Решение по дело №702/2019 на Административен съд - Велико Търново

Р Е Ш Е Н И Е

 

№ 224

 

гр. Велико Търново,   10.08.2020 година

 

В ИМЕТО НА НАРОДА

 

Административен съд гр. ВЕЛИКО ТЪРНОВО – шести състав, в открито заседание на двадесет и седми юли през две хиляди и двадесета година, в състав:

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: РОСЕН БУЮКЛИЕВ

 

при участието на секретаря С.М., като разгледа докладваното от председателя адм. дело №702 по описа на Административния съд за 2019година и за да се произнесе взе предвид следното:

 

Производството е по реда на чл.145 от АПК вр. с 36в, ал.9 от ППЗСП.

Община Велико Търново, чрез  ВрИД кмет на общината, е обжалвала заповед РД01-1810 от 30.09.2019 г., издадена от изпълнителния директор на Агенция за социално подпомагане, потвърдена по административен ред с решение №РД05-271 от 24.10.2019 г. на министъра на труда и социалната политика.

В жалбата на оспорващата община се правят оплаквания за незаконосъобразност на тази заповед, която е следствие на нарушени административно – производствени правила, неправилно приложен материален закон и несъобразяване със законовата цел.

Конкретно се описва, че с предходна заповед,издадена от заместника на ИД на АСП без да е налице правомощие за това е бил намален капацитета на социална услуга, предоставяна от общината в защитено жилище за лица с умствена изостаналост в село Пчелище, като тя е била отменена по административен ред, след което е последвало издаването на понастоящем оспорената заповед, с която е разпоредено намаляване на капацитета на предоставяна от общината социална услуга чрез същото защитено жилище от 12 на 4 места. Обстойно се развива тезата, че предоставяната социална услуга става чрез откритото през 2006 г. защитено жилище в с.Пчелище, като тази услуга е делегирана държавна дейност и се финансира чрез държавния бюджет. Сочи се, че защитеното жилище има съвременна материална база, ергономична среда и прочие.описано е, че след проверки на Инспектората към АСП е изготвен аналитичен доклад за социалните услуги на пълнолетни лица, държавно делегирани дейности и е проведена работна среща през 2018 г. в МТСП с представители на общини, на чиито територии се намират първите специализирани институции, които са пред закриване, като именно на тази работна среща било предложено да се закрие институцията дом за пълнолетни лица с умствена изостаналост, на територията на който защитеното жилище за лица с умствена изостаналост заема обособена част. Посочено е, че с решение №8 от 19.01.2018 г. на МС е приет план за действие 2018-2021 г. за изпълнение на Национална стратегия за дългосрочна грижа,като в тази връзка общината е включена за закриване специализираната институция Дом за пълнолетни лица с умствена изостаналост в с. Пчелище. С предходна заповед от 9.3.2018 г. на ИД на Агенцията е преустановено настаняването на потребители в защитеното жилище в с.Пчелище във връзка със закриването на специализираната институция и в изпълнение на цитирания план за действие.  След това преустановяване на настаняването, общината е продължила да работи в интерес на потребителите в социалната услуга от резидентен тип, намираща се в град Велико Търново. Експертите и служителите, ангажирани със социална дейност, реализират функциите си с процеса на деинституционализиране на лицата с умствена изостаналост и психични разстройства, като е продължено да се работи за интереса на лицата с умствена изостаналост при спазване на принципа на предоставяне на качествени услуги. Посочено е, че с преустановяване на настаняването в дома в Пчелище /разпоредено с предходната заповед/ се ограничава възможността в освободеното жилище да се настаняват други лица с умствена изостаналост, които се нуждаят от живот в близка до семейната среда. С тези и други аргументи се иска отмяната на заповедта. Впрочем, видно от цялата аргументация на жалбата, основното оплакване е противоречието на заповедта с целта на закона. Чрез процесуалния си представител адв.Н. жалбоподателят поддържа жалбата си и в открито заседание. В представената писмена защита по делото се поддържа незаконосъобразността на заповедта с оглед липсата на обосновани мотиви досежно необходимостта от закриването на защитеното жилище. Поддържа се и нарушаване на разпоредбата на чл.36в от ППЗСП и конкретно неспазване на изискванията на ал.2 и 3 от тази разпоредба. Претендират се направените по делото разноски.

Ответникът Изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане, чрез процесуалния си представител отрича основателността на жалбата. Всъщност ответникът поддържа трайно намаляване на заетите места в процесното защитено жилище за три поредни месеца – юни, юли и август, при което е налице изискването за провеждане на процедурата по чл.36б, ал.6 от ППЗСП.

Жалбата е допустима.

Съгласно разпоредбата на чл.36в, ал.8 от ППЗСП „ В 14-дневен срок от получаване на предложенията по ал. 1, 3, 6 или 7 изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане със заповед разрешава или отказва откриването, закриването, промяната на вида, местоположението и/или капацитета на социалните услуги.”. Съответно, съгласно чл.36в, ал.9 от ППЗСП „Заповедта по ал. 8 подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.”. Посоченото означава, че заповедта има характер на индивидуален административен акт. От друга страна, настоящият жалбоподател е летгитимиран да оспори този акт, тъй като тази заповед е връчена именно на общината /вж. писмо №08-00-94790/01.10.2019 г., чрез което е изпратена заповедта именно на община Велико Търново/. Съдът намира и, че е спазен срока по чл.149, ал.3 от АПК. Видно е от представената преписка, че след връчването на заповедта на община Велико Търново /на 3.10.2019 г./ с жалба от 11.10.2019 г. /получена в АСП на 14.10.2019 г./ общината е обжалвала пред министъра на труда и социалната процесната понастоящем заповед. Няма данни за това кога е постъпила жалбата е преписката по издаването на обжалвания акт в министерството, но във всички случаи е спазен срока по чл.97, ал.1 от АПК с оглед на датата на потвърдителното решение /представляващо електронен документ с квалифициран електронен подпис /, издадено от министъра на труда и социалната политика в условията на заместване на титуляра. Няма данни кога това решение  е връчено на жалбоподателя, поради което следва да се приеме, че визирания по-горе 14 дневен срок по чл.149, ал.3 от АПК е спазен.

По същество жалбата е неоснователна.

Видно от съдържанието на оспорената заповед, с нея е наредено намаляване на капацитета на социалната услуга „Защитено жилище за лица с умствена изостаналост” от 12 на 4 места, считано от 01.10.2019 г. с адрес на защитеното жилище село Пчелище, община Велико Търново, област Велико Търново.

Съобразно мотивите, изложени в заповедта, на 25.9.2019 г. инспекторатът към ИД на АСП е извършил мониторинг в ЗЖЛУИ в с. Пчелище във връзка  със средната месечна заетост и разходване на средства от разходния стандарт за финансиране на делегираните от държавата дейности, чрез общинските бюджети, при който мониторинг е констатирано, че средната месечна заетост за последните три  месеца  - юни – август на 2019 г./ е само четири места.

Предвид събраните и преценени поотделно и съвкупно доказателства, съдът приема за установено от фактическа страна следното:

1.                             С решение №1078, взето по протокол №58 от проведено на 21.09.2006 година заседание на Общински съвет – Велико Търново, на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.18, ал.1 от ЗСП и чл.36, ал.2, т.11 и чл.36а, ал.2, т.1 от ППЗСП е дал съгласие да се разкрие социална услуга „Защитено жилище” в сградата на дом за възрастни с умствена изостаналост в с.Пчелище, община Велико Търново, считано от 1.1.2007 г. като междинна форма за предоставяне на социална услуга за лица с умствена изостаналост, на които предстои да бъдат изведени от специализирана институция, определил е, че финансирането на тази услуга, която е с капацитет 12 потребители и осем души щатен персонал ще се осъществява по стандарти и критерии за издръжка на социална услуга от държавния бюджет, чрез общинския бюджет, като сумата от 13 926 лв. ще се заложи в проектобюджет за 2007 г., възложил е на кмета на общината да предостави решението за разкриването на тази социална услуга пред РДСП – Велико Търново за изготвяне на предложение до АСП по чл.36а от ППЗСП.

2.                             С решение №28 от 19.1.2018 г. за приемане на план за действие за периода 2018 – 2021 г. за изпълнението на Националната стратегия за дългосрочна грижа, МС е приел Плана за действие за този период, като е приел и какви индикатори ще се отчитат при отчитането на изпълнението на този план. В самия план са структурирани 11 основни пункта, като в пункт V, т.3 са посочени мерките за повишаване на ефективността на системата за дългосрочна грижа, в пункт VII са посочени основните резултати, а в пункт VIII е анализирана устойчивостта на създадените услуги с проектно финансиране.

3.                             По преписката е представена и разработена от работна група, определена от кмета на общината Общинска стратегия за развитие на социалните услуги за периода 2016-2020 г. Впрочем в тази стратегия е направена оценка на наличните към този момент социални услуги за възрастни с увреждания, като по отношение на защитеното жилище за хора с умствена изостаналост в с.Пчелище е посочено, че капацитетът е от 12 души, 7  души персонал, сред които психолог, специалист социални дейности, медицинска сестра.Посочено е в тази стратегия, /в пункт II. Вид и брой на социалните услуги, предоставяни от специализирани институции, които се планира да бъдат закрити/, че в Изпълнение на националната стратегия за дългосрочна грижа се планира до 2020 г. Защитеното жилище за хора с умствена изостаналост в с.Пчелище, община Велико Търново ще се закрие и лицата, настанени в него, следва да бъдат изведени в други форми на социални услуги от резидентен тип, като центрове за настаняване от семеен тип, защитени жилища и др.

4.                             Според доклада за извършения мониторинг относно средната месечна заетост и разходване на средствата от единния разходен стандарт за финансиране на делегираните държавни дейности чрез общинския бюджет в процесното защитено жилище, изготвен от двама инспектори  при инспектората на АСП, констатирано е, че ЗЖЛУИ предоставя социална услуга, делегирана от държавна дейност, финансирана със средства от държавния бюджет, като жилището се управлява от общината. Констатирано е, че капацитетът на защитеното жилище е 12 места, като със заповед № РД01-0357/9.3.2018 г.  е преустановено настаняването на потребители и до към момента на мониторинга настанените потребители са 4, от които 4 са присъствали. Действително заетите места през периода март2019 г. – август 2019 г. са по четири човека за всеки от тези месеци. Средната месечна заетост за последните три месеца е от по 4 човека, средната годищшна заетост на 2018 г. е от 11 места, събраните такси  за последните три месеца са 1 316, 21 лв., изпълнява се изискването на чл.40г, ал.4 от ЗСП вр. с чл.40а, ал.5 от ППЗСП. Приложено е и копие от присъствената книга на защитеното жилище. Констатирано е, че размерът на субсидията за 2018 г.  общо от 106 200 лв., като яма преходен остатък от 2017 г. Съотношението между средствата за РЗ и средствата за издръжка за 2018 г. е от 65% към 35%. Размерът на субсидията за 2019 г. е от 118 956 лв., като не е предвидено допълнително финансиране от общината. Описано е състоянието на обслужващия персонал, на материалната база /което е добро/, както и това, че се спазват хигиенните изисквания в него. В крайна сметка е предложено да се промени капацитета на защитеното жилище.

5.                              Въз основа на този доклад на посочените двама инспектори, изпълняващият длъжността ръководител на инспектората при АСП с доклад от 27.09.2019 г. е предложил на настоящият ответник въз основа на възпроизведените обстоятелства да се намали капацитета на защитеното жилище от 12 на 4 места. Впрочем извън възпроизведените мотиви от вече коментирания по-горе доклад, ръководителят на Инспектората е посочил и, че с решение №776/30.10.2018 г, изменящо и допълващо решение №277 от 2018 г. на Министерския съвет за приемане на стандарти за делегираните от държавата дейности с натурални и стойностни показатели, финансирането на защитеното жилище през 2019 г., определено по единен разходен стандарт е в размер от 9913 лв.

 

Какви са изводите на съда с оглед установените от коментираните по-горе доказателства факти и обстоятелства?

На първо място, съдът счита, че оспореният административен акт е валиден. Съгласно разпоредбата на чл. 36в, ал.6 от ППЗСП „При констатирано незапълване на определения капацитет на социална услуга, когато е делегирана от държавата дейност, за период от три месеца изпълнителният директор на Агенцията за социално подпомагане разрешава промяна на капацитета й по мотивирано предложение на инспектората по чл. 5, ал. 4 от Закона за социално подпомагане.“. В процесният случай заповедта е издадена и подписана именно от този орган, при което той е упражнил законово правомощие в предметните предели на дадената му компетентност.

Спазени са съществените изисквания на административно-производствените правила при издаването на заповедта. На практика, посоченото в нормата на правилника предложение от инспектората в случая е изпълнено чрез изпращането до компетентния орган на доклада на изпълняващия длъжността ръководител на Инспектората при АСП, който е функция на доклада, изготвен от двама служители на този орган на Агенцията и то след непосредствено извършен мониторинг /т.е. непосредствена проверка на факти и обстоятелства/. Следва впрочем за пълна яснота на жалбоподателя да се посочи, че въпреки приемането на Закона за социалните услуги /ДВ, бр. 24 от 22.03.2019 г./ и предвидената там процедура по промяна на броя на потребителите на социални услуги /вж.чл.58, ал.4 от този закон/, в тази му част този закон не е бил действащо право към момента на провеждането на процедурата по издаването на понастоящем оспорения акт - §45 от ПЗР. В процесният случай са неприложими изискванията на чл.36в, ал.1 – 3 и ал.7, доколкото първата процедура касае намаляване на капацитета на социална услуга, която е предвидена в съответния годишен план за развитието на социалните услуги, в съответствие с който е налице и мотивирано решение на съответния общински съвет в този смисъл /чл.36в, ал.3 ,т.1 от ППЗСП/, а другата процедура касае констатирана липса на съответната социална услуга, какъвто не е настоящият случай.

Спазена е и формата на акта, като от една страна, макар и лаконично, са посочени фактическите основания за издаването и, като от друга страна в самата заповед е налице препращане към аргументите, изложени от ръководителя на Инспектората при АСП, които съдържат подробно описание на фактите, субсумирани от административния орган под приложимото според него право.

Съдът счита и, че заповедта съответства на материалния закон.

Според приложимата към момента на издаването на заповедта редакция на нормата на чл.16, ал.1 от ЗСП „Социалните услуги са дейности в подкрепа на лицата за социално включване и самостоятелен начин на живот, които се основават на социална работа и се предоставят в общността и в специализирани институции.“. Според приложимата редакция на нормата на чл.16, ал.7 от този закон „Видовете социални услуги в общността и специализирани институции се  определят с правилника за прилагане на закона.“. Разпоредбата на чл.16, ал.8, т.1 от закона в приложимата му редакция  гласи: „В зависимост от начина на финансиране социалните услуги са: делегирани от държавата дейности, когато се финансират от държавния бюджет;”. Съгласно приложимата към момента на издаването на заповедта редакция на разпоредбата на чл.18, т.2 от ЗСП социалните услуги се извършват и от общините. Според чл.19, ал.4 от закона условията и редът за планиране, разкриване, предоставяне и закриване на социални услуги се определят с правилника за прилагане на закона.

По делото няма спор, че именно общината предоставя чрез защитеното жилище в село Пчелище социална услуга на пълнолетни лица с умствена изостаналост. Както се установява от доклада на инспекторите при инспектората към АСП, а и от решението на общинския съвет за разкриването на социалната услуга, същата се финансира изцяло от републиканския бюджет, чрез общинския бюджет. Жалбоподателят не спори обстоятелството, че за месеците юни, юли и август на 2019 г. тази социална услуга е ползвана от 4 лица, при капацитет на защитеното жилище по смисъла на чл.36, ал.2, т.4, б.”е” от ППЗСП от 12 места.

При това положение, налице са кумулативните предпоставки на нормата на чл. 36в, ал.6 от ППЗСП, изискващи намаляване на капацитета на предоставяната социална услуга, която е делегирана държавна дейност, в рамките на три последователни месеца. Впрочем следва за пълнота да се посочи, че нормата има предвид промяна на капацитета на предоставяната услуга само чрез намаляването му, като не може да се тълкува разширително, а само стриктно. В този контекст и при тези нормативни  предпоставки, които в процесният случай са налице, право на ответника е да разреши, респ. разпореди намаляване на капацитета на предоставяната от общината услуга, след като е сезиран по надлежния ред.

Не е налице и превратно упражнена от ответника власт в нарушение на принципите на чл.4, ал.2, изречение първо и чл.6, ал.5 от АПК.

Целта на разпоредбата на чл.36в, ал.6 от Правилника е икономично разходване на съответните републикански бюджетни в ситуация, при която без да се подкопава качеството на предоставяната социална услуга, се стеснява и то временно обема и с оглед липсата на нуждаещи се от такава услуга лица. Впрочем тази цел се извлича и от изискването на Правилника за общинска стратегия, която се разработва пир участие на широк кръг заинтересовани /чл.36б, ал.2 от ППЗСП/, и в която задължително съдържа  описание на предизвикателствата, стратегическите цели и необходимите дейности в областта на социалните услуги; вид и брой на социалните услуги, предоставяни в специализирани институции, които се планира да бъдат закрити и ресурсно обезпечаване на тези институции, т.е предвижда динамично развитие на обективните фактори,свързани с предоставянето на социални услуги от общините, вкл. и планираното закриване на такива услуги, а по – аргумент за по – силното и намаляване на техния капацитет, като в конкретната стратегия така или иначе е предвидено закриването на процесното защитено жилище и то до 2020 година.

Като неоснователна, жалбата следва да се отхвърли.

Водим от горното, Великотърновският административен съд, шести състав

Р Е Ш И :

 

ОТХВЪРЛЯ жалбата Община Велико Търново против заповед РД 01-1810 от 30.09.2019 г. на Изпълнителния директор на Агенцията за социално подпомагане.

 

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

ПРЕДСЕДАТЕЛ: