В И М Е Т О Н А Н А Р ОД А
Административен съд –
Перник, в публично съдебно заседание, проведено на двадесет и седми ноември през
две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ИВАЙЛО ИВАНОВ
ЧЛЕНОВЕ:
СЛАВА ГЕОРГИЕВА
СИЛВИЯ
ДИМИТРОВА
при секретаря Наталия
Симеонова и участието на прокурор Моника Любомирова от Окръжна прокуратура – Перник,
като разгледа докладвано от съдия Димитрова административно дело № 270 по описа на съда за 2019 година, за да се произнесе взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор от
Окръжна прокуратура – Перник против разпоредбите на чл. 22, ал. 1 и чл. 45, ал.
1, ал. 2 и ал. 3 от Наредба за управление на общинските горски територии в
Община Радомир (НУОГТОР), приета с решение № 83 от 23.02.2016 г., на Общински
съвет (ОбС) – Радомир, взето по протокол № 8 от заседание на ОбС – Радомир,
проведено на 23.02.2016 г.
В протеста се излагат доводи за незаконосъобразност
на разпоредбите от НУОГТОР поради противоречието им с материалноправните
разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, както следва:
-
чл. 22, ал. 1, т. 1 и т. 4 от
Наредбата противоречи на
чл. 152, ал. 1 във вр. с чл. 54, ал. 1 от Закона за горите (ЗГ) касателно
предвижданата с тази разпоредба на Наредбата възможност строителство в горски
територии, собственост на общината, без промяна на предназначението на
територията, да се допуска при изграждането на стълбове за въздушни
електропроводи (т. 1), подземни електропроводи, надземни и подземни проводи за
хидротехнически съоръжения, нефтопроводи, топлопроводи, газопроводи, нефтопродуктопроводи,
водопроводи, канализации, кабели и други елементи на техническата
инфраструктура (т. 4). Тези обекти не са сред изчерпателно изброените в чл. 54,
ал. 1 от ЗГ.
-
чл. 22, ал. 1 от Наредбата в цялост буквално възпроизвежда текстовете
на всички точки в чл. 153, ал. 1 от ЗГ, в която разпоредба изчерпателно е
посочено изграждането на кои съоръжения не се смята за строителство в горските
територии, като съдържанието на някои от точките в Наредбата (т. 3) се
припокриват с тези от чл. 153, ал. 1 от ЗГ. Дословното възпроизвеждане на
текстове от закона в Наредбата е безсмислено, това създава объркване, поради
което ал. 1 на чл. 22 от Наредбата следва да се отмени изцяло и на това
основание.
-
чл. 45, ал. 1 от Наредбата противоречи на чл. 116, ал. 1 от ЗГ
относно регламентираната с протестираната разпоредба възможност общината, като
собственик на гори, да сключва договори с търговци за срок до 10 години, тъй
като в чл. 116, ал. 1 от ЗГ общините е предвидено, че собственици на гори, да
могат да сключват с търговци договори за срок до 15 години;
-
чл. 45, ал. 1, т. 1 и 2, ал. 2 и ал.
3 от Наредбата дословно
възпроизвеждат текстовете на чл. 116, ал. 1 и ал. 2 от ЗГ, което е предвидено в
ЗГ.
На основание така изложеното прокурорът
сочи, че протестираните текстове на НУОГТОР са в противоречие с нормативната
уредба от по-висок ранг и с оглед на това се иска съдът да ги отмени.
В проведеното открито съдебно заседание на 27.11.2019
г., вносителят на протеста – прокурор при Окръжна прокуратура - Перник, поддържа
същия и пледира атакуваните разпоредби да се отменят като незаконосъобразни.
Претендира присъждане на направените съдебни разноски.
Ответникът, Общински съвет - Радомир, в
проведеното съдебно заседание не изпраща процесуален представител.
Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на
чл. 181 във вр. с чл. 188, ал. 1 и 2 от АПК, като по делото не са встъпили
заинтересовани страни по смисъла на чл.
189, ал. 2 от АПК.
Административен
съд – Перник, в тричленен състав, след като прецени доводите на страните и
доказателствата по делото, намира за установено следното:
По
допустимостта:
Протестът е насочен срещу подзаконов нормативен акт по
смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който
подлежи на съдебен контрол за законосъобразност и относно отделни негови
разпоредби, съгласно чл. 185 от АПК. Упражняването на това право не е обвързано
с преклузивен срок, съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК.
Оспорва се подзаконов нормативен акт, тъй като
Наредбата съдържа административноправни норми, отнася се до неопределен и
неограничен брой адресати, спрямо които има многократно правно действие, като
издадена по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока
степен (арг. от чл. 75, ал. 1 и ал. 2 от АПК) и конкретно – за прилагане на
отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, в
случая чл. 181, ал. 6 от ЗГ (арг. от чл. 7, ал. 2 на ЗНА).
Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят
изцяло или в отделни техни разпоредби, както е в случая, без ограничение във времето,
съгласно чл. 187, ал. 1 във връзка с чл. 185, ал. 1 от АПК.
Протестът е подаден от прокурор, който по реда на чл.
186, ал. 2 от АПК може да оспори подзаконов нормативен акт винаги когато
прецени, че той или отделни негови разпоредби са незаконосъобразни (чл. 16, ал.
1, т. 1 от АПК), тъй като по презумпция всеки незаконосъобразен административен
акт рефлектира негативно върху обществения интерес.
В изпълнение на изискването на разпоредбата на чл. 188
във вр. с чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК оспорването е съобщено чрез обявление в
Държавен вестник, бр. 46/11.06.2019 г., копие от обявлението е поставено на информационното
табло на Административен съд – Перник, като същото е изпратено и за публикуване
на интернет страницата на Върховния административен съд.
Въз основа на изложеното се приема, че подаденият
протест е процесуално допустим и следва да бъде разгледан по същество.
По фактите:
От представената по делото административна преписка по
приемане на Наредбата и при извършени служебно справки на интернет страницата
на Община Радомир, в частта за Общински съвет – Радомир, се установява
следното:
При извършена служебно справка на интернет страницата
на Община Радомир > Общински съвет – Радомир > проекти на наредби и
правилници, се установява, че на 08.02.2016 г. е публикуван цитираният по-горе
проект, без приложени мотиви към същия, в който се съдържа указание, че мнения,
становища и препоръки към проекта, могат да се изпращат на официалната страница
и на e-mail-а на Община
Радомир, както и писмено, в деловодството на Общината, като срок за това не е
указан.
С докладна записка вх. № С-31/08.02.2016 г. (л. 12 от
делото) кметът на Община Радомир е внесъл предложение за приемане на Наредба за
управление на горските територии – общинска собственост, към която са приложени
проект на Наредбата, ведно с мотиви за приемането й. Последните съдържат причините,
налагащи приемането й – разпоредбата на чл. 181, ал. 6 от ЗГ; целите, които се
поставят – привеждане в съответствие с действащите законови и подзаконови
изисквания в областта на управление на общинските горски територии; финансовите
и други средства, необходими за прилагането на новата уредба – посочено е, че
такива не са необходими; очаквани резултати от прилагането – постигане в
дългосрочен план на ефикасно управление и стопанисване на общинските горски
територии на община Радомир за ползване на дървесина и недървесни продукти и за
защита на горските територии; анализ за съответствието на Наредбата с правото
на Европейския съюз – посочено е, че проектът е разработен в съответствие с
европейското законодателство.
Докладната записка и проектът на Наредбата са
разпределени с резолюция на председателя на ОбС – Радомир, на две от
постоянните комисии (ПК) към ОбС – Радомир – ПК „Стопанска политика, земеделие,
гори, екология, устройство на територията, строителство, транспорт,
приватизационен и следприватизационен контрол“ (СПЗГЕУТСТПСК) и ПК „Обществен
ред, законност, местно самоуправление и общинска собственост“ (ОРЗМСОС). Комисиите
са провели заседания на 18.02.2016 г., разгледали са докладната записка, като
със съответни становища са „приели“ Наредбата(л. 26 и л. 30 от делото).
