РЕШЕНИЕ
№ 157
гр. Русе, 05.06.2023 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд - Русе, VII - ми състав, в публично заседание на
двадесет и втори май, през две хиляди двадесет и трета година, в състав:
Съдия: ЙЪЛДЪЗ АГУШ
при секретаря МАРИЯ СТАНЧЕВА и с участието на прокурора Д.Н. като
разгледа докладваното от съдия АГУШ адм. дело № 178 по описа за 2023 година, за да
се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на
чл.145 и сл. от АПК, вр. с чл.149, ал.5 от АПК.
Постъпил е протест от
прокурор в Окръжна прокуратура Русе срещу задължителни предписания на директор
на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г.
В протеста се посочва, че оспорените
задължителни предписания са нищожни, поради липса на компетентност на издателя,
както и поради пълното им противоречие с материалноправните разпоредби на
Закона за управление на отпадъците /ЗУО/.
Твърди се, че липсва
материалноправна норма, която да дава възможност на директора на РИОСВ Русе да издаде
оспорените задължителни предписания, поради което те са лишени изцяло от
законово основание, което води до тяхната нищожност.
Претендира се прогласяване
на нищожността на оспорените задължителни предписания, при условията на
евентуалност, ако съдът приеме, че е налице валиден административен акт, се
прави искане за тяхната отмяна, като незаконосъобразни.
В протеста са релевирани
подробно основанията, с които се обосновава незаконосъобразността на административния
акт /АА/.
Директорът на РИОСВ Русе, в
качеството на ответник по протеста, релевира възражения за недопустимост на
протеста, както и за неговата неоснователност.
Твърди, че задължителните
предписания на директора на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№
И-4183/25.10.2022г. са валиден и законосъобразен административен акт.
Претендира протестът да бъде
оставен без разглеждане и производството по делото да бъде прекратено, като
недопустимо, при условията на евентуалност, ако съдът приеме протестът за
допустим, претендира отхвърляне на протеста, като неоснователен.
Претендира присъждане на
разноските по делото.
Заинтересованата страна –
Областен управител на област Русе, чрез процесуални представители, дава
становище, че протестът е основателен и претендира отмяната на оспорените
задължителни предписания.
Съдът, като съобрази
представените по делото писмени доказателства, които обсъди в тяхната
съвкупност и взаимовръзка, приема за установени следните релевантни факти:
С писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г.,
издадено от директора на РИОСВ Русе, на основание чл.14, ал.4 от Закона за
опазване на околната среда /ЗООС/, на областен управител на Област Русе са
дадени следните задължителни предписания:
1. В едномесечен срок от
получаване на писмото да се извърши почистване на замърсения имот /собственост
на Държавата/ с установени строителни отпадъци и черен пясък,
2. РИОСВ Русе да бъде
уведомена писмено за предприетите от областен управител на Област Русе
действия.
Като фактическо основание за
издаване на акта е посочена извършената проверка на 18.10.2022г. от служители
на РИОСВ Русе, констатациите от която са материализирани в констативен протокол
№ 70-ТЦ/18.10.2022г.
ИАА е издаден в писмена
форма, като съдържа фактически и правни основания за издаване на акта и
разпоредителна част.
Съдът, при така установените
релевантни факти, прави следните правни изводи:
По допустимостта на протеста:
Съгласно чл. 127 КРБ,
прокурорът следи за спазване на законността, като предприема действия за отмяна
на незаконосъобразни актове.
Разпоредбите на чл. 16, ал. 1, т.
1 във връзка с чл. 147, ал. 2 АПК,
предвиждат правомощието на прокурора да подава протест срещу незаконосъобразни
актове, което е в изпълнение на конституционната функция за осъществяване на
надзор за законност в процеса.
Прокурорът може да
предприема всички предвидени в АПК или
в други закони действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове,
независимо дали това се налага от важен държавен или обществен интерес и при подаването
на протест не е необходимо да се обоснове наличието на такъв интерес. Участието
на прокурора в административното и съдебноадминистративното производство по
чл. 16, ал. 1, т.
1 АПК предполага осъществяването на конституционната функция –
надзор за законност в процеса.
При упражняването на
правомощията по чл. 16, ал. 1, т.
1 АПК не се изисква обосноваване от прокурора на засегнат държавен
или обществен интерес. Тук следва да се добави и че с оглед изискванията за
съдържанието на протеста прокурорът не е длъжен да обосновава никакъв държавен
или обществен интерес, а да посочи оспорвания административен акт, в какво се
състои неговата незаконосъобразност и в какво се състои искането.
