Решение по дело №412/2024 на Административен съд - Хасково

Производството е по реда на чл. 124 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.

Образувано е по жалба на Р. И. Л. срещу Заповед № ЧР-СП-529/23.04.2024 г. на и.д. Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“.

Изложени са съображения за незаконосъобразност на акта. Заповедта била издадена при съществени процесуални нарушения, в противоречие с материалния закон и неговата цел. Същата била немотивирана. Оспорва твърденията, че била налице обективна невъзможност да изпълнява служебните си задължения, че като служител му липсвали инициативност, комуникативност и ефективност, че възпрепятствал качеството и сроковете при изпълнение на спешни и неотложни задачи, че неглижирал съществени събития и процеси, имащи значение за дейността на Агенцията. Съображенията, свързани с неизпълнение или лошо изпълнение на служебни задължения, не били основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Цитираният текст предполагал промяна в обстоятелствата, възникнала независимо от волята на страните по правоотношението, която води до невъзможност държавният служител да изпълнява задълженията си. Позовава се на решение по адм. дело № 1723/2024 г. на ВАС. Моли оспорената заповед, процедурата по връчването на която била опорочена, да бъде отменена. Претендира разноски.

В съдебно заседание жалбоподателят Р. И. Л., редовно призован, не се явява. Чрез процесуалния си представител поддържа изложеното в жалбата. Заповедта била немотивирана - административният орган не бил посочил факти и обстоятелства, въз основа на които е приел, че служителят е в обективна невъзможност да изпълнява служебните си задължения. Заповедта била издадена на 23.04.2024 г. въз основа на доклад, издаден от следваща дата - на 25.04.2024 г., и с който жалбоподателят не бил запознат. Неясно как било оформено връчването на заповедта при отказ, доколкото жалбоподателят не бил получил покана за връчването й, нито е наясно кои са тези две лица, удостоверили връчването при отказ. Отделно, сочи, че некачественото и забавено изпълнение на задълженията не са сред предпоставките на чл. 107, ал. 1, т. 5 от ЗДСл. Твърди се, че докладът е насочен към оптимизация в Областно управление на гр. Хасково, което допълнително води до неяснота относно фактическата обстановка. В случая не била ангажирана дисциплинарната отговорност на жалбоподателя, поради което към жалбата са представили сертификати, удостоверяващи неговата професионална компетентност, като се посочва, че същия е в системата на Агенция „Пътна инфраструктура“ от 2001 г., изпълнявал е длъжността „Директор“ ОПУ – Хасково и Кърджали, не бил наказван, напротив – издигал се в ранг и е награждаван. Позовава се на решения на ВАС по адм. дело № 2794/2024 г., по адм. дело № 11943/2021 г., по адм. дело № 8694/2021 г. по адм. дело № 12234/2021 г. на ВАС. Моли актът да бъде отменен. Претендира разноски, като допълва, че направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение е неоснователно.

Ответникът Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“, редовно призован, не се явява и не се представлява. Депозирани са отговор на жалбата и писмено становище, в които излага подробни съображения по съществото на спора. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на адвокатския хонорар.

Административен съд – Хасково, след като се запозна с твърденията на страните и приложените по делото писмени доказателства, установи следното от фактическа страна:

Със заповед № ЧР-Кж-17/10.04.2014 г. на Председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ е преназначен Р. И. Л. от длъжност „Директор на Областно пътно управление“ – гр. Кърджали, на длъжност „Директор на Областно пътно управление“ /ОПУ/ – гр. Хасково, считано от 11.04.2014 г.

На основание чл. 107, ал. 1, т. 5 във връзка с чл. 108 ЗДСл със Заповед № ЧР-СП-529/23.04.2024 г. и.д. Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ прекратява служебното правоотношение на Р. И. Л., считано от 25.04.2024 г., като са посочени следните причини: налице е обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения, извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3, изразяващи се в липса на качества да изпълнява длъжността директор на ОПУ, базирани на професионалния му опит в Агенция „Пътна инфраструктура“; на служителя липсвали инициативност, комуникативност и ефективност при изпълнение на служебните му задължения; чрез действията си/бездействията си служителят възпрепятствал качеството и сроковете при изпълнението на спешни и неотложни задачи; неглижирал съществени събития и процеси, които имали ключово значение за дейността на Агенцията.

Заповедта е връчена на 25.04.2024 г.

Административен съд – Хасково, въз основа на установената фактическа обстановка, формира следните правни изводи:

Жалбата е допустима като подадена в законоустановения срок от лице с правен интерес срещу акт, който го засяга неблагоприятно и подлежи на оспорване.

Оспорената заповед е връчена при условията на отказ, като за удостоверяване на това обстоятелство е направено отбелязване на датата и часа и са поставени подписите на две лица. Препятства се преценката кои са тези две лица, поставили подписите си, в какво качество и каква е длъжността, която заемат, доколкото само на едно от тях са вписани имената. Допуснато е процесуално нарушение, което обаче не е от категорията на съществените, тъй като не е ограничено правото на Л. да оспори акта, напротив - същото е реализирано, а по редовната и допустима жалба се провежда и настоящото съдебно производство.

Разгледана по същество, е ОСНОВАТЕЛНА.

На първо място, оспорената заповед е издадена от компетентен административен орган – и.д. Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“, в качеството му на орган по назначаването /чл. 108, ал. 1 ЗДСл и чл. 21г, т. 2 от Закона за пътищата, по аргумент от чл. 21, ал. 2 и чл. 21д, ал. 2 от Закона за пътищата; заповед № РД-02-14-462/10.04.2024 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството – л. 45/, поради което не е налице основание за прогласяване на нищожността й съгласно чл. 168, ал. 1 и ал. 2 във връзка с чл. 146, т. 1 АПК.

На второ място, заповедта е издадена при неспазване на установената писмена форма и при допуснати съществени процесуални нарушения.

В действителност са посочени правното основание за прекратяване на служебното правоотношение, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба съгласно чл. 108, ал. 1, изр. Първо ЗДСл, както и фактически обстоятелства, с които се цели да се обуслови обективната невъзможност за изпълнение на служебните задължения съгласно чл. 108, ал. 1, изр. Второ ЗДСл. В случая са изброени факти, предпоставящи приложимост на чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл, като органът обаче не сочи в какво се изразява обективната невъзможност на лицето да изпълнява служебните си задължения, нито конкретизира кои качества, необходими за заемане на длъжността и изпълнение на задълженията липсват на служителя. Органът не сочи в кои случаи на изпълнение на служебните си задължения служителят не проявява инициативност, комуникативност и ефективност. Органът не сочи и с кое конкретно поведение /действие или бездействие/ служителят е възпрепятствал качеството и сроковете при изпълнението на спешни и неотложни задачи, нито кои са тези спешни и неотложни задачи, от кого са възложени, с какъв характер са били и какво се е целяло при изпълнението им, какво се има предвид под понятията спешност и неотложност, съответно – какви са били последиците от така соченото за породено препятствие именно следствие поведението на жалбоподателя. Органът не е коментирал и кои са тези съществени събития и процеси, които имат значение за дейността на Агенцията, така че да се установи в какво точно се изразява „неглижирането“ им от страна на жалбоподателя. По този начин съществено се препятства правото на защита на последния, както да разбере в какво точно се изразява неговото поведение, основание за прекратяване на служебното му правоотношение, но и да възрази, посочи доказателства и направи доказателствени искания с цел формиране на своята защитна теза.

Мотиви не могат да се извлекат и от административната преписка, като следва да се отбележи, че дори такива да се съдържаха в документ, част от тази преписка, предвид императивния характер и смисъла на разпоредбата на чл. 108, ал. 1, изр. Второ ЗДСл, те следва да са възпроизведени – „посочени“, т.е. да се съдържат в административния акт, каквото посочване в конкретния случай липсва.

В оспорения акт е посочен единствено доклад № 93-00-3360/25.04.2024 г. на инж. С. Н. – член на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“, в който освен констатациите за неизпълнение на служебните задължения от страна на Л., е посочено, че е възникнала необходимост от персонална промяна и освобождаване на директора на ОПУ – гр. Хасково. От една страна, за жалбоподателя възниква съмнение относно основанието за прекратяване на служебното му правоотношение – поради неизпълнение на служебните задължения или поради оптимизация на работния процес в ОПУ – гр. Хасково. От друга страна обаче, прави впечатление, че оспорената заповед е издадена преди доклада, на който се позовава тя.

Вярно е, че съгласно ТР № 16 от 31.03.1975 г., ОСГК на ВС, мотивите на административния акт не е необходимо да съвпадат по време издаването му, възможно е да го предхождат и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт, както и да бъдат изложени допълнително, след издаването на административния акт, стига да се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивиране. Случаят не е такъв, доколкото в заповедта е направено ръчно отбелязване на входящия номер и дата на доклада, върху който пък е поставен печат с входящ номер и дата на Агенция „Пътна инфраструктура“. Освен това, самият доклад не съдържа различни мотиви от посочените в заповедта, с изключението относно оптимизацията на работния процес в ОПУ – гр. Хасково, което, както бе отбелязано по-горе, допълнително създава неяснота относно основанието за прекратяване на служебното правоотношение. По този начин се възпрепятства както възможността на страната - Р. И. Л., да се запознае със съображенията, по които е издаден актът, и да организира защитата си срещу него, така и преценката на съда да осъществи контрол за законосъобразност на оспорения пред него акт.

Съгласно цитираното ТР за да се счита, че допуснатото нарушение, каквото представлява неизлагането на мотиви, е отстранено, и, че актът е саниран, следва допълнително изложените мотиви да изхождат от същия административен орган, който го е издал. Настоящият случай не е такъв, доколкото докладът е съставен от член на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ и представлява предложение до и.д. Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“. Дори и да се приеме хипотетично, че инж. С. Н. като член на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ е помощен орган на издателя на акта и на неговото предложение последният е можел да се позове при издаването на акта, то се формира извод, че това предложение е следвало да предхожда издаването на оспорения акт.

В отговора си на жалбата ответникът се е позовал на решение по адм. дело № 2830/2019 г. на ВАС, като твърди, че разпоредбата на чл. 108, ал. 1 ЗДСл установява като задължителен реквизит на акта посочване само на правните основания, както и, , че правомощията по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл произтичат от оперативната самостоятелност на Председателя на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“ да преценява и избира кои служители да освободи и кои да запази в екипа си, с който да осъществява дейността на Агенцията. Дори и да се приеме, че е достатъчно посочване само на правното основание за издаване на акта, то следва да се отбележи и, че изрично с цитираната разпоредба законодателят е въвел изискването да се посочат и фактическите обстоятелства, обуславящи обективната невъзможност за изпълнение на служебните задължения. В случая такива фактически обстоятелства не само не са посочени, а посочените по характера си следва да бъдат разгледани в друго производство по евентуално ангажиране на дисциплинарна отговорност на служителя или при оценяване изпълнението на длъжността, която заема, доколкото се твърди неизпълнение на служебни задължения. Отделно, ако бъде споделена тезата на ответника за неприложимост на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК, то всеки един служител би бил поставен в неблагоприятно положение спрямо органа по назначаване, като бъде възпрепятстван да узнае фактите и обстоятелствата, довели до прекратяване на служебното му правоотношение, при това без предизвестие и без възможност да организира защитната си теза, а на органа бъде предоставена възможност да прекрати правоотношения със служители, без да мотивира решението си, при превратно упражняване на власт, по субективна преценка и поради субективното си отношение към тях, които субективна преценка и субективно отношение формално ще се приравнят на обективната невъзможност за изпълнение на служебните задължения. Споделяйки възражението, че органът действа в условията на оперативна самостоятелност, то на още по-голямо основание той е следвало да мотивира акта си, тъй като неизлагането на мотиви защо е избрано едно решение и/или необсъждането на възраженията и обясненията на заинтересованото лице, които пряко касаят решавания с административния акт въпрос, съставляват съществени нарушения на административнопроизводствените правила и са основания за отмяната на акта /така вж. ТР № 4 от 22.04.2004 г. по адм. д. № ТР-4/2002 г., ОСС на ВАС/.

Налице са основания за отмяната на заповедта като незаконосъобразна съгласно чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 2 и т. 3 АПК.

На трето място, на преценка подлежи издаден ли е оспореният акт в съответствие с материалния закон и неговата цел.

Съгласно чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл органът по назначаването прекратява служебното правоотношение без предизвестие, когато е налице обективна невъзможност държавният служител да изпълнява служебните си задължения извън случаите по чл. 103, ал. 1, т. 3 от с. з.

Чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл предоставя право на органа по назначаваното да прекрати без предизвестие служебното правоотношение, когато е налице обективна невъзможност държавният служител да изпълнява задълженията си извън случаите на чл. 103, ал. 1, т. 3 от закона, посочващ общи основания за прекратяване на служебното правоотношение - при невъзможност държавният служител да изпълнява възложената му работа поради болест, довела до трайна неработоспособност, или по здравни противопоказания въз основа на заключение на трудово-експертна лекарска комисия.

Разпоредбата, на която се позовава органът по назначаването, изисква промяна в обстоятелствата /нова фактическа обстановка/, която възниква въпреки и независимо от волята на всяка от страните по правоотношението и която води до невъзможност за изпълнение на задълженията на конкретната длъжност. В случая в оспорената заповед не са изложени факти, нито с оглед разпределената по делото доказателствена тежест ответникът сочи такива, обосноваващи промяна на фактическата обстановка и възникнала във връзка с това обективна невъзможност за изпълнение на служебните функции от служителя Л., поради което не са осъществени материалноправните предпоставки за прекратяване на служебното правоотношение на посоченото в заповедта правно основание.

За пълнота следва да се отбележи, че съображенията, свързани с неизпълнение на служебните задължения, изложени в акта, дори да се вземат предвид, не са основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 1, т. 5 ЗДСл. Неизпълнението на служебните задължения, некачественото или забавеното им изпълнение, са обстоятелства от субективен характер, които биха могли да бъдат основание за ангажиране на дисциплинарна отговорност или за поставяне на ниска оценка при атестиране при наличието на предпоставките за това, но не съставляват основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 1 т. 5 ЗДСл. Важно е да се отбележи, че служителят е в структурата на Агенция „Пътна инфраструктура“ над 20 г., бил е на длъжност директор на Областно пътно управление Хасково и Кърджали, повишаван е в ранг, получавал е високи оценки при атестирането си, с изкл. на приложената по делото за 2022 г., връчена му е грамота за висок професионализъм в държавната пътна администрация от 03.04.2023 г., което сочи, че притежава необходимите качества, знания и умения за изпълнение на възложените му задължения и отговорности, противно на посоченото в заповедта за липса на качества да изпълнява длъжността директор на ОПУ, базирани на професионалния му опит в Агенция „Пътна инфраструктура“.

Заповедта е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел, поради което са налице основанията за отмяната й съгласно чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 4 и т. 5 АПК.

В посока на изложените по-горе съображения е и съдебната практика на ВАС – решения по адм. дело № 9097/2023 г., по адм. дело № 2794/2024 г., по адм. дело № 1723/2024 г. и по адм. дело № 11286/2023 г. /всички на Второ отд./, решения по адм. дело № 11943/2021 г., по адм. дело № 4427/2023 г. и по адм. дело № 3921/2023 г. /всички на Пето отд./ и др.

Извод: на основание чл. 172, ал. 2 АПК жалбата на Р. И. Л. следва да бъде уважена като основателна, а оспорената заповед – отменена като незаконосъобразно издадена.

С оглед изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени разноски в размер на 1000 лева, представляващи уговорено и платено в брой адвокатско възнаграждение съгласно представения по делото договор за правна защита и съдействие. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение, направено от ответника по чл. 78, ал. 5 ГПК, съдът намира за неоснователно.

Разноските са дължими от юридическото лице, в структурата на което е административният орган, издател на оспорения акт /по аргумент от § 1, т. 6 ДР на АПК, чл. 21, ал. 2 от Закона за пътищата/.

Така мотивиран, Административен съд – Хасково

 

Р Е Ш И:

 

ОТМЕНЯ Заповед № ЧР-СП-529/23.04.2024 г. на и.д. Председател на Управителния съвет на Агенция „Пътна инфраструктура“.

 

ОСЪЖДА Агенция „Пътна инфраструктура“, със седалище – гр. София, да заплати на Р. И. Л., [ЕГН], с адрес – гр. Х., сумата в размер на 1000 /хиляда/ лева, представляваща направените по делото разноски.

 

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба, подадена в 14-дневен срок от съобщаването му на страните до Върховния административен съд на Република България, чрез Административен съд - Хасково.

 

ПРЕПИС от решението да се изпрати на страните на основание чл. 138, ал. 3 АПК.