С решение № 83/23.02.2016 г., взето по протокол № 8 от
редовно заседание на ОбС – Радомир, проведено на 23.02.2016 г. (л. 11 от
делото), след обсъждане на докладната записка на кмета и становищата на ПК,
НУОГТОР е приета в присъствието на 20 от общо 21 общински съветници, с 18 гласа
„за“, 2 гласа „въздържал се“, и 0 гласове „против“.
Наредбата е приета на основание чл. 181, ал. 6 от ЗГ.
В § 6 от ПЗР на Наредбата е регламентирано, че същата влиза в сила в деня на
приемането й от ОбС – Радомир, а чл. 42, ал. 4, т. 2 и чл. 44, ал. 2 влизат в
сила от 01.01.2018 г. Текстът на Наредбата е удостоверен от председателя на ОбС
– Радомир с подпис и печат (копие - препис на Наредбата л.40 – 60 от делото).
Съгласно данните в разпечатка, представена по делото
(л. 37 от делото), на интернет страницата на Община Радомир, в раздел
Нормативни документи > Наредби > 2016 година, се намира „връзка“,
именувана „Наредба за управление на горските територии в Община Радомир“. От
служебна справка на интернет страницата на Община Радомир се установява, че към
момента на справката, в съответния описан раздел, връзката е активна и препраща
към текста на Наредбата. Няма данни относно датата на публикуване на текста на НУОГТОР
на интернет страницата на Община Радомир, като такива доказателства не се
представиха и по делото. По делото не се представиха други доказателства за довеждане
на текста на приетата Наредба до знанието на обществеността.
Горните обстоятелства се установяват от представената
по делото административна преписка по приемане на НУОГТОР и въз основа на
извършени от съда служебно справки на интернет страницата на Община Радомир.
При така
установените факти настоящият съдебен състав на Административен съд – Перник,
като извърши по реда на чл. 196, ал.1 от АПК във вр. с чл. 168, ал. 1 от АПК
цялостна проверка за законосъобразността на оспорения подзаконов нормативен акт
на всички основания по чл. 146 от АПК, достигна до следните правни изводи:
Съдът е длъжен, да не се ограничава само до
основанията, посочени от вносителя на протеста, а въз основа на представените
от страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорените разпоредби
на административния акт на всички основания по чл. 146 от АПК: липса на
компетентност, неспазване на установената форма, наличие на съществено
нарушение на административнопроизводствени правила, противоречие с
материалноправни разпоредби, несъответствие с целта на закона.
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност са
разпоредбите на чл. 22, ал. 1 и чл. 45,
ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от НУОГТОР, приета с решение № 83/23.02.2016 г. на ОбС – Радомир, взето по протокол № 8 от
заседание на ОбС – Радомир, проведено на 23.02.2016 г.
Относно
компетентността на издателя на нормативния акт, част от който са протестираните
разпоредби:
Общинските съвети, като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност (арг. от чл. 17 от ЗМСМА). Съобразно действащата вкл. към момента на приемане на наредбата
нормативна уредба и конкретно чл. 8 от ЗНА и чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА, всеки ОбС
може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от
по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Правомощието
на ОбС – Радомир, да приеме наредба за управление на горските територии –
общинска собственост, произтича от чл. 181, ал. 6 на ЗГ, на което основание Наредбата
е приета (чл. 1 от НУОГТОР и § 1 от ДР на Наредбата).
С оглед изложеното, както и предвид разпоредбата на
чл. 76, ал. 3 от АПК, настоящият съдебен състав намира, че ОбС – Радомир е
материално и териториално компетентният орган, разполагащ с правомощието да уреди
обществените отношения с местно значение във връзка с реда за управление на
горските територии - общинска собственост, като издаде подзаконов нормативен
акт с такова съдържание. Предвид това не е налице основание за отмяна на
протестираните разпоредби на нормативния административен акт по смисъла на чл. 146, т. 1, във връзка с чл. 196 от АПК.
Относно
формалната законосъобразност на оспорения нормативен акт, в частност на
протестираните разпоредби:
Като структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата
като цяло отговаря на изискванията на ЗНА и Указ № 883 от 24.04.1974 г. за
прилагане на ЗНА. Спазена е изискуемата от закона специална форма. При
приемането на Наредбата са съобразени изискванията на чл. 24, ал. 1 от Указ №
883 от 24.04.1974 г. във връзка с чл. 75, ал. 3 от АПК – посочен е видът на
акта (наредба), определен е главният му предмет (управление на горските
територии на община Радомир), авторът на акта е ОбС – Радомир, макар посочен
над неговото наименование. В Наредбата е посочено правното основание за
издаването й, каквото е изискването на чл. 75, ал. 4 от АПК. Не е съобразено
изискването на чл. 24, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 година за номериране
на акта. Последното се явява порок на формата, който съдебният състав не
оценява като съществен, поради което се приема, че Наредбата като цяло
съответства на изискванията за строежа на нормативните актове, регламентирани в
Глава трета (чл. 25 – чл. 30, чл. 32 и чл. 33) от Указ № 883 от 24.04.1974 г.
за прилагане на ЗНА във връзка с чл. 9, ал. 3 от ЗНА. С оглед изложеното се
приема, че не е налице основание за отмяна по чл. 146, т. 2 от АПК, във връзка с чл. 196 от АПК.
Относно спазване
на административнопроизводствените правила в производството по издаване на нормативен акт, в
частност на протестираните разпоредби:
Редът за издаване на нормативен административен акт е
регламентиран в чл. 77 от АПК, съгласно която разпоредба компетентният орган
издава нормативен акт, след като обсъди проекта, заедно с представените
становища, предложения и възражения.
Приложими към издаването на нормативни актове, на
основание чл. 80 от АПК, са и разпоредбите на ЗНА.
Съгласно императивната разпоредба на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46
от 2007 година), преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган съставителят
на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно
с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя
най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
В чл. 94, ал. 1 на Правилника за организацията и
дейността на ОбС – Радомир (служебна
справка на интернет страницата на Община Радомир) е предвидено проекти на
правилници, наредби, инструкции и решения да могат да внасят кметът на общината
и общинските съветници. В случая се установи, че проектът на Наредбата е
изготвен от кмета на Община Радомир.
По делото не се представиха доказателства за публикуване на проекта на Наредбата на
интернет страницата на Община Радомир, ведно с мотивите към същия, с
предоставен съответно срок на заинтересованите лица за предложения и становища
по проекта, преди внасянето му за
издаване или приемане от компетентния орган. Съдът служебно събра неубедителни доказателства,
че към настоящия момент проектът на Наредбата се намира на страницата на Община
Радомир, но в раздела за ОбС – Радомир (който не е съставител на същия) Проекти
на наредби, „маркиран“ с дата 08.02.2016 г. Проектът не е придружен от мотиви,
съответно доклад. Видно е от съдържанието на текста, на заинтересованите лица е
предоставена възможност за становища и предложения, без да е указан конкретен
срок. При тези данни, съпоставено с датата на внасяне на проекта пред ОбС –
Радомир – 08.02.2016 г. (докладна на л. 12 от делото), дори да се приеме, че
така отразената дата удостоверява датата на публикуване на проекта на
Наредбата, то на първо място, не е съобразено изискването за публикуване преди
внасяне пред компетентния да приеме акта орган. Това, ведно с липсата на
доказателства за предоставен най-малко 14-дневен срок за становища, липсата на
мотиви, придружаващи проекта, както и предвид датата на решението на ОбС –
Радомир, с което Наредбата е приета (23.02.2016 г.) и липсата на обосновка
относно депозирани или не становища по проекта, мотивира съда за извод, че
правилото на чл. 26, ал. 2 от ЗНА във вр. с чл. 77 от АПК не е спазено.
С оглед горното съдът намира, че в процедурата по
приемането на НУОГТОР, съществено е нарушена процедурата по
изработване на проект на подзаконов нормативен акт. Нарушени са правила, които
обезпечават едни от основните принципи на производството по издаване на
подзаконови нормативни актове. Законодателят е придал важно значение на
предварителното разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт с всички
заинтересовани лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от
компетентния орган. По този начин се осигурява възможност за изразяване на
мнения, становища и възражения на заинтересованите лица, които биха довели до
приемане на различна редакция на оспорената Наредба, респективно на протестираните
текстове. Уведомяването на заинтересованите лица – бъдещи адресати на
нормативния акт, и предоставянето на възможност за обсъждане на проекта на
същия, е израз на основни принципи на административния процес – на откритост, съгласуваност,
публичност и прозрачност- чл. 26, ал. 1 ЗНА и чл. 12 АПК, като целта
е да се гарантира обоснованост и стабилност на административните актове. Така
установеното нарушение е самостоятелно основание за отмяна на нормативния акт,
в частност на протестираните разпоредби.
Установи се от доказателствата по делото, че при издаването
на НУОГТОР са съобразени изискванията на чл. 28 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г.) Проектът е
придружен от мотиви, съответно доклад, които съгласно цитираната норма имат и
минималното, макар в някои части бланкетно, задължително съдържание.
По отношение процедурата по чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал.
4 във вр. с чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА за кворум, мнозинство и явно
гласуване, от доказателствата по делото се установява, че при приемането на
Наредбата същата е съобразена.
По отношение обнародването
на Наредбата (чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България; чл. 22, ал.
2 от ЗМСМА; чл. 37, ал. 2 от ЗНА), което е условие за влизане в сила на
нормативния акт, съдът намира процедурата за несъобразена.
Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ всички
нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването
им, освен когато в тях е определен друг срок. Съгласно чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА
се разгласяват на населението на общината в срока по ал. 1 (7-дневен срок от
приемането им) чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата
на общината или по друг подходящ начин, определен в правилника по чл. 21, ал.
3. Този текст е в съответствие с чл. 37, ал. 3 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г.), регламентиращ
правило нормативните актове на общинските съвети да се обнародват в печата или
да се разгласяват по друг начин на територията на общината. Такова е и
съдържанието на разпоредбата на чл. 78, ал. 3 от АПК.
По делото не се представиха доказателства за датата на
публикуване на НУОГТОР на интернет
страницата на Община Радомир, приета
с решение № 83/23.02.2016 г. на ОбС – Радомир, освен „присъствието“ на текста
на Наредбата в раздел, именуван 2016
година. Не се събраха доказателства за публикуването на НУОГТОР и по начините,
посочени в специалната разпоредба на ЗМСМА, както и по указания в АПК и ЗНА ред.
Публикуването на нормативния акт е началният момент,
от който този акт произвежда своето правно действие. До момента на обнародване
наредбата е „недовършен“ нормативен акт. Обнародването е елемент от
предписаната от Конституцията на РБ, ЗНА и ЗМСМА процедура по издаването на
нормативни административни актове на общинските съвети и неизвършването му е
съществено нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да
произведе своето правно действие. Прилаган до датата на обнародването,
необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че
има правно действие и валидно регулира обществените отношения.
Установеното несъобразяване в процедурата по приемане
на Наредбата на императивните разпоредби на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007 г.) във вр. с чл. 26, ал. 1 от
ЗНА и чл. 12 от АПК, както и липсата на категорични данни относно момента на
обнародване на нормативния акт по своя характер представляват съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, основание за отмяна на
нормативния акт, в частност на оспорените негови разпоредби, съгласно
чл. 146, т. 3, във връзка с чл. 196 от АПК. В тази насока е и
трайната съдебна практика на Върховния административен съд.
Допуснатите съществени нарушения на
административнопроизвод-ствените правила при приемане на НУОГТОР са
самостоятелно основание за отмяна на протестираните текстове на Наредбата.
Въпреки това съдът следва да извърши и проверка за съответствие на оспорените
разпоредби с материалния закон.
Общинският съвет, като орган на местно самоуправление
(чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА), решава самостоятелно, в кръга на
предоставената му от закона компетентност, въпроси от местно значение (чл. 17,
ал. 1 от ЗМСМА).
Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК общинските съвети
издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения с местно значение.
Съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА общинският съвет, в
изпълнение на правомощията си по ал. 1, приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, който се издава за
прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от
по-висока степен (чл. 7 ал. 2 от ЗНА). Идентична е разпоредбата на чл. 75, ал.
2 от АПК съгласно която нормативните административни актове се издават по
прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
Всеки ОбС може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по – висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение (чл. 8 от ЗНА).
В чл. 15, ал. 1 от ЗНА е предвидено, че нормативният
акт трябва да съответства на Конституцията на РБ и на другите нормативни актове
от по–висока степен. Ако постановление, правилник, наредба или инструкция
противоречат на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи
прилагат по-високия по степен акт (чл. 15, ал. 3 от ЗНА).
В тази връзка съдът намира, че протестът срещу
разпоредбата на чл. 22, ал. 1
от НУОГТОР е основателен.
Съдът, като взе предвид мотивите на протеста, ще
обсъди на първо място разпоредбите на чл. 22, ал. 1, т. 1 и т. 4 от Наредбата.
Съгласно чл.
22, ал. 1, т. 4 и т. 5 от Наредбата право на строеж върху поземлени имоти в
горски територии без промяна на предназначението на територията се учредява за
изграждане на стълбове за въздушни електропроводи (т. 1), подземни
електропроводи, надземни и подземни проводи за хидротехнически съоръжения, нефтопроводи, топлопроводи, газопроводи,
нефтопродуктопроводи, водопроводи,
канализации, кабели и други елементи на техническата инфраструктура (т. 4).
Според чл. 152,
ал. 1 от ЗГ (ред. ДВ, бр. 83/2018 г.) строителство в горските
територии без промяна на предназначението
на територията се допуска само за изграждане на обекти по чл.
54, ал. 1, изчерпателно изброени, като сред тях не са обектите,
предмет на т. 1 и т. 4 на чл. 22, ал. 1 от Наредбата. Освен това, дори и към
датата на приемането на Наредбата, съдържанието на оспорената разпоредба в т. 1
и 4 не кореспондира с редакцията на чл. 54, ал. 1 от ЗГ (ред. ДВ, бр. 60/2015
г.) към този момент. При сравнителен анализ на всички редакции на чл. 54, ал. 1
от ЗГ, се установява, че текстовете на Наредбата преповтарят буквално
съдържанието на чл. 54, ал, 1, т. 1, т. 4 и т. 5 на ЗГ дори не в редакцията на разпоредбата
от ДВ, бр. 27/2013 г., а в нейна още по-стара редакция – ДВ, бр. 19/2011 г. Т.
е. и към момента на приемане на Наредбата част от обектите, не са включени в
кръга на допустимите за изграждане в горски територии без промяна на
предназначението й.
При това положение, както към момента на приемане на
Наредбата, така на още по-голямо основание към настоящия момент, кръгът на тези
обекти е разширен недопустимо. ЗГ в актуалната му редакция (ред. ДВ, бр.
60/2015 г.) към момента на приемане на Наредбата не е предвиждал изключение за
някои от обектите, предмет на оспорената разпоредба на Наредбата, като към
настоящия момент ЗГ (ред. ДВ, бр. 1/2019 г.) не допуска подобно изключение за
нито един от обектите, предмет на разпоредбата на чл. 22, ал. 1, т. 1 и т. 4 от
НУОГТОР, което е нарушение на чл. 15
от ЗНА.
Не по-маловажен е и фактът, че обектите, включени в
чл. 22, ал. 1, т. 1, т. 4 и т. 5, към момента на приемане на Наредбата са били предмет
на регламентацията на ЗГ, което се явява регламентиране на обществени
отношения, предмет на регулация на нормативен акт от по-висока степен – в
случая ЗГ, с което до момента на изменение на ЗГ е било в нарушение и на чл. 8
и чл. 10 от ЗНА.
На следващо място в протеста се излагат доводи срещу чл. 22, ал. 1, т. 2 и 3 от Наредбата.
В чл. 22, ал. 1
от Наредбата се регламентира, в т. 2
и 3, учредяването на право на строеж върху поземлени имоти в
горски територии, без промяна на
предназначението на територията,
за изграждане на стълбове за телекомуникационно оборудване, радио- и
телевизионно разпространение, съобщителни линии, безжичен интернет и други
съоръжения на техническата инфраструктура (т. 2), както и на сгради и
съоръжения, свързани с управлението, възпроизводството, ползването и опазването
на горите и дивеча, независимо от тяхната собственост; автомобилни и горски
пътища; заслони за обществено ползване; ферми за отглеждане на дивеч, риболюпилни
и рибарници; посетителски и информационни центрове, които не включват помещения
за постоянно или временно обитаване; горски и ловни кантони, които не включват
помещения за постоянно или временно обитаване; контролни горски пунктове, които
не включват помещения за постоянно или временно обитаване, както и съоръжения
за опазване на горите от пожари.
Съдът не възприема доводите в протеста в частта им,
основаваща се в текста на чл. 153, ал. 1 от ЗГ, в който се регламентира
изграждането на какви обекти в горските територии не се смята за строителство. Нито един от обектите в т. 1 до 7 на
чл. 153, ал. 1 от ЗГ не е част от разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от Наредбата. Основателни
са доводите на прокурора, че в т. 2 и 3 на ал. 1 от протестираната разпоредба
буквално е пренесено законово съдържание. Но не това на чл. 153, ал. 1 от ЗГ, а
това на чл. 54, ал. 1, т. 3 от ЗГ, отнасящо се до допускане на строителство в
горски територии без промяна на предназначението на територията на сгради и
съоръжения, свързани с управлението, възпроизводството, ползването и опазването
на горите и дивеча, независимо от тяхната собственост. Съдържанието на т. 2 и 3
от чл. 22, ал. 1 на Наредбата се припокрива със съдържанието на чл. 54, ал. 1,
т. 3 от ЗГ в неговата редакция ДВ, бр. 60/2015 г., с изкл. на буква „ж“ -
зооветеринарни и биотехнически съоръжения, която е част от ЗГ и към настоящия
момент. Така от една страна разпоредбата буквално преписва закона в едната му
част, т. е. преурежда, уредени със закон обществени отношения, като от друга
недопустимо изключва от кръга на обектите зооветеринарните и биотехнически
съоръжения, предмет на разпоредбата на буква „ж“ от. т. 3 на чл. 54, ал. 1 от
ЗГ (в този смисъл решение № 10602 от 08.07.2019 г. на ВАС по адм. д. №
7340/2018 г.; решение № 8641 от 14.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 4208/2015 г.; Решение № 15898
от 19.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 5466/2018 г.)
Предвид изложеното протестът е основателен и в тази
негова част. Разпоредбата на чл. 181, ал. 6 от ЗГ предоставя в правомощие на общинските
съвети да определят реда за управление на горските територии – общинска
собственост. С издаването на
наредби общинските съвети могат да уреждат неуредените от нормативните актове
от по-висока степен обществени отношения с местно значение (чл. 8 от ЗНА и чл.
76, ал. 3 от АПК). Съгласно чл. 10, ал. 1 от ЗНА във вр. с чл. 80 от АПК, обществени
отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни
акта. В тази връзка разпоредбата на чл. 54, ал. 1 от ЗГ отнесена към
протестираната разпоредба на Наредбата, изрично и изчерпателно регламентира случаите
на учредяване на право на строеж върху поземлени имоти в горски територии без
промяна на предназначението на територията. Приемането на текста на чл. 22, ал.
1, т. 2 и 3 от Наредбата е в противоречие и с чл. 8 от ЗНА, доколкото в случая
не се регламентират неуредени със закон обществени отношения.
На основание горното, разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от Наредбата, в която в
т. 1 и т. 4 се предвижда възможност за строителство на обекти в горски територии
без промяна на предназначението на територията, за каквито обекти ЗГ в чл. 54, ал. 1
към настоящия момент не предвижда изключение, пресъздаваща буквално разпоредбите
на чл. 54, ал. 1, т. 1, т. 4 и т. 5 от
ЗГ (ред. ДВ, бр. 19/2011 г.), и пресъздаваща в т. 2 и 3 буквално текста на чл.
54, ал. 1, т. 3, букви „а“ до „е“ на ЗГ, се явява в противоречие с нормативен
акт от по-висока степен – ЗГ, и подлежи на отмяна, като незаконосъобразна,
поради нарушение на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, чл. 8 от ЗНА и чл. 1О от ЗНА. В
обобщение: разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от НУОГТОР подлежи на отмяна.
Основателен е протестът и срещу разпоредбата на чл. 45, ал. 1 от Наредбата.
В него се твърди, че чл. 45, ал. 1 противоречи на чл.
116, ал. 1 от ЗГ.
Съгласно чл. 45, ал. 1 от Наредбата общината, като
собственик на гори, може да сключва с търговци договори за срок до 10 години за
добив на дървесина (т. 1) и за продажба на дървесина (т. 2).
Разпоредбата противоречи на чл. 116, ал. 1, предл.
второ от ЗГ, нормативен акт от по-висока степен, съгласно който общините –
собственици на гори, могат да сключват с търговци договори за срок от 15 години
за добив на дървесина (т. 1) и за продажба на дървесина (т. 2). В останалата
част разпоредбата почти буквално възпроизвежда съдържанието на чл. 116, ал. 1
от ЗГ. Налице е нарушение на чл. 15 от ЗНА, респективно чл. 8 и чл. 10 от ЗНА,
в каквато посока се изложиха мотиви по-горе
Протестира се и останалата част на разпоредбата на чл. 45 – ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, в
която е регламентирано, че търговците по ал. 1 следва да отговарят на
изискванията на чл. 115, ал. 1, т. 2 от ЗГ (ал. 2), както и че ежегодното
количество – предмет на договорите по ал. 1, е в размер до една трета от
годишното ползване на дървесина в общината. Идентично е съдържанието на
разпоредбата на чл., 116, ал. 2 и ал. 3, т. 2 от ЗГ. Приемането на текста на
чл. 45, ал. 2 и ал. 3 от Наредбата, противоречи на чл. 8 и чл. 10 от ЗНА, за
което се изложиха мотиви по-горе.
На основание изложеното разпоредбата на чл. 45 НУОГТОР
подлежи на отмяна в цялост.
Предвид горните
изводи е налице основанието по чл. 146,
т. 4 във връзка с чл. 196 от АПК,
за отмяна на протестираните разпоредби на чл.
22, ал. 1 и чл. 45, ал. 1, ал. 2 и
ал. 3 от Наредба за управление на общинските горски територии в Община Радомир,
тъй като не са съобразени с императивното правило на чл. 15, ал. 1 от ЗНА, а
освен това са приети в противоречие с чл. 8 и чл. 10 от ЗНА.
Относно разноските:
С оглед изхода на
делото направеното искане от вносителя на протеста за присъждане на направените
съдебни разноски е основателно. Предвид това, Общински съвет – Радомир, следва
да заплати на Окръжна прокуратура – Перник сумата от 20.00 (двадесет) лева,
представляваща такса за обнародване в Държавен вестник.
Мотивиран от гореизложеното
и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, настоящият съдебен състав на
Административен съд – Перник
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл.
22, ал. 1 и чл. 45, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 от Наредба за управление на общинските
горски територии в Община Радомир, приета с решение № 83 от 23.02.2016 г., на Общински
съвет – Радомир, взето по протокол № 8 от заседание на ОбС – Радомир, проведено
на 23.02.2016 г., като незаконосъобразни.
ОСЪЖДА Общински съвет – Радомир
да заплати на Окръжна прокуратура – Перник съдебни разноски по делото в размер
на 20.00 (двадесет) лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване
чрез Административен съд – Перник пред Върховен административен съд на
Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на решението, на
основание чл. 194 от АПК във връзка с чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА, съдебният акт да
бъде обнародван от Общински съвет - Радомир, по реда, по който следва да се
обнародват приетите от него подзаконови нормативни актове, а именно: чрез
средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по
друг подходящ начин, съгласно чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
/п/
ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/
2. /п/