Самият конституционен
законодател в чл. 127, т. 5 от Конституцията е предвидил неограничено от никакви допълнителни
условия/включително наличието на държавен или обществен интерес/ правомощие на
прокурора да предприема действия за отмяна на всякакви незаконосъобразни
актове, тъй като самите интереси на правовата държава и на обществото налагат
отстраняването на незаконосъобразни актове от правния мир.
С протеста се претендира
прогласяване на нищожността на задължителни предписания на директор на РИОСВ
Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г.
Съгласно чл.149, ал.5 от АПК
административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на
нищожността им без ограничение във времето.
От изложеното следва
изводът, че протестът на прокурор от ОП Русе срещу задължителни предписания на
директор на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г., с искане
да се прогласи нищожност на акта, е процесуално допустим.
При условията на
евентуалност, ако съдът приеме, че оспорените задължителни предписания за
валиден административен акт, се прави искане за тяхната отмяна, като незаконосъобразни.
Съгласно чл.149, ал.4 от АПК
когато прокурорът не е участвал в административното производство, той може да
оспори акта до един месец от издаването му.
Оспореният ИАА е издаден на
25.10.2022г., като протестът до АС Русе, с искане за неговата отмяна и
оспорване на неговата законосъобразност, е подаден чрез адм.орган на
07.04.2023г.
Протестът, в частта, с която
се претендира отмяната на акта, като незаконосъобразен, е подаден извън
преклузивния срок по чл.149, ал.4 от АПК, поради което е процесуално недопустим.
Протестът, по това искане, на осн.чл.159, т.5 от АПК, следва да се остави без
разглеждане и производството по него, в тази част следва да се прекрати.
Възражението на процесуалния
представител на директора на РИОСВ Русе, че задължителни предписания на
директор на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г., по
своята правна същност не са ИАА, поради което не подлежат на съдебен контрол, е
неоснователно.
Оспореното писмо с изх.№
И-4183/25.10.2022г. на директора на РИОСВ Русе е издадено на основание чл. 14, ал. 4 ЗООС при упражняване на обща
компетентност за контрол.
От фактическите
обстоятелства, на които се основава актът, както и от разпоредените с него
задължения, следва изводът, че по своята същност задължителното предписание е
указване на фактическите действия, които задълженият субект следва да
предприеме. Следователно предписанието
изисква активно поведение от страна на адресата в рамките на посочените в него
срокове за изпълнение. Като акт, създаващ задължения за адресата и предписващ
конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи
административна принуда, оспореното писмо е индивидуален административен акт.
Поради това съдът приема, че
задължителните предписания подлежат на съдебен контрол по реда на АПК.
По основателността на протеста
на прокурор от РОП.
В съдебната практика е характеризирана
съществената разлика между основанията за законосъобразност на административния
акт и тези за неговата нищожност. Критериите (изискванията) за
законосъобразност на административните актове са неспазване на формата,
предвидена в закона; спазване на административнопроизводствените правила;
спазване на материалноправните разпоредби, приложими за съответния
административен акт; съответствие с целта на закона. Всяко изключително тежко
нарушение на тези признаци може да има за последица нищожен административен
акт. Следва да се извадят "извън скоба" критериите (в най-обобщен
вид) за различаване на нищожните от унищожаемите административни актове при
порока "материална незаконосъобразност" - нищожност на
административен акт има, когато: 1. налице е пълна липса на предпоставките,
визирани в хипотезата на приложимата материално-правна норма; 2. актът е изцяло
лишен от законово основание; 3. акт със същото съдържание не може да бъде
издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган.
При контрола за
законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със
закона, докато при нищожността - тази преценка се свежда до извеждането на един
много тежък порок, тежък да степен да направи невъзможно съществуването на акта
като такъв. Нищожността се констатира и обявява. Порокът е толкова тежък, че
приравнява административния акт на едно "нищо" в правния мир, на
несъществуващ факт. В същото време този акт създава една привидност на правни
последици, които заинтересуваното лице, естествено, има интерес да отстрани.
В действащото българско
законодателство няма легално определение на понятието нищожен административен
акт. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В
зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се
преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се
обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като
незаконосъобразен, на някое от основанията, посочени в чл. 146 АПК. Доколкото в
АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на
административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия,
че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 АПК, но тогава,
когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо
оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само
този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че актът изначално, от
момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен
и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на
основание за нищожност, съдът следва да го прогласи за нищожен.
При решаване на въпроса за валидността на
административния акт от значение е обективното съответствие на конкретния административен
акт с нормативните изисквания за законосъобразността на административните
актове от дадения вид и категория.
Един административен акт е
нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично
изисквани от закона условия за валидността на административния акт или поради
нарушаване на някое от нормативно установените изисквания за законност на
административните актове - изброени съответно пет порока в чл. 146 АПК.
Нарушението на законовите
изисквания за валидност на административния акт трябва да е съществено,
изразяващо се в обективно несъответствие между издадения административен акт и изискванията
и предписанията на закона.
При незаконосъобразните
(унищожаемите) административни актове степента и тежестта на допуснатата
незаконосъобразност при издаване на акта не са радикални нарушения на
законността, като административното решение не страда от тежък или съществен
порок решение. В този смисъл са мотивите на Тълкувателно решение № 5 от
20.07.2010 г. на ВАС - Общо събрание на колегиите.
Протестираните
задължителни предписания
на директор на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г.,
са издадени на основание чл.14, ал.4 от ЗООС.
Съгласно
разпоредбата на чл.14, ал.1 от ЗООС Регионалните инспекции по околната
среда и водите, дирекциите на националните паркове и басейновите дирекции
осигуряват провеждането на държавната политика по опазване на околната среда на
регионално равнище.
Директорите на РИОСВ,
директорите на националните паркове и директорите на басейновите дирекции съставят
предупредителни и констативни протоколи, издават предписания, заповеди за
прилагане на принудителни административни мерки и наказателни постановления –
чл.14, ал.4 от ЗООС.
АПК не съдържа изрична
квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните актове.
Единствено разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК указва правомощията на съда,
когато прецени, че актът е нищожен поради некомпетентност. В тази
връзка, на първо място, следва да се прецени компетентността на органа, издал
процесните задължителни предписания.
Нищожен е актът, който не е
издаден от компетентен орган.
Компетентността на органа
следва да се преценява по материя, по място и по степен. Съгласно посоченото в
протестираните предписания правно
основание за тяхното издаване е нормата на чл.14, ал.4 от ЗООС, съгласно която директорът на РИОСВ има
законоустановена компетентност да издава предписания/.
Разпоредбата на чл. 14, ал. 4 от
ЗООС урежда правомощието на директорите на РИОСВ да издават
предписания.
Съгласно чл. 19, ал. 3, т.
15 от Закона за управление на отпадъците кметът на общината има задължение
да предотвратява изхвърлянето на отпадъци на неразрешени за това места и да
организиране почистването им.
Съгласно чл. 113, ал. 2
вр. ал. 1 от ЗУО
контролът за изпълнението на тези задължения се осъществява от директора на
РИОСВ. Ал. 3 на същия текст предвижда, че при констатиране на неизпълнението
им, директорът на РИОСВ издава задължителни предписания, като определя срок за
изпълнението им и/или съставя акт за установяване на нарушението.
От посочените разпоредби
следва, че органът, компетентен да издаде предписания за изпълнение на
задължението по чл. 19, ал. 3, т.
15 от ЗУО е директорът на съответната РИОСВ.
Директорът на РИОСВ има
законоустановена компетентност да издава предписания – чл.14, ал.4 от ЗООС.
В този смисъл – оспореното
предписание е издадено от директора на РИОСВ – Русе, който е материално и
териториално компетентният административен орган, затова в случая не е налице
основанието по чл. 146, т. 1 от АПК за обявяване на нищожността му.
В конкретната хипотеза, дори
и да се приеме, че кметът на общината е следвало да бъде адресат на
предписанията, това води до незаконосъобразност на предписанията, но не и до
тяхната нищожност.
Следователно органът, издал
предписанията е компетентен по материя (то се отнася до организиране на почистването
на изхвърлени отпадъци на неразрешено за това място ), по място (за територията
на община Русе) и по степен (по силата на чл.14, ал.4 от ЗООС директорът на
РИОСВ е изрично оправомощен в закона за издател на административни актове от
категорията на процесния).
Друг критерий за
разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове се
очертава от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност
при издаването на същия. Преценката за незаконосъобразност, в смисъл на нищожност,
е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок. Следва да бъдат
преценени всяко едно от останалите изискванията за законосъобразност на
административния акт, както са регламентирани в нормата на чл. 146 от АПК, и в
случай, че се констатира нарушение на някое от изискванията, то неговата
интензивност и тежест следва да бъде от такава степен на същественост, която да
е достатъчна да обоснове извод за нищожност.
Порокът във формата
е основание за нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се
приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е
начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо
тя да предписана от закона. Формата е самостоятелно основание за валидно
действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на
акта, чиято проявена форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента
на порока. В настоящият случай е спазена изискуемата писмена форма на
предписанието, материализираното волеизявление е ясно, поради което не е налице
порок във формата.
Съществените нарушения на административно-производствените
правила са основания
за нищожност също само, ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до
липса на волеизявление (например - поради липса на кворум). Според правната
теория и съдебната практика нарушението на административнопроизводствените
правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху
съдържанието на акта. В настоящия случай такъв порок липсва.
Нарушенията на материалния закон касаят правилността на
административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил
на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора
- т. е. не е издаден на основание на нито една правна норма, налице е пълна
липса на предпоставките, визирани в хипотезата на приложимата материално-правна
норма; акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв
закон, от нито един орган.
Само пълната липса на предпоставките, предвидени в приложимата
материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на
възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до
нищожност поради нарушение на материалния закон. Само при описаните случаи
порокът материална незаконосъобразност води до нищожност на административния
акт, а във всички останали до неговата унищожаемост.
Настоящият казус не е от категорията, при която материалната
незаконосъобразност да води до толкова тежък порок.
За пълнота на
изложението следва да се подчертае, че останалите релевирани в протеста доводи
за нищожност на акта, са относими към незаконосъобразността на акта, а
доколкото касаят преклудираното право на съдебна защита по чл.145, ал.1 от АПК,
са неотносими към спора за нищожност и не следва да се обсъждат.
От изложеното по-горе
относно компетентността на директора на РИОСВ да издава такива административни
актове, се налага извода, че липсва и последната предпоставка за нищожност на издадените
задължителни предписания, поради противоречие с материалния закон, а именно акт
със същото съдържание да не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон,
от нито един орган.
Несъответствието с целта
на закона или т.нар. превратно упражняване на власт също е порок, водещ
само до незаконосъобразност. Само ако преследваната цел не може да се постигне
с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност.
Нищожност ще е налице и
когато целта на закона не би могла да бъде постигната с волеизявлението,
отразено в административния акт.
Съгласно чл.14 от ЗООС
регионалните инспекции по околната среда и водите, дирекциите на националните
паркове и басейновите дирекции осигуряват провеждането на държавната политика
по опазване на околната среда на регионално равнище, като част от тази държавна
политика е предотвратяването и ограничаването на замърсяването – чл.1, т.6 от
ЗООС.
За да изпълнява тези свои
функции директорът на РИОСВ разполага с устатновена от закона компетентност да
издава предписания за премахване на замърсяването, което включва и премахването
на изхвърлени отпадъци на неразрешени за това места – чл.14, ал.4 от ЗООС.
Протестираните задължителни
предписания са в съответствие и са насочени към постигане именно на тази
определена от закона цел да се предотврати замърсяването.
Оспорените задължителни предписания
на директора на РИОСВ Русе, материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г.
са валиден индивидуален административен акт, постановен от компетентен държавен
орган, в предписаната от закона форма, при наличие на необходимите реквизити и
съобразно установените изисквания, поради което са действителен административен
акт.
Изтъкнатите в протеста
пространни доводи за незаконосъобразността им, доколкото касаят преклудираното
право на съдебна защита по чл. 145, ал. 1 от АПК, са неотносими към спора за нищожност и не следва да се
обсъждат.
На основание чл.143, ал.3 от АПК на РИОСВ Русе следва да се присъдят разноските по делото в размер на
1200лв., които не са прекомерни с оглед правната сложност на казуса, дължими са
от Прокуратура на Република България.
По изложените съображения и на
основание чл.172, ал.2, пр.4 от АПК, чл.159, т.5 АПК вр.с чл.149, ал.4 от АПК,
съдът
Р
Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Окръжна
прокуратура Русе срещу задължителни предписания на директор на РИОСВ Русе,
материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г., в частта, с която се прави
искане за прогласяване на тяхната нищожност, като неоснователен.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ протеста на прокурор в Окръжна
прокуратура Русе срещу задължителни предписания на директор на РИОСВ Русе,
материализирани в писмо с изх.№ И-4183/25.10.2022г., в частта, с която се прави
искане за тяхната отмяна, като незаконосъобразни и ПРЕКРАТЯВА производството по
това искане, като НЕДОПУСТИМО.
ОСЪЖДА
Прокуратура на
Република България да заплати на РИОСВ Русе сумата от 1200.00 лева,
представляващи разноски по делото.
Решението може да се обжалва
с касационна жалба пред Върховен административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: