в съответствие с изменените обстоятелства. Когато това не е възможно или при отказ на другата страна, може да прекрати договора. Ал.2 на цитираната разпоредба дава възможност на административния орган да прекрати АД с писмено предизвестие, ако това се налага за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. По силата на чл.19ж от АПК, споровете относно действителност, изпълнение, изменение или прекратяване на административните договори се решават от компетентния административен съд по реда на дял трети „Производство пред съд” – чл.126 и сл от АПК. Съдът разглежда делото и се произнася по искането в 6-месечен срок от постъпването му, освен ако в специален закон не е предвидено друго. АПК не дава отговор какви са правомощията на съда, ако приеме искането за изменение на административния договор за основателно, т.е. дали решението на съда е конститутивно и с него директно се изменя договора или връща преписката на административния орган със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. Единствено има препращане по силата на чл.19е от АПК към чл.146 от АПК и към разпоредбите за недействителност на договорите по Закона за задълженията и договорите, което не внася нужната яснота.

Изменението и/или допълването на административния договор по ЗУСЕСИФ при предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор /както е в настоящия казус/  е разписано в чл.39 от същия закон, според който: „Административният договор, включително одобреният с него проект, може да бъде изменян и/или допълван по инициатива на управляващия орган или по искане на бенефициента, когато това се основава на свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща от стратегически документ, или в съответната програма. Одобреният с административния договор проект може да бъде изменян и/или допълван по мотивирано искане на бенефициента и извън случаите по ал. 1 на чл.39 от ЗУСЕСИФ. Промяната не може да води до нарушаване на принципите по чл.29 ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Когато не е възможно да бъде приведен в съответствие с промяната по ал. 1, както и при несъгласие на другата страна с нея, административният договор може да бъде едностранно прекратен. Финансирането с безвъзмездна финансова помощ се прекратява едностранно от ръководителя на управляващия орган, когато бенефициент не сключи договор с изпълнител до 12 месеца от изтичането на срока, предвиден за неговото сключване. Случаите, при които този срок спира да тече, се определят с акта по чл. 28  ал. 1  т. 1 от ЗУСЕСИФ. Ръководителят на управляващия орган може едностранно да прекрати административния договор за да предотврати или отстрани тежки последици за обществения интерес. Алинеи 1 - 5 се прилагат и когато безвъзмездната помощ е предоставена със заповед на ръководителя на управляващия орган.”.

В т.8.1.2. от Общите условия е казано, че  сключеният административен договор с „Бляк Сий Шелс” ООД може да бъде изменян  и/или допълван по инициатива на УО на ПМДР или по искане на бенефициента, когато това се основава на свързани с процедурата промени в правото на Европейския съюз и/или българското законодателство, в политиката на европейско и/или национално ниво, произтичаща от стратегически документ, или програмата. Одобреният с административния договор проект може да бъде изменян и/или допълван по мотивирано искане на бенефициента и извън случаите по т.8.1.2 от Общите условия. Искането се предоставя на УО на ПМДР, който се произнася в срок от 10 работни дни от получаване на искането. Изменението влиза в сила след подписване на допълнително споразумение между УО на ПМДР и бенефициента и промяната не може да води до нарушение на принципите по чл.29 ал.1 от ЗУСЕСИФ.

Тъй като делото е свързано с предоставянето на БФП по ЗУСЕСИФ, същия се явява специален и ограничава приложението на  общите разпоредби на АПК досежно изменението и/или допълването на административен договор. Според приложимия ЗУСЕСИФ изменението/прекратяването  на вече сключен административен договор се извършва по реда на чл.27 ал.1 от същия закон, като се разграничават две отделни хипотези:

- с допълнително споразумение  /анекс/, подписан между страните – чл. 39, ал.1 от ЗУСЕСИФ /процедурата на предоставяне на БФП чрез подбор/; чл.47, ал.1 ЗУСЕСИФ /процедурата на директно предоставяне на БФП/;

- едностранно с административен акт – чл. 39, ал.3 и ал.5 от ЗУСЕСИФ /процедурата на предоставяне на БФП чрез подбор/; чл. 48, ал.1 и ал.4 ЗУСЕСИФ /процедура по директно предоставяне на БФП/.

ІІ. За да прецени дали отказът да бъде сключено допълнително споразумение за изменение на АД представлява административен акт, подлежащ на самостоятелно обжалване, за  съда е важно да изложи съображения относно правния характер  на административния договор по ЗУСЕСИФ и разликата му с определението за административен договор, дадено в АПК.

Административният договор, съгласно определението по чл.19а от АПК, е писмено съглашение между административен орган и граждани или организации, което е сключва в писмена форма и съдържа: страни, предмет и съдържание, дата на сключване и подписи на страните, ако друго не е предвидено в специален закон. Употребеният термин „писмено съглашение“ по-скоро наумява, че административния договор по смисъла на АПК е договор за размяна на престации в областта на публичното право, при който има диспозитивна уредба, гарантира се свобода в отношенията и автономия при формиране волята на страните  и важи принципа „Pacta sunt servanda“ -  „Договорът трябва да се спазва“.

Според специалната разпоредба на §1 т.1 от ДР на ЗУСЕСИФ, "Административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се създават за бенефициента права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на административен акт. От това следва, че административния договор ЗУСЕСИФ макар и да се оформя в писмено споразумение има характер на административен акт, и коренно се различава от писменото споразумение по чл.20 от АПК, с чието сключване  издадения преди него административен акт се обезсилва. При административния договор  за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ЗУСЕСИФ има ограничаване на  свободата на волята на двете страните, като ограниченията макар и да са за двата субекта, са различни. Върху автономията на волята на страните по административния договор по ЗУСЕСИФ, рефлектира властническия метод на правно регулиране. Наблюдава се отклонение от принципа „Pacta sunt servanda“ в защита на публичния интерес.  

Съгласно чл. 24, ал. 1 от ЗУСЕСИФ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор или със заповед, когато управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура или организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение за системен проект, финансов план за бюджетна линия. Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт (чл. 27, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), като оспорването на административните договори не спира тяхното изпълнение (чл. 27, ал. 2 ЗУСЕСИФ). Решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор с бенефициента (чл. 37, ал. 3 ЗУСЕСИФ). За разлика от общите правила по Закона за задълженията и договорите  (чл.9), които предоставят на страните възможността свободно да определят съдържанието на договора, доколкото то не противоречи на повелителните норми на закона и на добрите нрави, съдържанието на административния договор по ЗУСЕСИФ е строго регламентирано, като липсата на който и да е от реквизитите може да бъде основание за оспорването му по съдебен ред. Самото съдебно оспорване е  по реда за оспорване на индивидуални административни актове /чл.27 ал.1 от ЗУСЕСИФ/, като оспорването не спира неговото изпълнение /чл.27 ал.2 от ЗУСЕСИФ/.

При предоставяне на БФП чрез подбор /както е в настоящия случай/, според  чл.37 ал.3 от ЗУСЕСИФ, решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор с бенефициента, съответно в заповед. Административният договор, съответно заповедта съдържа: 1.наименование и седалище на адресата - бенефициент на помощта; 2.наименование, стойност, основни дейности, индикатори, период и срокове за изпълнение на проекта, за който се предоставя безвъзмездната финансова помощ; 3.максимален размер на безвъзмездната финансова помощ, както и програмата, приоритетната ос и процедурата, по която тя се предоставя; 4.конкретизация на условията за изпълнение на проекта; 5.условията за възстановяване на предоставена финансова подкрепа подформата на възстановима помощ в случаите по чл. 4, ал. 2 от ЗУСЕСИФ; 6.когато е приложимо - информация, че безвъзмездната финансова помощ има характер на допустима държавна или минимална помощ, с посочване на акта на Европейския съюз, съгласно който се предоставя или одобрява.

В подкрепа на твърдението, че административния договор по ЗУСЕСИФ представлява административен акт е констатацията, че правомощията и функциите на управляващия орган на програмата са легално определени в чл.9 ал.5 от ЗУСЕСИФ и чл.125 от Регламент 1303/2013 на ЕП и на Съвета и поради вмененото му задължение да съблюдава спазването на правилата с оглед удовлетворяване и защита на обществения интерес, същия се явява административен орган, според определението по §1 т.1 от ДР на АПК.

Следователно, административният договор по ЗУСЕСИФ бъдейки изрично волеизявление  /решение/ на административен орган – ръководител на УО на програма, което замества издаването на административен акт, сам по себе си има характер на индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 ал.1 от АПК, според чиято разпоредба отказът за издаване на такъв също представлява индивидуален административен акт. Оспорването на отказа се извършва по реда на обжалване на индивидуалните административни актове, съгласно чл.27 ал.1 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл.19ж ал.2 от АПК.

С оглед на това, че в  чл.8 т.8.1.3. от общите условия към процесния административен договор е предвидено мотивираното искане на бенефициента за изменение и/или допълване на договора да се предостави  на УО на ПМДР, който се произнася по него в срок до 10 работни дни от получаването му и предвид разпоредбата на чл.8 т.8.2 от същите общи условия, според която изменението влиза в сила от подписване на допълнително споразумение между УО на ПМДР и бенефициента, става ясно, че преди подписване на допълнителното споразумение административният орган се произнася по искането с изричен акт, в който изразява решението си дали да се измени или не сключения административен договор. Предвиденото предварително произнасяне на УО на ПМДР е изрично волеизявление и ако предвижда сключване на допълнително споразумение няма да подлежи на самостоятелно обжалване на основание чл.21 ал.5 от АПК във връзка с чл.64 от АПК.

Допълнителното споразумение, с което се изменя  и/или допълва административния договор по ЗУСЕСИФ /дори в случаите, когато не се извършва с едностранен акт/,  по същите съображения, изложени по-горе, представлява индивидуален административен акт. В тази връзка, ако  произнасянето на УО на програмата съдържа  отказ за сключване на допълнително споразумение за изменение на административен договор, това произнасяне по чл.8 т.8.1.3. от общите условия към него, ще представлява индивидуален административен акт, тъй  като с него се отказва издаването на такъв.

Следователно,  отказ на ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 /УО на ПМДР 2014-2020 за сключване на допълнително споразумение  за удължаване на срока за изпълнение на проект № BG14MFOP001-5-004-0013 – „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр. Каварна“ по административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година, обективиран в писмо с изх. № 70-707/08.02.2019 г. на заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020, потвърден с писмо с изх. № 70-805/11.03.2019 г. на министъра на земеделието, храните и горите, представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 ал.1 от АПК и подлежи на самостоятелно обжалване, поради което оспорването срещу него  е допустимо. Без значение, че отказът не е озаглавен решение или заповед, тъй като формата на акта касае неговата материална законосъобразност, а не допустимостта на жалбата – определение №3738/27.03.2017г. на ВАС по адм.дело №3129/2017г. В този ред на мисли, допустимостта и основателността на оспорването не се обуславя от заглавието на документа /няма значение дали е озаглавен жалба, молба, искане или искова молба/, с който е сезиран съда, а от неговото съдържание.

Жалбата е допустима и на още едно основание, съгласно допълнителното споразумение от 17.10.2018г. към въпросния административен договор, окончателното плащане по него следва да се извърши в срок до не по-късно от един месец след изтичане на срока за изпълнение на инвестицията. Тоест, изпълнението на договора в срок предопределя изплащането на БФП, поради което оспорването на отказа за сключване на допълнително споразумение за удължаване срока на административния договор не се явява преждевременно предявено.

ІІІ. По основателността на искането на „Бляк Сий Шелс” ООД за изменение на цитирания административен договор, съдът излага следните съображения:

По въпроса за приложното поле на ЗУСЕСИФ следва да се има предвид определението на петчленен състав на ВАС по адм.дело №24/2017г., според което отношенията между Управляващия орган и бенефициента във връзка с предоставянето на безвъзмездна помощ се регулират  от ЗУСЕСИФ, а отношенията между бенефициента и изпълнителя на дейности или управление на проекта се регулират от разпоредбите на ЗОП. Специалните разпоредби на ЗУСЕСИФ се отнасят само до избора на изпълнител на дейности по проекта, но законът не съдържа регулация на взаимоотношенията възложител-изпълнител при осъществяване на тези дейности. Изпълнителят на дейности по проекта се избира по реда на ЗОП, а отношенията му с възложителя се уреждат от разпоредбата на чл.120 от ЗОП, съгласно която за всички неуредени въпроси по сключването, изпълнението и прекратяването на договорите за обществени поръчки се прилагат нормите на Търговския закон и на Закона за задълженията и договорите /съдия М. Г. от ВАС в семинар на НИП – „Приложно поле на ЗУСЕСИФ”/.

Следователно, всички възражения на ответника касаещи ревизия на отношенията между бенефициента „Бляк Сий Шелс” ООД и изпълнителя на дейности по проекта са неотносими към предмета на разглеждания спор, касаещ изменение на административен договор, тъй като обективната невъзможност за изпълнение на административния договор в първоначално определения срок не се дължи на действията на ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ”, а на форсмажор.

На първо място, трябва да бъде изяснено понятието „непреодолима сила” /форсмажор/ според българското законодателство и правото на Европейския съюз.

В решенията на СЕС френския термин „форсмажор“ се превежда като „абсолютна невъзможност“, което е еквивалент на „непреодолима сила“ – понятие, използвано  в разглеждания административен договор и общите условия към него и на понятието „непредвидени обстоятелства“ по смисъла на §2 т.27 от ДР на Закона за обществените поръчки. Трита термина обхващат  обстоятелства, възникнали след сключването на договора, които не са могли да бъдат предвидени при полагане на дължимата грижа, не са резултат от действие или бездействие на страните, но правят невъзможно изпълнението при договорените условия.

Разпоредбата на чл.8 от процесния административен договор дава възможност за удължаване на срока по чл.7 от същия, но не повече от 6 месеца при настъпила непреодолима сила /форсмажор/. Определение за такава е дадено в чл.10 т.10.2 от общите условия към административния договор и непреодолима сила /форсмажор/ представлява обстоятелство /събитие/ от извънреден характер, което е възникнало след сключване на договора, не е могло да бъде предвидено или предотвратено и не зависи от волята на страните, като: пожар, производствени аварии, военни действия, природни бедствия – бури, проливни дъждове, наводнения, градушки, земетресения, заледявания, суши, свличане на земни маси и др. природни стихии, ембарго, правителствени забрани /като тази по чл.15 от ЗУЧК/, бунтове, безредици и др.

В чл.10 т.10.2. б.“б“ от общите условия е посочено, че страната, засегната от непреодолимата сила е длъжна да уведоми другата страна незабавно, като в чл.10 т.10.2 е отбелязано, че самото удостоверяване на непреодолимата сила се извършва със сертификат за форсмажор, издадено от БТПП. Без този документ уведомяването ще бъде безпредметно, тъй като позоваването на форсмажор ще бъде неоснователно и недоказано.

При съвместното тълкуване на горепосочените разпоредби се стига до заключението, че при настъпване на непреодолима сила засегнатата страна трябва да уведоми другата страна незабавно след издаването на сертификат от БТПП. Предвид липсата на конкретизация коя страна може да се ползва от форсмажор, се налага логичния извод, че от форсмажорното обстоятелство  може да се ползва всяка от двете – бенефициент и управляващ орган, като уведомяването на другата страна лежи върху засегнатата без значение коя от двете е тя.

Докато в чл.10 т.10.1 от общите условия към административния договор е включено задължение на бенефициентът да уведоми УО на ПМДР за възникване на обстоятелства, които могат да възпрепятстват или забавят изпълнението на проекта в рамките на една седмица от настъпването им. В изпълнение на чл.10 т.10.1 от общите условия,  при всички останали случаи,  когато са настъпили обстоятелства, които възпрепятстват или забавят изпълнението на проекта и не представляват форсмажор, бенефициентът е длъжен да уведоми УО на ПМДР в рамките на една седмица от настъпването им.

При съпоставката на двете цитирани по-горе норми, съдът заключава, че хипотезите по чл.10 т.10.1 и по т.10.2 са различни и тази по чл.10 т.10.1 се отнася за случаите, когато не е настъпила непреодолима сила, а друго обстоятелство, което затруднява единствено бенефициента да изпълни проекта.  Разпоредбата на чл.10 т.10.1 от общите условия, не е свързана с невъзможността на административния орган да изпълни своето задължение по административния договор, заключаващо се в изплащане на БФП,  поради което е предвидено задължението за уведомяване на УО на ПМДР да лежи само върху бенефициентът. Следователно,  разпоредбата на чл.10 т.10.1 от общите условия на административния договор  е насочена единствено и само към бенефициента, за когото вменява задължения, докато от  тази  по чл.10 т.10.2 могат да се възползват и двата субекта по създаденото правоотношение.

Нито административния договор, нито общите условия към него свързват уведомяването на УО на ПМДР с извършване на оглед от негови служители и констатиране настъпването на непреодолима сила. От значение за удължаване на срока на изпълнение на административния договор, поради настъпване на непреодолима сила е тя да е удостоверена със сертификат за форсмажор, издаден от БТПП, да е от извънреден характер, да е възникнала след сключването му, да не е могла да бъде не само предвидена, но и предотвратена и да не зависи от волята на страните, както и бенефициентът да е предприел всички необходими мерки за ограничаване до минимум на възможните вредни последици. Доказателства за извънредния, непредвидим и непреодолим характер на срутването на земни маси са представени от бенефициентът пред УО на ПМДР и се намират в  административната преписка. Събраният доказателствен материал в своята цялост показва, че в изпълнение на изискванията по чл.10 т.10.2 б.“б“ от общите условия към административния договор, бенефициентът е предприел всички необходими мерки до ограничаване до минимум на възможните вредни последици, като е свикал комисии и е взел становищата на специалисти, също така е възложил на изпълнителя на СМР изграждане на подпорна стена за укрепване на ската, за което има издаден Акт образец 19/23.11.2018 г.

В съдебното заседание на 17 април 2019г. процесуалния представител на ответната страна изрично заяви, че не оспорва сертификат № 035/14.12.2018г. за форсмажор, издаден от БТПП. Съдът счита, че от значение е факта на удостоверяване настъпването на непреодолима сила на определена дата и в даден обект. По делото е приложен договор от 26.01.2018г. за извършване на строително-монтажни работи с изпълнител ДЗЗД „Консорциум ЕЛПРОМПРОЕКТ” и възложител „Бляк Сий Шелс“ ООД. Издаването на сертификата по искане и в полза на изпълнителя по договора за доизграждане на предприятието за преработка на миди, сключен с бенефициента на безвъзмездна финансова помощ по ПМДР 2014-2020 не влияя върху удостоверителната стойност на документа. Освен това, изпадането на строителя в обективна невъзможност да изпълни в договорения срок задълженията си към „Бляк Сий Шелс” ООД обосновава обективната невъзможност на бенефициента  за изпълнение на административния договор, тъй като последния се позовава на същата непреодолима сила, настъпила на 23 април 2018г., за която е издаден от БТПП и цитирания сертификат за форсмажор. В допълнение, самия чл.10 т.10.2 от общите условия към административния договор говори за „удостоверяване на непреодолимата сила“, което може да бъде извършено  по искане не само на   бенефициента, но и на изпълнителя на дейностите по проекта.

Правото на позоваването за настъпил форсмажор е предоставено и на самите държави-членки, видно от практиката на Съда на Европейския съюз /СЕС/. По Дело С-488/15 Европейската комисия срещу България, т.70 от заключението на генералния адвокат от 10.11.2016г. гласи: „Тези доводи не могат да поставят под въпрос констатацията за общо и трайно неспазване на пределно допустимите стойности. Всъщност, Съдът нееднократно е постановявал, че самото превишаване на пределно допустимите стойности нарушава член 13 от Директива 2008/50 и приложение XI към нея, ако не е доказано наличие на форсмажор. Следователно става въпрос за задължение за постигане на определен резултат (obligation de résultat), а не за задължение просто да се полагат усилия да се спазват пределно допустимите стойности.”. В т.64 от решение от 19 декември 2012 година по дело С-68/11, СЕС е постановил: „ Във всеки случай държава членка, която среща непреодолими за момента затруднения, които ѝ пречат да изпълни задълженията, произтичащи от правото на Съюза, може да се позовава на положение на форсмажор само в периода, необходим за отстраняване на тези затруднения (вж. в този смисъл Решение от 13 декември 2001 г. по дело Комисия/Франция, C‑1/00, Recueil, стр. I‑9989, точка 131).”.

В решение на СЕС от 11.09.2014г. по дело С- C-527/12 в т.48 са развити аргументите, че единственото основание, което държава-членка може да изтъква в своя защита срещу предявен от Европейската комисия иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание чл.108 параграф 2 от ДФЕС, се извежда от абсолютна невъзможност /форсмажор/ да се изпълни въпросното решение (решения Комисия/Германия, 94/87, EU:C:1989:46, т. 8 и Комисия/Франция, C‑441/06, EU:C:2007:616, т. 27 и цитираната съдебна практика).

В т.51 и 52 от решение по дело С-527/12, СЕС излага мотиви, че ако държавата-членка поиска от Европейската комисия удължаване на определения срок за изпълнение на решение на комисията, свързано с усвояване на средства от европейските фондове, се счита, че е предприела необходимите действия за преодоляване на евентуално срещнати трудности при прилагане му, което ведно със съществуването на „абсолютна невъзможност“ дава основание за освобождаване от задължението да възстанови спорната финансова помощ.

В горецитираните решения не е упоменато задължение на държавата-членка в определен срок да уведоми Европейската комисия за наличие на форсмажор, стига да е поискала удължаване на срока за изпълнение на задълженията си, позовавайки се на него. В духа на цитираните европейски решения, бенефициентът е поискал удължаване на срока, позовавайки се на настъпила непреодолима сила. Недопустимо националните контролни органи да лишават бенефициентите от същите възможности или да им възлагат повече задължения, които имат самите държави-членки по отношение усвояването на европейски средства, защото това би нарушило два  от основополагащите принципи на европейското право, а именно: принципа на пропорционалност и принципа на ефективност. В тази връзка, Съдът на Европейския съюз е казал в свое решение от 27 юни 2013г. по дело С-93/12: „В това отношение съгласно принципа за лоялно сътрудничество, понастоящем закрепен в член 4, параграф 3 ДЕС, процесуалните правила за съдебните производства, предназначени да гарантират защитата на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, не трябва да бъдат по-неблагоприятни от тези, които уреждат аналогични вътрешноправни производства (принцип на равностойност) и не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (в този смисъл вж. по-специално Решение от 16 декември 1976 г. по дело Rewe-Zentralfinanz и Rewe-Zentral, 33/76, Recueil, стр. 1989, точка 5, Решение от 14 декември 1995 г. по дело Peterbroeck, C-312/93, Recueil, стр. I-4599, точка 12, както и Решение от 15 януари 2013 г. по дело Križan и др., C-416/10, точка 85).“.

Възможността за позоваване на  форсмажор е разтълкувана еднозначно в решенията на Съда на Европейския съюз,  но е достатъчно да бъде онагледено със заключението на генералния адвокат и решението по дело С-527/12:

В Заключение на генералния адвокат N. WAHL представено на 13 февруари 2014 година по дело C-527/12 Европейска комисия срещу Федерална република Германия „Иск по член 108, параграф 2 ДФЕС — Държавни помощи — Възстановяване на несъвместими помощи — Задължение за резултат — Абсолютна невъзможност — Национално производство — Право на ефективна съдебна защита“ е изтъкнато следното:

„ Т.46. В светлината на горепосоченото първо ще разгледам границите на понятието „абсолютна невъзможност“ и ще разясня обстоятелствата, при които такъв вид защита би могла по принцип да бъде приемлива в дело за възстановяване на държавни помощи. След това ще премина към специфичните особености на разглежданото тук дело.

1. Понятието „абсолютна невъзможност“:

Т. 47. Съгласно постоянната съдебна практика единственото правно основание, което държава членка може да изтъква в своя защита срещу предявен от Комисията иск за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 108, параграф 2 ДФЕС, се извежда от абсолютна невъзможност да се изпълни въпросното решение Вж. особено Решение от 2 юли 2002 г. по дело Комисия/Испания (C-499/99, Recueil, стр. I-6031, точка 21) и Решение от 18 октомври 2007 г. по дело Комисия/Франция (C-441/06, Сборник, стр. I-8887, точка 27). . 29 30 31 32 33 34 29 — 30 — 31 — 32 — 33 — 34 — ECLI:EU:C:2014:90 9 ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА N. WAHL — ДЕЛО C-527/12 КОМИСИЯ/ГЕРМАНИЯ

Т. 48. Понятието „абсолютна невъзможност“, което често бива наричано с френския термин „force majeure“, по принцип трябва да се разбира „в смисъл на извънредни и непредвидими обстоятелства, които са извън контрола на позоваващото се на нея лице и чиито последици не са могли да бъдат избегнати въпреки положената дължима грижа“ Решение от 5 октомври 2006 г. по дело Комисия/Германия (C-105/02, Recueil, стр. I-9659, точка 89) и Решение от 5 октомври 2006 г. по дело Комисия/Белгия (C-377/03, Recueil, стр. I-9733, точка 95).

Т. 49. Следователно основните конститутивни елементи на понятието „абсолютна невъзможност“ са, от една страна, настъпването на събитие, върху което желаещият да използва тази защита не е могъл да влияе (обективен елемент), и от друга страна, полагането на всички разумни усилия от това лице, за да се избегнат последиците от въпросното събитие (субективен елемент) Вж. в този смисъл заключението на генералния адвокат Kokott по дело Комисия/Италия, по което е постановено Решение от 8 юли 2010 г. (C-334/08, Сборник, стр. I-6869, точки 21—24).

Т. 50. По мое мнение при дело като настоящото защита на основание абсолютна невъзможност може да бъде изтъкната при две групи обстоятелства.

Т. 51. Първата група обстоятелства е свързана с фактическа невъзможност: а именно когато действителното възстановяване на подлежащата на връщане сума е обективно и неминуемо неосъществимо. Най-често това е така, когато получателят на помощите е дружество, което вече не съществува към момента, когато Комисията приема решението си. При това положение няма юридическо лице, от което да се изиска връщане на сумата, нито са налице някакви активи или средства, върху които може да се насочи изпълнение Вж. по-конкретно Решение от 2 юли 2002 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе (C-499/99, Recueil, стр. I-6031, точка 37) и Решение от 13 ноември 2008 г. по дело Комисия/Франция, посочено по-горе (C-214/07, Сборник, стр. I-8357, точка 64). . Това е така, при условие че няма друго дружество, което — de facto или de jure — да е станало правоприемник на прекратеното дружество и в резултат на това да продължава да извлича изгода от несъвместимите помощи Вж. например Решение от 11 декември 2012 г. по дело Комисия/Испания (C-610/10, точка 106) и Решение от 29 април 2004 г. по дело Германия/Комисия (C-277/00, Recueil, стр. I-3925, точка 86). Вж. също заключението на генералния адвокат Van Gerven по дело Италия/Комисия, C-305/89, по което е постановено Решение от 21 март 1991 г., Recueil, стр. I-1603, точки 22 и 23).

Т. 52. Втората група обстоятелства е свързана с правна невъзможност. Член 14 от Регламент № 659/1999 гласи: „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на [ЕС]“ Този принцип вече е утвърден от Съда в Решение от 21 септември 1983 г. по дело Deutsche Milchkontor и др. (C-205/82-C-215/82, Recueil, стр. 2633, точка 33) и в Решение от 20 март 1997 г. по дело Alcan Deutschland (C-24/95, Recueil, стр. I-1591, точка 25).

…

Т. 60. Поради тази причина намирам, че не е изключено необходимостта да се гарантира ефективна съдебна защита, да може при определени обстоятелства да обоснове невъзстановяването на помощи на основание на правна абсолютна невъзможност.“.

В т.49 от решение  от 11.09.2014г. по горецитираното дело С- 527/12, Съда на ЕС е изтъкнал: „Както отбелязва генералният адвокат в точка 92 от своето заключение, тази абсолютна невъзможност може да е и от правен характер, когато произтича от взетите от националните юрисдикции решения, стига тези решения да съответстват на правото на Съюза.“.

Във връзка с цитираното становище на генералния адвокат, което е възприето в решението на СЕС по същото дело, забраната по чл.15 от ЗУЧК не противоречи на правото на ЕС, поради което представлява форсмажор от правен характер. Във връзка с посоченото заключение на генерален адвокат по т.52 и т.60 по дело пред СЕС, че форсмажор може да се изразява както във фактическа, така и в правна невъзможност, и предвид това, че сертификатът на БТПП за форсмажор е издаден за две събития: срутване на земни маси на 23.04.2018г. и забрана по чл.15 от ЗУЧК, която се явява правна невъзможност и в същото време е правителствена забрана по смисъла на чл.10 т.10.2 от общите условия на административния договор, съдът намира, че в конкретния случай, бенефициентът доказа настъпването на непреодолимата сила  в периода от 23 април 2018г. до 01.10.2018г.

Съдът дължи  отговор, доколко уведомяването в  2-дневен срок от получаване на сертификата за форсмажор, издаден от БТПП е незабавно по смисъла на чл.10 т.10.2 б.“б“ от общите условия към визирания административен договор. Изявленията на процесуалния представител на ответната страна ясно показват, че не се оспорва факта, потвърден с писмени доказателства, че сертификата за форсмажор е получен от „Бляк Сий Шелс“ ООД на 19.12.2018г. и е изпратен  на УО на ПМДР на 21.12.2018г. Изхождайки от утвърдената съдебна практика на Европейския съд по правата на човека по тълкуването на чл.6 от ЕКЗПЧОС, че „разумния срок“ се преценява индивидуално за всяко дело като се отчете фактическата и правната му сложност, така и по отношение на „незабавността“ следва да се обсъдят  спецификите на конкретната ситуация. Предвид факта, че ведно с изпращането на сертификата на УО на ПМДР е направено искане за сключване на допълнително споразумение за удължаване срока на административния договор, което изисква управленческо решение, взето от съдружниците на дружеството и с оглед на фактическата и правна сложност по изпълнението на проекта, финансиран по реда н ЗУСЕСИФ, съдът намира, че уведомяването в двудневния срок е незабавно по смисъла на чл.10 т.10.2 б.“б“ от общите условия към административния договор.

Ако се приеме, че  срокът за произнасяне от страна на ръководителя на УО на ПМДР 2014-2020 по чл.8 т.8.1.3 от общите условия на административния договор /който не е  спазен/ е инструктивен и не се държи сметка за неговото неспазване и в същото време се смята, че срокът по чл.10 т.10.2 б.“б“ от общите условия на административния договор, в който бенефициентът е уведомил за настъпването на непреодолима сила /форсмажор/ след удостоверяването му със сертификат не е незабавен, ако не е в същия ден и това води до отказ за  удължаване на срока на договора,  ще е налице нарушаване на принципа на равенство на страните в административните производства, регламентиран в чл.8 от АПК. Равните процесуални възможности на всички лица при защита на техните права и законни интереси във всички производства по АПК гарантира върховенството на закона. Макар и държавата чрез своите административни органи при сключването на административен договор да притежава imperium, тя може да се ползва от него, доколкото това е необходимо за защита на обществения интерес, който според данните по делото не е застрашен.

При тълкуване  нормите на административния договор следва да се спазват правилата по чл.20 от Закона за задълженията и договорите, според които при тълкуването на договорите трябва да се търси действителната обща воля на страните. Отделните уговорки трябва да се тълкуват във връзка едни с други и всяка една да се схваща в смисъла, който произтича от целия договор, с оглед целта на договора, обичаите в практиката и добросъвестността. Същността на клаузите от административния договор, които са едностранно определени от държавната администрация,  трябва да се търси в стремежа публичния интерес да не бъде пожертван, който винаги представлява предоставяне на публични финансови средства за изграждане на публично благо. Тоест, тълкуването  не трябва да създава пречка за удовлетворяване на обществения интерес в  преследването на законови цели. Използването на властническия метод на правно регулиране на отношенията, които се създават с административния договор по ЗУСЕСИФ не означава неравнопоставеност на страните в смисъл на поставяне на едната страна в неблагоприятно и подчинено на административния орган положение, тъй като при сключването му гражданите и техните организации се превръщат в партньори на публичната администрация и целта е предоставяне на особено публично благо – бюджетни финансови средства, което бенефициентът трябва да преобразува в друго публично благо чрез изпълнение на проект, за удовлетворяване и закрила на обществения  интерес /Международна научно-приложна конференция „Предизвикателства пред финансовото управление и контрол на средствата от Европейския съюз“, Софийски университет, Юридически факултет, 11 ноември 2016г., гр.София/. Именно, защото административният договор по ЗУСЕСИФ е конкретизация на определено публично благо, представляващо обществен интерес, не може да се отказва неговото сключване или изменение и/или допълване на формални основания, тъй като по този начин няма да бъдат спазени целите, дадени в чл.174 и чл.175 от Договора за функциониране на Европейския съюз, в чл.3 от Договора за Европейски съюз и в съображение 3 от преамбюла на Регламент №1303/2013 на Европейския парламент и Съвета.

Следователно, срокът на действие на процесния административен договор трябва да бъде удължен с броя на дните, включени  в периода от 23.04.2018г. до 01.10.2018г., необходим за отстраняване на затрудненията, възникнали с настъпилото форсмажорно събитие / Решение от 13 декември 2001 г. по дело Комисия/Франция, C‑1/00, Recueil, стр. I‑9989, точка 131; Решение от 19 декември 2012 година по дело С-68/11/. Този период, заключен между 23.04 и 01.10.2018г. влиза в максимума от шест месеца по чл.8 от административния договор. Предвид уточнението в чл.8 т.8.2. от общите условия към административния договор, че изменението му влиза в сила след подписване на допълнително споразумение между УО на ПМДР и бенефициентът, следва че удължаването на срока на действие с посочения период следва да започне от датата на подписване на допълнителното споразумение.

В обобщение, при доказано настъпване на непреодолима сила, изразяваща се в срутване на земни маси и забрана по чл.15 от ЗУЧК и удостоверяване на събитието със сертификат за форсмажор, издаден от БТПП, искането на бенефициентът за сключване на допълнително споразумение за изменение на административния договор с удължаване на срока за изпълнение на проекта е основателно. Отказът е постановен при неправилно тълкуване на чл.10 т.10.1 и т.10.2 от общите условия към административния договор и при неспазване на принципите на правото на Европейския съюз за оправдани правни очаквания и правна сигурност, както и принципа на съразмерност по чл.6 от АПК и правилата включени в него, което го прави материално незаконосъобразен.

От изложените доводи, съдът намира за ОСНОВАТЕЛНА  жалбата на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна, с ЕИК *********, представлявано от управителя Н. Й. С., чрез адв.М.П.П. срещу  отказ на ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 за сключване на допълнително споразумение за изменение на административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година във връзка с удължаване на срока за изпълнение на проект № BG14MFOP001-5-004-0013 – „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр. Каварна“, обективиран в писмо с изх. № 70-707/08.02.2019 г. на заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020 потвърден с писмо с изх. № 70-805/11.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите.

Отказът, макар и постановен от компетентен административен орган в лицето на ръководителя на УО на ПМДР и в установената от закона писмена форма е материално незаконосъобразен, тъй като противоречи на обсъдените по-горе материално правни разпоредби, което е достатъчно основание за отмяна по чл.146 т.4 от АПК.

ІV. Правомощия на съд при спор относно изменение на административен договор:

След като административният договор по ЗУСЕСИФ, допълнителното споразумение за изменението и/или допълването му и отказът за това са  административни  актове, тогава съдът няма правомощията сам да измени договора като с решението си удължи срока му на действие, а по силата на чл.173 ал.2 и ал.3 от АПК, при отмяна на незаконния отказ, когато естеството му не позволява решаването на въпроса по същество,  трябва да изпрати  преписката на УО на ПМДР 2014-2020 със задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона, като задължи административния орган в определен срок /чл.174 от АПК/ да издаде отказания документ – да сключи допълнително споразумение за удължаване срока на действие на административния договор с дните, включени в периода от 23.04.2018г. до 01.10.2018г.

В допълнение, отбелязаната разлика между определенията за административен договор, съществуващи в АПК и ЗУСЕСИФ навеждат на мисълта, че при обжалване на отказ да бъде сключено допълнително споразумение за изменение на договорените отношения, в предмета на спора не е включено оспорване като недействителни на клаузи или на целия административен договор, поради което са неприложими разпоредбите на Закона за задълженията и договорите.

Предвид този изход на делото, в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени сторените от него съдебни разноски, при своевременното им поискване и представяне на списък по чл.80 от ГПК. Съдът намира за неоснователно възражението на юрисконсулт Д. относно прекомерност  на адвокатското възнаграждение с оглед на фактическата и правна сложност на разглежданото дело.

Мотивиран от изложеното и на основание чл.146  т.4 от АПК чл.173 ал.2 и чл.174 от АПК, Административен съд – Варна, ХІХ състав

 

Р Е Ш И :

 

ОТМЕНЯ по жалба на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна, с ЕИК *********, представлявано от управителя Н. Й. С., чрез адв. М.П.П., отказ на ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 за сключване на допълнително споразумение за изменение на административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година във връзка с удължаване на срока за изпълнение на проект № BG14MFOP001-5-004-0013 – „Доизграждане и оборудване на предприятие за преработка на миди в гр. Каварна“, обективиран в писмо с изх. № 70-707/08.02.2019 г. на заместник министъра на земеделието, храните и горите и ръководител на УО на ПМДР 2014-2020, потвърден с писмо с изх. № 70-805/11.03.2019г. на министъра на земеделието, храните и горите.

ВРЪЩА ПРЕПИСКАТА на ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 за подписване на допълнително споразумение с „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна във връзка с изменение на административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година, при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебното решение.

ЗАДЪЛЖАВА ръководителя на Управляващия орган на Програма за морско дело и рибарство 2014-2020 да подпише допълнително споразумение с „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна във връзка с изменение на административен договор № МДР-ИП-01-41 от 14.08.2017 г. за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програма за морско дело и рибарство 2014-2020 година в 7-дневен срок от влизане в сила на настоящото съдебно решение.

ОСЪЖДА Министерство на земеделието, храните и горите да заплати на „БЛЯК СИЙ ШЕЛС“ ООД, гр. Варна, с ЕИК *********, представлявано от управителя Н. Й. С.съдебни разноски в общ размер от 2550 /две хиляди петстотин и петдесет/ лева.

 

Решението може да бъде обжалвано с  касационна жалба пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.

 

 

АДМИНИСТРАТИВЕН  СЪДИЯ: