Решение по дело №358/2024 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ вр. чл. 40, ал. 1 от Закона за достъп до обществена информация /ЗДОИ/.

Образувано е по жалба на СНЦ „Отворен обществен съвет на протестиращите“ чрез К. Б. – П. на Управителния съвет, срещу частичен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация, постановен с Решение № РД-19-52 от 01.02.2024 г. на Главния секретар на Национална здравноосигурителна каса /НЗОК/, относно частите по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 от Заявление с вх. № 24-03-11/16.01.2024 година.

В жалбата и в уточняваща молба се твърди, че получената на 06.02.2024 г. информация не е предоставена в пълен обем така, както е поискана със Заявление вх. № 24-03-11/16.01.2024 г. , подадено до Централното управление /ЦУ/ на НЗОК. Сочи се, че по т. 1 от заявлението липсва информация относно задълженията на Комисията, както и кой е контролният  орган, а по отношение на т. 2 изобщо липсва отговор на поставения въпрос. По отношение на т.3 от заявлението жалбоподателят намира, че въпреки, че са „ изброени куп решения, нито едно не съответства на посоченото в ДВ бр. 85 от 29.10.2019 г., с което е обнародвана Наредба № 11/17.10.2019 г., която е приета с Протокол № 354/17.10.2019 г.“ Изложено в жалбата е, че в отговора по т.5 от заявлението са нанесени куп съкращения, които са неразбираеми, съответно направено е препращане към „реда на експертизата по чл.78,т.2…“, което също по същество не дава отговор на въпроса кой съставя е-протокол и специализирана комисия по АПР № 38. Отправено е искане до съда да задължи ответната страна да предостави исканата информация в цялост.

В съдебно заседание жалбоподателят се явява лично. Поддържа жалбата и искането за присъждане на разноски. В условията на евентуалност се прави възражение за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответникът – Г. секретар на Национална здравноосигурителна каса /НЗОК/ - София в съдебно заседание се представлява от главен юрисконсулт П. С., която оспорва жалбата, като неоснователна. Счита, че в изготвеното по заявлението Решение и приложената към него информация е даден отговор на всички поставени със заявлението въпроси. Поддържа представеният писмен отговорq в който са изложени подробни съображения, сочещи на неоснователност на жалбата. Формира искане за отхвърлянето й. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Жалбата е депозирана в законоустановения срок от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването, пред родово и местно компетентен съд, поради което е процесуално допустима и следва да бъде разгледана по същество.

Съдът, преценявайки доказателствата поотделно и в тяхната съвкупност, вземайки предвид становищата на страните, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Н. 16.01.2024 г. пред ответника – Г. секретар на НЗОК – София инициаторът на настоящото съдебно производство К. Б., в качеството му на председател на Управителния съвет на СЦН „Отворен обществен съвет на протестиращите“ е депозирал Заявление за достъп до обществена информация вх. № 24-03-11. С него е поискано да се предостави обществена информация по следните въпроси:

1. Какъв е съставът на Комисията по чл. 78, т. 2 от Закона за здравното осигуряване /ЗЗО/, Заповедта на Управителя на НЗОК – София за нейното назначаване и какви са нейните задължения? Кой орган я контролира?;
2. Кой съставя експертиза по чл. 78, т. 2 от ЗЗО, за кого е предназначена и кой предписва Протокола група 1С? Този протокол с каква цел се съставя?;
3. Решението на Националния съвет по цени и реинбурсиране, с който се утвърждава фармакотерапевтично ръководство за лечение с лекарствен продукт Eligard injection 45 mg.;
4. Как се установява (с какви изследвания), че пациентът има напреднал хормоналнозависим рак на простатата или високорисков локализиран и локално авансирал хормоналнозависим рак на простатата?;
5. Поради какви причини не се прилага „Информирано съгласие от пациента, изискващо пълно обсъждане на известните и възможни последствия от горното лечение?“ (Например химическа кастрация, хормонален синдром и други).

В заявлението изрично е посочено, че заявителят желае да получи информацията на книжен носител според ЗДОИ.

С Писмо изх. № 24-03-11/30.01.2024 г., адресирано до К. Б., в качеството му на управител на СНЦ „Отворен обществен съвет на протестиращите“ е уведомен, че на основание чл. 41з, ал. 3 от ЗДОИ срокът за предоставяне на исканата информация е продължен с 14 дни.

Н. 01.02.2024 г., след запознаването си със заявлението, Главният секретар на НЗОК – София издал оспореното в настоящото съдебно производство Решение № РД-19-52. С него е предоставен достъп до обществената информация, на основание чл. 41а, ал. 2 от ЗДОИ, за период от 30 дни, след заплащане на разходи в размер на 0,09 лв. без ДДС. За запознаване с Решение № 19-52/01.02.2024 г., на 06.02.2024 г. е съставен Протокол за предоставяне на достъп до обществена информация, след представяне на Квитанция № 498/06.02.2024 г.

В приложената към него „Информация“, по т.1 и т.2 от заявлението, ответникът е отговорил общо по следния начин:

„Н. основание чл, 19, ал. 7 т. 2 от 330 и във връзка с чл. 52 от „Правилника за устройството и дейността на Националната здравноосигурителна каса (изм. и доп., бр. 96 от 17.11.2023г.), Комисията по чл. 78, т. 2 от 330 е назначена със Заповед на управителя на Националната здравноосигурителна каса. Съставът на комисията за извършване на експертиза по чл. 78, т. 2 от 330 се определя със заповед на управителя на НЗОК. Комисията се състои от председател, осем постоянни членове и четирима резервни членове. При отсъствие на постоянен член на комисията за конкретно заседание същият се замества от резервен член, определен от председателя на комисията. Председателят, постоянните членове и резервните членове на комисията са служители на ЦУ на НЗОК с придобито висше образувание с образователно-квалификационна степен „магистър“ по професионално направление „Медицина“ и/или „Фармация“.

Самата Заповед с въведено съдържание не е предоставена на жалбоподателя, не е идентифицирана чрез номер и дата на издаване, не е отговорено и какви са задълженията на комисията, нито кой орган контролира дейността й. Не е отговорено също така на втори въпрос в частта кой предписва протокола група 1C и с каква цел се съставя той.

Едва в предоставения в това производство писмен отговор се въвежда уточнението, че основните функции и дейности на Комисията по чл.78 т.2 от ЗЗО в Централно управление на НЗОК са описани нормативно в Правилника за устройството и дейността на НЗОК, глава седма „Експертизи“, публикуван на сайта на НЗОК. В същия отговор се твърди, че още в постановеното Решение, с което е предоставена информацията е посочен контролния орган, а именно управителят на НЗОК. В писмения отговор също така са въведени подробни съображения как функционира комисията, кой издава протокола група 1C, както и че той се издава с цел да се назначи съответстваща на заболяването терапия.

Отговорът по т. 3 е следният: „Решение: КЦРР-2922/20.032013; НСР-2798/17.02.2014; НСР-2509/24.01.2014;НСР-6144/ 29.042015.; НСР-9624/23.062016; НСР-12144/27.032017; НСР- 14905/ 25.01.2018; НСР -16848/20.092018; НСР-17239/12.11.2018 предварително изпълнение; НСР-19369/26.072019 предварително изпълнение; НСР- 25629/23.092021 ЛСР-26427/10.122021; НСР-28497/20.072022; НСР-31015/05.052023 г. Наредбите за приемане на фармакотерапевтични ръководства се приемат на основание чл. 259, ал, 1, т. 4 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина и се обнародват в „Държавен вестник“. Горепосочената фармакотерапевтичната група присъства във Фармакотерапевтично ръководство по медицинска онкология, публикувано в бр. 85 на Държавния вестник на 29.10.2019г. и е включена в терапевтичния алгоритъм за лечение на заболяването, за което лекарственият продукт ELIGARD Powder and solvent for solution for injection 45mg x 1 е показан, а именно - „лечение на напреднал хормоналнозависим рак на простатата и за лечение на високорисков локализиран и локално авансирал хормоналнозависим рак на простатата в комбинация с лъчелечение“.

Отново в подадения срещу жалбата в това производство писмен отговор, ответникът внася подробности , като уточнява, че посочените решения от Националния съвет са включени в Списък с лекарствени продукти, които НЗОК заплаща по реда на Наредба №10/2009г. за условията, реда и механизма и критериите за заплащане от НЗОК на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК в Приложение №1 – Лекарствени продукти, предназначени за лечение на заболявания, които се заплащат по реда на Закона за здравното осигуряване в „колона V“ от включването за заплащане на лекарствен продукт Eligard.

Отговорът по т. 5 е следният: „При издаване на Е-протокол по реда на експертизата по чл, 78, т. 2, отпада необходимостта да се предоставят и съхраняват Приложение № 1 /критерии за започване/продължаване на лечение/ и Приложение № 3 /информирано съгласие/ при следните условия: за Приложение № 1 - при наличието на текст в амбулаторния лист или в „Решение на специализирана комисия" по АПр № 38: „Липсват изключващи критерии за започване/продължаване на лечение с ЛП/МИ“; за Приложение № 3 - при наличието на текст в амбулаторния лист или „Решение на специализираната комисия“ по АПр № 38: „Желая да ми бъде одобрено лечение с лекарствения продукт/медицинско изделие, като декларирам, че съм уведомен за действието на назначената лекарствена терапия и давам информирано съгласие същата да ми бъде прилагана“.

Както по т.4, така и по т.5 в приложения на л.28-34 от делото писмен отговор на жалбата е въведена яснота как се диагностицира болестта "напреднал хормоналнозависим рак на простатата" и пр.

При така установените факти, настоящият съдебен състав на А. съд - Варна, като извърши цялостна проверка за законосъобразността на оспорения индивидуален административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, по реда на чл. 168, ал. 1 от АПК, достигна до следните правни изводи:

Предвид направените от жалбоподателя уточнения, съдът намира, че предмет на съдебен контрол в настоящото производство е частичен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация, постановен с Решение № РД-19-52/01.02.2024 г., относно частите по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 от Заявление с вх. № 24-03-11/16.01.2024 г. по описа на НЗОК.

Оспореният индивидуален административен акт е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ този закон се прилага за достъп до обществена информация, която се създава или се съхранява от държавните органи, техните териториални звена и органите на местното самоуправление в Република България, наричани по-нататък „органите“. НЗОК е публичноправен субект, следователно е задължен да предоставя достъп до обществена информация. НЗОК, според чл. 19, ал. 7, т. 1 от ЗЗО, се представлява от управителя. В разглеждания случай, видно от приложената към административната преписка Заповед № РД-09.984/15.11.2023 г., в т. 5, Управителят на НЗОК е възложил правомощията си по разглеждане и резолиране на постъпилите заявления по ЗДОИ, както и да взема решения за предоставяне на достъп или отказ от предоставяне на достъп до исканата обществена информация на главния секретар на НЗОК. Оспореният акт е издаден именно от главния секретар на НЗОК, поради което съдът приема, че е постановен от материалнокомпетентен орган - арг. от чл.28 ал.2 ЗДОИ, в кръга на неговите правомощия.

Съгласно чл. 27, ал. 1 от ЗДОИ органите са длъжни да се съобразят с предпочитаната форма за предоставяне на достъп до обществена информация, освен в случаите, когато: 1. за нея няма техническа възможност; 2. е свързана с необосновано увеличаване на разходите по предоставянето; 3. води до възможност за неправомерна обработка на тази информация или до нарушаване на авторски права; 4. е заявена чрез платформата за достъп до обществена информация. Видно от приложеното с административната преписка заявление, жалбоподателят е посочил, че желае исканата информация да му бъде предоставена на книжен носител. Следователно, задълженият по чл. 3 от ЗДОИ субект се е съобразил с предпочитаната форма за предоставяне на достъп до обществена информация.

При осъществяване на задължителната проверка, вменена на съда с разпоредбата на чл. 168 от АПК, съдът не констатира допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Правният субект, който е задължен по ЗДОИ, е разгледал заявлението, като с Писмо изх. № 24-03-11/30.01.2024 г. е уведомил заявителят, че удължава срока за предоставяне на поисканата информация по смисъла на чл. 41е от ЗДОИ. Едва след като е счел, че са изяснени релевантните за случая факти, Главният секретар на НЗОК, на когото са делегирани правомощие, съобразно чл.28 ал.2 от ЗДОИ е издал оспореното в настоящото производство решение. Ето защо, съдът приема, че не са налице основанията за незаконосъобразност на оспорения акт, регламентирани в разпоредбата на чл. 146, т. 1, т. 2 и т. 3 от АПК.

Обществените отношения, свързани с правото на достъп до обществена информация, са уредени със ЗДОИ, като в чл. 2 е дадена легална дефиниция на понятието „обществена информация“, а именно такава е „всяка информация, свързана с обществения живот в Република България и даваща възможност на гражданите да си съставят собствено мнение относно дейността на задължените по закон субекти“. Обществената информация, според чл. 9 от ЗДОИ, създавана и съхранявана от органите и техните администрации, е официална и служебна. Чл. 10 от ЗДОИ определя, че официална е информацията, която се съдържа в актовете на държавните органи и на органите на местното самоуправление при осъществяване на техните правомощия.

Задължени субекти за осигуряване на достъпа до обществена информация, съгласно чл. 3 от ЗДОИ, са държавните органи или органите на местното самоуправление в Република България, които създават или съхраняват обществената информация. Изложеното налага извод, че Законът за достъп до обществена информация е общ закон, който урежда общите принципи за предоставяне на достъп до обществена информация и посочва кръга от лицата, които следва да предоставят при поискване обществена информация. Горното налага извод, че НЗОК е задължен субект по смисъла на посочения чл. 3, ал. 1 от приложимия закон.

Правото на всяко лице да търси, получава и разпространява информация е конституционно гарантирано с разпоредбата на чл. 41, ал. 1 от Конституцията на Република България. В разглеждания случай ответникът не оспорва правото на жалбоподателя да получава обществена информация. Условие за предоставяне на такава е да се установи наличието на всички останали положителни материални предпоставки на закона, както и отсъствието на която и да е от негативните материални предпоставки, предвидени от законодателя, при наличие на които задълженият субект по чл. 3, ал. 1 от ЗДОИ може да откаже достъп да обществената информация. Достъпът до официална обществена информация се осигурява чрез обнародването , по арг. от чл. 12, ал. 1 от ЗДОИ.

Следователно, за да се проведе успешно процедурата по предоставяне на търсената от заявителя обществена информация, заявлението трябва да е адресирано до задължен субект по смисъла на чл. 3 от ЗДОИ, информацията да отговаря на дефиницията по чл. 9, ал. 1 от закона и фактически да се намира при административния орган. В срока по чл. 28 от ЗДОИ органът е длъжен да се запознае с искането и да прецени дали са налице визираните в закона условия за предоставяне на търсената информация от заявителя, или не.

В тази връзка неправилно, административният орган посочва в постановеното от него решение, че е поискана обществена информация за повторно използване по чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ. Повторното използване на информация от обществения сектор, като правен институт, е легално определен с чл. 2а, ал. 1 от ЗДОИ и регулира използването на съществуваща в обществения сектор информация за търговски или нетърговски цели, различни от първоначалната цел, за която е била създадена тя в рамките на правомощията или функциите на организация от обществения сектор. В конкретния случай, въпросите, отправени в подаденото от К.Б. заявление са насочени с цел заявителят да си състави собствено мнение за дейността на задължения по закон субект, а не за да използва информацията повторно. В контекста на изложеното в случаите на достъп по реда на чл. 2, ал. 1 от ЗДОИ, информацията е средството, чрез което заявителя цели съставяне на собствено мнение за дейността на задължения субект. В случаите на повторно използване на информация по реда на чл. 2а, ал. 1 от закона, целта е придобиване на самата информация като такава, за последващо използване. Средство за постигането на тази цел е търсенето от страна на заинтересованото лице или организация и задължението за предоставянето й от организацията от обществения сектор, която я събира и/или съхранява. В този ред, ответникът е разгледал заявлението, като неправилно е приел, че приложим е редът, регламентиран за повторно ползване на информация от обществения сектор, съобразно чл.2а ал.1 от ЗДОИ. Извършеното нарушение съдът тълкува като несъществено в конкретния случай, тъй като не е ограничило правото на достъп да информация на заявителя.

Доколкото, в настоящия случай, е поискан достъп до обществена информация, която е свързана с устройството и дейността на НЗОК, както и с фармакотерапевтично ръководство по медицинска онкология, то тази информация е свързана с обществения живот в Република България и дава възможност на гражданите да изградят собствено мнение относно дейността и задълженията на НЗОК, вменени  със ЗЗО и Националния рамков договор /НРД/. Конкретно по отправените в заявлението въпроси, съдът приема следното:

Съгласно чл.79 ЗЗО, експертизата по чл. 78 се извършва от комисии в централното управление на НЗОК и РЗОК по ред, определен в правилника за устройството и дейността на НЗОК, в срок до два месеца от постъпване на заявление, което налага извършване на експертизата. Съобразно чл.17 от Правилника за устройството и дейността на НЗОК Управителят на НЗОК упражнява правомощията си в съответствие със ЗЗО и действащото законодателство, както и определя членовете на комисията към ЦУ на НЗОК за извършване на експертизите по чл. 78, т. 2 от ЗЗО . В разпоредбата на чл.52 от Правилника е регламентирано, че съставът на комисията за извършване на експертиза по чл. 78, т. 2 от ЗЗО се определя със заповед на управителя на НЗОК. (2) Комисията се състои от председател, осем постоянни членове и четирима резервни членове. (3) При отсъствие на постоянен член на комисията за конкретно заседание същият се замества от резервен член, определен от председателя на комисията. (4) Председателят, постоянните членове и резервните членове на комисията са служители на ЦУ на НЗОК с придобито висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър" по професионално направление "Медицина" и/или "Фармация". (5) В заповедта по ал. 1 се определя секретар, който осигурява технически дейността й.

По-нататък в разпоредбите от чл.55 до чл.78 от Правилника са подробно разписани правомощията и задълженията на Комисията па чл.78 от ЗЗО. Същият вътрешно-нормативен ред, макар и в по-кратък вариант е предоставил в отговора си и ответникът, като по този начин е отговорил по т.1 и т.2 от Заявлението. Както беше посочено по-горе, достъпът до официална информация, която се съдържа в нормативни актове, се осигурява чрез обнародването им, по арг. от чл. 12, ал. 1 от ЗДОИ. Ал. 2 на посочената правна норма урежда, че достъпът до друга официална информация в случаите, когато това е предвидено със закон или по решение на органа, който я е създал, се осигурява чрез обнародване. Достъпът до официална информация извън случаите по ал. 1 и 2 е свободен и се осъществява по реда на този закон, ал. 3 на чл. 12 от ЗДОИ. При искане на достъп до официална информация, която е обнародвана, съответният орган е длъжен да посочи изданието, в което тя е обнародвана, броя и датата на издаване, според чл. 12, ал. 4 от ЗДОИ.

В разглеждания случай, видно от съдържанието на оспореното решение, задълженият по чл. 3 от ЗДОИ субект е предоставил информация относно изданието, в което е обнародвана, броят и датата – по т. 1 и т. 2 - ДВ бр. 96 от 17.11.2023 г., в който е публикуван „Правилника за устройството и дейността на НЗОК“; по т. 3 – ДВ бр. 85 от 29.10.2019 г., а по отношение на т. 5 са посочени причините, поради които не се изисква „информирано съгласие“.

Действително, конкретната заповед по чл.78 от ЗЗО не е представена към отговора, но в хода на това производство е събрана към доказателствата по делото. Поради това и като установена след постановяване на оспорения акт, се тълкува от съда като нов факт. Съгласно чл. 142 ал.2 АПК, установяването на нови факти от значение за делото след издаване на акта се преценява към момента на приключване на устните състезания. В този ред, нейното съдържание предвид представянето й е вече известно на жалбоподателя, поради което е безпредметно повторното задължаване на органа да я представи.

По отношение отговора по т.3 от заявлението, съдът приема следното:

Наредбите за приемане на фармако-терапевтични ръководства се приемат на основание чл. 259, ал. 1, т. 4 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина и се обнародват в “Държавен вестник“. В Член единствен от НАРЕДБА № 11 от 17 октомври 2019 г. за приемане на фармако-терапевтично ръководство по медицинска онкология се указва, че с тази наредба се приема фармако-терапевтично ръководство по медицинска онкология съгласно приложението. Очевидно редът за приемането на фармако-терапевтично ръководство по медицинска онкология е поднормативно регламентиран в акт, който е обнародван по надлежния ред. В този смисъл е отговорил и ответникът, като е посочил ДВ бр. 85 от 29.10.2019 г.

Въпросът по т.5 от заявлението не изисква предоставяне на съществуваща, създадена или съхранявана при органа информация, а очаква създаване на нова информация, която да съдържа мнение, оценка, становище на задължения субект във връзка със съхранявана при него информация. Съгласно чл.2 ал.3 от ЗДОИ, информация от обществения сектор е всяка информация, обективирана върху материален носител, включително съхранена като документ, звукозапис или видеозапис, и събрана или създадена от организация от обществения сектор. В този ред, законодателят възприема дължимостта за предоставяне на обществената информация само в случай, че вече е създадена и съществува на някакъв материален носител или в електронен вид, но не допуска тепърва създаването й по повод заявление, подадено по ЗДОИ. Н. това основание ответникът е могъл да откаже предоставянето на информация,въпреки това е направил опит да пресъздаде отговор.

В обобщение на гореизложеното, не може да бъде споделено оплакването на жалбоподателя относно липсата на информация или на непълна такава в оспореното решение и по-конкретно в т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5 от заявлението. По изложените съображения се налага извод за неоснователност на жалбата, което налага като последица нейното отхвърляне.

При този изход на спора, основателна се явява претенцията на ответника за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Съгласно чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ във вр. с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ за административни дела без правен интерес се заплаща възнаграждение от 100 до 240 лева за една инстанция. Предвид на фактическата и правна сложност в настоящия случай, в тежест на жалбоподателя следва да се възложат разноски в размер на законоустановения минимум от 100 лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2, пред. последно от АПК, А. съд - Варна, ХХХІV-ти състав

Р Е Ш И:

ОТХВЪРЛЯ жалбата на СНЦ „Отворен обществен съвет на протестиращите“, чрез председателя на Управителния съвет К. Б., с адрес в [населено място], [улица][адрес], срещу частичен отказ за предоставяне на достъп до обществена информация, постановен с Решение № РД-19-52/01.02.2024 г., в частта по т. 1, т. 2, т. 3 и т. 5.

ОСЪЖДА СНЦ „Отворен обществен съвет на протестиращите“, чрез председателя на Управителния съвет К. Б., с адрес в [населено място], [улица][адрес] да заплати в полза на Национална здравноосигурителна каса сума в размер на 100 лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване, по арг. от чл. 40, ал. 3 ЗДОИ.

Решението да се съобщи на страните чрез изпращане на препис от него по реда на чл. 137 АПК.