Решение по дело №273/2024 на Административен съд - Плевен

Образувано е по жалба на И. И. Д. от гр. Плевен, чрез адв. Ф. от АК - Ловеч срещу Заповед № РД-11-169/14.02.2024г. на Председателя на УС на АПИ – София, с която на осн. чл. 107 ал.1 т.3 вр. 108 ал.1 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя, заемащ длъжност Директор на Областно пътно управление – Плевен, поради дисциплинарно уволнение за нарушение на чл. 89 ал.2 т.1 вр. чл. 90 ал.1 т.5 ЗДСл – неизпълнение на служебните задължения.

Жалбоподателят оспорва заповедта като незаконосъобразна и иска отмяната й, поради липса на мотиви, съществени нарушения на процесуалните правила, противоречие с материалния закон и целта му. Счита, че не е посочено конкретното извършено нарушение, не е дадена възможност за писмени обяснения, не е получавал покана на адреса, освен това през целия период е бил в болнични и по обективни причини не е могъл да се яви. Не са изяснени всички факти и обстоятелства преди налагане на наказанието. Отговорност за поддържане на пътната настилка при зимни условия носи снегопочистващата фирма по договор. Дежурното длъжностно лице в ОПУ – Плевен при осигурено 24-часово дежурство при получен сигнал е длъжно да координира дейностите и да предприеме необходимите действия. Контрол върху неговата дейност и върху дейността на снегопочистващата фирма осъществява Ръководителят на РПС. Такива контролни правомощия не са вменени на директорите на ОПУ, които осъществяват общо ръководство върху подчинените им служители. Относно броя на наличните снегопочистващи машини, това е отговорност на фирмата – изпълнител по договора за зимно поддържане с АПИ, както и изпълнението на оперативния план от тази фирма. Нарушенията са описани неясно, без конкретно посочване на съответните дати – дали констатациите се отнасят за 08.01. или 09.01.2024г., кои настъпили ПТП се имат предвид и в кой конкретен участък от пътя. Бланкетно е посочено нарушение с твърдение, че не е упражнил контрол и не е изпълнил служебните си задължения, допълнително е посочено, че не е спазил Кодекса за поведение на служителите в АПИ, без като правно основание да е визирано нарушение по чл. 89 ал.2 т.5 ЗДСл. Не става ясно от мотивите с кои свои действия какво конкретно нарушение е извършил. Не са изложени съображения за формата на вината, при която е извършено. Не е направена преценка по чл. 91 ЗДСл при определяне на наказанието. В допълнение след преглед на административната преписка се позовава на незаконен състав на дисциплинарния съвет. Претендира присъждане на направените деловодни разноски съгласно списък.

Ответникът – Председателят на УС на АПИ - София, чрез юрисконсулт В. изразява становище за неоснователност на жалбата. Счита, че заповедта е законосъобразна, а дисциплинарно-наказващият орган не е обвързан с предложението на дисциплинарния съвет.

Като съобрази приетите по делото доказателства, становищата на страните и приложимия закон и след служебна проверка на оспорения индивидуален административен акт за валидност и законосъобразност на всички основания по чл. 146 от АПК, съдът намира за установено следното от фактическа и правна страна:

Производството е по чл. 145 и следващите от АПК вр. чл. 124 от Закона за държавния служител.

Заповедта е обявена по реда на чл. 18а ал. 10 АПК на сайта на АПИ на 01.03.2024г. и се счита връчена с изтичането на 7-дневен срок. Жалбата е подадена на 15.03.2024г., в законния 14-дневен срок, от активнолегитимирана страна и срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт, поради което е процесуално ДОПУСТИМА.

Разгледана по същество жалбата е ОСНОВАТЕЛНА.

Със Заповед № РД-11-30/10.01.2024г. на Председателя на УС на АПИ е образувано дисциплинарно производство срещу И. И. Д., изпълняващ длъжност Директор на Областно пътно управление – Плевен към АПИ за констатирано нарушение след извършена проверка от Д. „Анализ на риска и оперативен контрол“ и изготвен Доклад № 93-01-252/10.01.2024г., при която е установено, че в периода 08.01.-09.01.2024г. не е упражнил контрол на обслужваната територия на ОПУ – Плевен при описаната усложнена пътна обстановка заради зимни метеорологични условия - снеговалеж, минусови температури, заледявания, настъпило ПТП със самокатастрофирал румънски ТИР на път І-3 в участъка от разклона за Телиш до Горни Дъбник, вследствие на което се е образувала в двете посоки голяма колона от коли и камиони. Подаден е сигнал до Ситуационния център на АПИ и ОПУ – Плевен. На мястото на задръстването не е имало представители на Пътна полиция и Поддържащата фирма. По самоинициатива, катастрофиралият ТИР е извлечен от друг румънски ТИР и се е отворило място за преминаване. В насрещната колона била блокирана комбинирана машина с ДК № [рег. номер] на няколко километра след ПТП-то около 20:00ч. При справка с информацията по GPS е установено, че работещите на място машини на снегопочистващата фирма в периода 08.01.-09.01.2024г. в районите с настъпили ПТП са по-малко от предвидените по оперативен план 60 бр. машини (по план на ОПУ – Плевен са изискани 138 бр.), работещи са били 37 бр. (основно комбинирани машини, снегорините са излизали само при необходимост). От допълнително подадената техника е установено, че са работили само 4 бр. машини, 6 бр. са били на ремонт. В проблемните участъци с ПТП на 09.01.2024г. на път ІІ-13 и път ІІІ-306 от опорен пункт „Кнежа“ са работили 2 бр. снегопочистваща техника от изискващите се 4 бр. по оперативен план и 1 бр. допълнителна техника. От опорен пункт „Искър“ са работили 2 бр. машини от изискващите се по оперативен план 3 бр.

Със заповедта за образуване на дисциплинарното производство е разпоредено при разглеждане на дисциплинарното дело на мястото на заместник-председателя да вземе участие резервният член на дисциплинарната комисия М. Т. И. – юрисконсулт в отдел „Правно обслужване“.

Със Заповед № РД-11-1074/07.08.2023г. на Председателя на УС на АПИ е назначен дисциплинарен съвет към АПИ на осн. чл. 95 ал.1, ал.2 ЗДСл за срок от три години в състав председател М. Т. И., Зам.председател – Н. М. и членове – В. А., Д. Ф. и М. М., резервни членове – С. Н. и И. Д.. Със Заповед № РД-11-1322/11.10.2023г. резервният член С. Н., поради прекратяване на служебното правоотношение е заменен с Й. П.. Със Заповед № РД-11-1430/06.11.2023г. за председател на ДС е определена Й. П., а М. Т. И. за резервен член. За заместник председател е определена Л. К..

Дисциплинарният съвет е заседавал в състав Й. П. – председател, Г. Р. – зам.председател и членове – В. А., Д. Ф. и М. М..

С Протокол от 13.02.2024г. ДС е приел за доказано описаното в първоначалния доклад фактическо положение. И. Д. не е бил открит за връчването на покана Изх. № 93-01-268/10.01.2024г. за даване на писмени и устни обяснения на основание чл. 93 ал.1 ЗДСл пред дисциплинарния съвет и пред наказващия орган, затова ДС е приел, че той целенасочено избягва връчването и затова не е необходимо изслушване на обясненията му. Установено е, че според длъжностната характеристика на длъжността Директор ОПУ, е необходима професионална компетентност, според която трябва да се познава структурата на администрацията, функциите в ОПУ, в което работи и нормативната уредба, касаеща изпълнението на задълженията. В длъжностната характеристика в раздел „Преки задължения“ е посочено, че директорът осъществява контрол за спазване на изискванията на законодателството и вътрешните актове.

Затова от доклада от 10.01.2024г. ДС е приел, че Д. не е упражнил контрол и не е изпълнил служебните си задължения на обслужваната територия на ОПУ – Плевен. Възприето е дословно изложението на фактическите обстоятелства от предварителния доклад. Д. не е наказван дисциплинарно. Установените нарушения имат негативно отражение за гражданите и за агенцията, като създават трайна нестабилност и недоверие в работата на АПИ като цяло. Счита, че нарушението е извършено виновно. В заключение ДС след като декларативно отчел събраните доказателства, включително нарушенията и тяхната правна квалификация, тежест и вредни последици, е приел, че неупражнявайки контрол и неизпълнявайки служебните си задължения като Директор на ОПУ – Плевен, Д. е извършил нарушение на чл. 89 ал.2 т.1 ЗДСл вр. чл. 21 ал.1 и ал.2 ЗДСл. За извършеното нарушение и отчитайки критериите по чл. 91 ал.1 ЗДСл ДС предлага да се наложи дисциплинарно наказание „понижение в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 година“ на осн. чл. 90 ал.1 т.4 ЗДСл.

Докладът на ДС е представен на Председателя на АПИ с Вх. № 93-01-1221/13.02.2024г. и е одобрен с резолюция от 14.02.2024г. като е разпоредено да се наложи наказание „дисциплинарно уволнение“. Веднага е издадена и оспорената Заповед № РД-11-169/14.02.2024г. на Председателя на УС на АПИ – София, с която на осн. чл. 107 ал.1 т.3 вр. чл. 108 ал.1 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на жалбоподателя, заемащ длъжност Директор на Областно пътно управление – Плевен, поради дисциплинарно уволнение за нарушение на чл. 89 ал.2 т.1 вр. чл. 90 ал.1 т.5 ЗДСл – за неупражнен контрол и неизпълнение на служебните задължения на обслужваната територия на ОПУ – Плевен. Председателят на УС на АПИ е възприел изцяло фактическите констатации на ДС като е посочил, че Д. не е осъществил контрол за спазване на законодателството и вътрешните актове, както и не изпълнил служебните си задължения, произтичащи от Раздел 5 т.3 на длъжностната характеристика и чл. 21 ал.1 ЗДСл. Тежестта на нарушението е преценена от наказващия орган като висока, тъй като съгласно чл. 11 ал.2 от Кодекса за поведение на служителите в АПИ, служителят следва да изпълнява своевременно, добросъвестно и с точния професионализъм възложените му задачи и затова е наложено най-тежкото наказание „дисциплинарно уволнение“ като не е възприето предложението на дисциплинарния съвет. При проверка за спазване на преклузивните срокове за налагане на дисциплинарното наказание е посочено, че за периода от откриване на нарушението – 10.01.2024г. до 12.02.2024г. включително И. Д. е ползвал отпуск за временна нетрудоспособност (болничен) за 35 дни ( от 10.01.2024г. до 23.01.2024г. и от 24.01.2024г. до 22.02.2024г. )

Видно от констативен протокол от 16.02.2024г. Д. не е открит на посочените от него адреси за връчване на заповедта – гр. Плевен [улица]ап.11, нито на адреса в гр. Плевен, жк „Дружба“ [адрес], нито лично, нито чрез куриер, видно от приложени транспортни етикети на куриерска фирма „Еконт“, поради което заповедта е съобщена по реда на чл. 18а ал.10 АПК – на интернет страницата на АПИ – публикувана на 01.03.2024г. и се счита връчена с изтичането на 7-дневен срок от публикуването.

За периода 10.01.2024г. – 23.01.2024г. жалбоподателят е представил болничен лист за 14 дни, заболяване – вирусна инфекция неуточнена при домашен-амбулаторен режим. За периода 24.01.2024г. – 22.02.2024г. е представил болничен лист за 30 дни, с диагноза „дисторзио генус декстра, хидропс“ – (травматично увреждане – изкълчване/навяхване на дясна колянна става) при домашен амбулаторен режим. За периода 23.02.2024г. – 23.03.2024г. е представил болничен лист продължение за 30 дни при домашен амбулаторен режим.

Видно от Констативен протокол от 11.01.2024г. не е намерен на работното място за връчване на покана за даване на писмени обяснения и заповедта за временно отстраняване от длъжност, в телефонен разговор е уведомен, че следва да му се връчат документи, но той възразил, че това е невъзможно, тъй като е в болница. Чрез куриер „Еконт“ са изпратени документи до И. Д. за подпис на адрес в гр. Плевен жк „Дружба“ бл. 223 вх. В ап.4, видно от приложените транспортни етикети, но не е отбелязано и не става ясно за кой документ се отнася пратката. Документите са върнати като неполучени. Видно от болничните листове, за целия период на дисциплинарното производство Д. е бил в болнични при домашен амбулаторен режим, не е бил хоспитализиран. Актуалният му адрес, посочен в болничния лист е гр. Плевен, [улица], ап.11. Няма данни да е търсен на този адрес за връчване на поканата за даване на писмени обяснения.

В жалбата не се оспорват по същество фактическите констатации за усложнената метеорологична обстановка и настъпили тежки пътни условия и инциденти в резултат на снеговалежа, минусовите температури, заледяванията и непочистените пътища в района на ОПУ – Плевен в периода 08.01.-09.01.2024г. Това се установява по несъмнен начин и от дневника на дежурните в административната сграда на ОПУ – Плевен, където е отбелязано по часове, че пътищата в района са неопесъчени, непочистени, настъпили ПТП, закъсали тирове и леки автомобили, затруднения в движението, за всички случаи дежурния е уведомил инж. А..

Съгласно длъжностната характеристика за длъжността Г. специалист – Ръководител РПС основна задача на служителя е организиране на работата и възлагане на задачи на служителите на РПС, за която отговаря, осъществява надзор на дейността на фирмата, на която съгласно договор е възложено да поддържа пътищата на територията на област Плевен и по-конкретно на РПС, за която отговаря, проверява готовността им за работа при зимни и кризисни условия, съгласно условията на сключените договори, технически спецификации и норми. Служителят пряко контролира изпълнението на оперативния план за зимно поддържане на пътните участъци от републиканската пътна мрежа към РПС, за която отговаря, участва в проверката по готовността на фирмата-изпълнител за зимно поддържане на пътищата за съответната територия, организира незабавно извършване на дейностите, свързани с предотвратяване опасности за движението, възникнали вследствие пътни инциденти или други причини, по сигнали от представители на МВР, като уведомява ръководството на ОПУ за предприетите действия. Служителят е на пряко подчинение на началник отдел „Инвестиционно-ремонтни дейности“ и на директора на ОПУ – Плевен.

Според длъжностната характеристика Директорът ръководи цялостната дейност на ОПУ, съобразно делегираните му правомощия. Съгласно т.5.3 Преки задължения – Управлява, стопанисва и експлоатира републиканските пътища в административната област, съгласно Закона за пътищата. А съгласно т.5.6. организира надзор на дейността на лицата, на които е възложено да поддържат пътищата, както и готовността им за работа при зимни и кризисни условия.Т. 26 – организира координацията между участниците в процеса за осигуряване на нормалната експлоатация на републиканската пътна мрежа. Т. 7.19 – Ръководните функции на длъжността по управление на персонала се изразяват в организация, наблюдение и разпределяне на работата между служителите; планиране, управление и контролиране на работата на подчинените му служители.

За извършване на дейностите по зимно поддържане и възстановителни работи при аварийни ситуации по републиканските пътища на територията на ОПУ – Плевен е сключен договор между АПИ и „Новако Строй“ ЕООД. Утвърден е план за зимно поддържане на републиканската пътна мрежа на ОПУ – Плевен през есенно-зимния сезон 2023/2024г., част от който е плана за въвеждане на варианти за временна организация на движението при влошени метеорологични условия по първостепенната пътна мрежа на територията на Област Плевен. Разработен е оперативен план за зимно поддържане на републиканската пътна мрежа през есенно-зимния период съгласно договора с „Новако строй“ ЕООД, одобрен от АПИ. В предоставените по делото от „Новако Строй“ ЕООД дневници на опорния пункт за периода 08.01.-09.01.2024г. е отбелязано, че е използвана снегопочистваща техника за опесъчаване и обработка със сол на пътните участъци, поради снеговалеж, минусови температури и заледяване, а по разпореждане на АПИ е извършвана допълнителна обработка със сол.

Д. Д. на ОПУ е пряко подчинена на УС на АПИ и на Главния секретар на агенцията. Съгласно чл. 21г т.2 от Закона за пътищата Председателят на управителния съвет на агенцията назначава и освобождава служителите на агенцията и като орган по назначението е овластен съгласно чл. 92 ал.1 ЗДСл да налага дисциплинарни наказания на подчинените служители на АПИ.

От съдържанието на заповедта не става ясно какво конкретно нарушение на служебните задължения е осъществил служителя и откъде произтича то. Какъв контрол за спазване на изискванията на законодателството и вътрешните актове и по отношение на кои служители е следвало да осъществи, какви конкретни действия е следвало, а не е предприел в описаната пътна обстановка. Не са изложени съображения относно виновното поведение на служителя и формата на вината – умисъл или непредпазливост. Не са изследвани обстоятелствата, при които е извършено нарушението, нито цялостното поведение на служителя по време на службата при определяне вида и размера на дисциплинарното наказание, само бланкетно е посочено, че са отчетени критериите по чл. 91 ал.1 ЗДСл. Дисциплинарният съвет е предложил по-леко наказание – по чл. 90 ал.1 т.4 ЗДСл – понижение в по-долен ранг за срок от 6 м до 1 година. Дисциплинарният съвет е помощен орган, затова неговите констатации и предложение за наказание не са обвързващи за дисциплинарно наказващия орган, но при всички случаи следва да мотивира решението си да наложи по-тежко наказание с обсъждане наличието на предпоставките по чл. 91 ал.1 т.1-5 ЗДСл и не е достатъчно бланкетното посочване на нормата. Заповедта не съдържа описание на извършеното от служителя нарушение и служебните задължения, които са нарушени. Липсата на съществени реквизити по чл. 97 ал.1 т.4 и т.5 ЗДСл я прави немотивирана.

Съгласно чл. 95 ЗДСл във всяка администрация се създава дисциплинарен съвет, който се назначава от органа по назначаването за срок от три години като със заповедта се определят председателят и заместник-председателят. Състои се от трима до седем редовни и двама резервни членове, които са държавни служители, най-малко един от редовните членове е служител с юридическо образование. Членовете на дисциплинарния съвет са несменяеми за времето на своя мандат, освен ако бъдат освободени от съвета по тяхно искане, бъдат дисциплинарно наказани или бъде прекратено служебното им правоотношение. Дисциплинарният съвет разглежда дисциплинарните дела в състав от всички редовни членове на съвета. При отсъствие на редовен член, както и в случаите, когато срещу него е образувано дисциплинарно дело, органът по назначаването определя кой от резервните членове трябва да го замести. В случая в дисциплинарния съвет са участвали назначените със Заповед № РД-11-1074/07.08.2023г. на Председателя на УС на АПИ редовни членове – Д. Ф., В. А. и М. М., както и председателя Й. П., назначена със Заповед № РД-11-1322/11.10.2023г. и Заповед № РД-11-1430/06.11.2023г. Със Заповед № РД-11-30/10.01.2024г. е образувано дисциплинарното производство и е определено участие в дисциплинарното дело да вземе резервният член М. Т. И. на мястото на заместник-председателя като не е посочено името му и какви са причините за замяната му. Не става ясно на какво основание в състава на дисциплинарния съвет е участвал Г. Р.. От приложените по делото заповеди не се установява той да е назначаван за заместник-председател на дисциплинарния съвет. Поради това следва да се приеме, че дисциплинарният съвет е заседавал в незаконен състав, което опорочава работата му, съставения от него протокол и цялото дисциплинарно производство.

Съгласно чл. 96 ал.1 ЗДСл преди да наложи дисциплинарно наказание по чл.90 ал.1 т.4 и 5 – понижение в по-долен ранг за срок от 6м. до 1 година или уволнение, дисциплинарно наказващият орган взема становището на дисциплинарния съвет, който образува дисциплинарно дело по негово нареждане. Съгласно чл. 96 ал.2 ЗДСл дисциплинарния съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда представените от него доказателства. Изслушването на държавния служител пред дисциплинарния съвет не е абсолютно необходимо, стига да са изяснени всички факти и обстоятелства. В случая дисциплинарният съвет не е събирал и не е изследвал никакви допълнителни факти и обстоятелства, извън установените при първоначалната проверка и дословно е възпроизвел първоначалните констатации, послужили за образуване на дисциплинарното производство, без да изясни кои са отговорните служители от ОПУ – Плевен за създалата се усложнена пътна обстановка в посочените участъци от републиканската пътна мрежа, какви действия са предприели съобразно служебните си задължения и каква е отговорността на снегопочисващата фирма – изпълнител по договора, уведомен ли е Директора на ОПУ – Плевен, предприел ли е действия и издал ли е съответните разпореждания. ДС не е изяснил всички необходими факти и обстоятелства по случая.

Съгласно чл. 93 ал.1 ЗДСл дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Съгласно ал.2 – когато дисциплинарно-наказващият орган не е изслушал държавния служител или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. Тази разпоредба не се прилага, когато обясненията на държавния служител не са били изслушани по негова вина и не са дадени в определения срок. В случая е налице отправена една покана за даване на писмени обяснения пред дисциплинарно наказващия орган и пред дисциплинарния съвет с Изх. № 93-01-268/10.01.2024г., която не е била редовно връчена на адресата, тъй като не е удостоверено поканата да е била изпратена на известния на администрацията адрес, на който живее служителя – гр. Плевен, [улица]ап.11. Заповедта за уволнение е издадена на 14.02.2024г., непосредствено след приемането на доклада на дисциплинарната комисия, без да се изпрати покана и да се даде срок на служителя за писмени обяснения или да бъде изслушан от дисциплинарно наказващия орган. Служителят е бил в законоустановен отпуск поради заболяване (вирусна инфекция, впоследствие в резултат на травматично увреждане е получил разтяжение на колянна става) при домашен амбулаторен режим, през целия период на дисциплинарното производство от 10.01.2024г. до 14.02.2024г. , както и след това до 23.03.2024г., което видно от мотивите на заповедта е било известно на дисциплинарния съвет и наказващия орган и през който период съгласно чл. 94 ал.3 ЗДСл сроковете за налагане на дисциплинарното наказание не текат. Служителят не е бил изслушан, нито му е дадена възможност за писмени обяснения пред дисциплинарния съвет или пред наказващия орган преди издаване на заповедта, като предвид доказателствата по делото, не може да се приеме, че това е станало по негова вина. Законът третира това процесуално нарушение като съществено, затова само на това основание дисциплинарното наказание следва да се отмени, без да се разглежда спора по същество.

Заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена от компетентен орган в обхвата на правомощията му, но при липса на мотиви и при изложените по-горе съществени процесуални нарушения, които опорочават дисциплинарното производство и са достатъчно основание за отмяната й като незаконосъобразна.

Предвид липсата на мотиви и допуснатите съществени процесуални нарушения, съдът е в невъзможност да упражни контрол за законосъобразност по същество за спазването на материалния закон и целта на закона при налагане на дисциплинарното наказание и затова съображения по тези основания не следва да се излагат.

При този изход на делото в полза на жалбоподателя следва да се присъдят направените деловодни разноски в размер на 1200 лв. за адвокатско възнаграждение.

Водим от горното и на осн. чл. 172 ал.2 от АПК съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Заповед № РД-11-169/14.02.2024г. на Председателя на УС на АПИ – София, с която на осн. чл. 107 ал.1 т.3 вр. 108 ал.1 от Закона за държавния служител е прекратено служебното правоотношение на И. И. Д. от гр. Плевен, заемащ длъжност Директор на Областно пътно управление – Плевен, поради дисциплинарно уволнение за нарушение на чл. 89 ал.2 т.1 вр. чл. 90 ал.1 т.5 ЗДСл – неизпълнение на служебните задължения.

ОСЪЖДА Агенция „Пътна инфраструктура“ – София да заплати на И. И. Д. от гр. Плевен разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1200 лв.

РЕШЕНИЕТО може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен Административен съд, подадена чрез Административен съд - Плевен в 14-дневен срок от съобщението.

ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните.