Р Е Ш Е Н И Е
№ 374
гр. Перник, 14 декември 2017 г.
В И М Е Т О Н А Н А Р ОД А
Административен съд - Перник, в тричленен състав, в открито заседание, проведено на двадесет и втори ноември през две хиляди и
седемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Ивайло Иванов
ЧЛЕНОВЕ: Слава Георгиева
Любомир Луканов
при секретаря Иванка Искренова като разгледа докладваното от съдия
Георгиева административно дело № 331 по описа на съда за 2017 година, за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на
прокурор от Окръжна прокуратура - Перник против разпоредби от Наредба за управление на пътищата в община Ковачевци,
приета с Решение № 430 от 28.04.2011г., взето по Протокол № 44 от редовно
заседание на Общински съвет (ОбС)-Ковачевци, проведено на 28.04.2011г., т. 3. 2
от дневния ред; изменена и допълнена с Решение №49 от 22.06.2012г. на
ОбС-Ковачевци, взето по протокол № 9 от редовно заседание на ОбС-Ковачевци,
проведено на 22.06.2012г., т. 1 от дневния ред; изменена и допълнена с Решение
№ 49, взето по протокол № 7 от редовно заседание на ОбС Ковачевци, проведено на
01.03.2016г..
В
жалбата и в уточнение с вх. № 2181 от 25.09.2017г. депозирано от вносителя на протеста след депозиране на цялата административна преписка по издаване,
изменения и допълнения на оспорвания акт, се излагат доводи за
незаконосъобразност на разпоредбите на чл. 1, ал. 2, чл. 28, чл. 44, чл.
45 и чл. 46 от наредбата и се иска тяхната отмяна.
Излагат се подробни съображения, че протестираните разпоредби изцяло преписват
конкретни разпоредби на Закона за пътищата или преурежадат въпроси, изрично уредени в закона, а други
противоречат на наредби, издадени във основа и в изпълнение на ЗП и ЗДвП. С оглед на това се иска същите да се отменят.
В съдебно заседание вносителят на протеста-прокурор
при Окръжна прокуратура-Перник, поддържа същия и пледира атакуваните разпоредби
да се отменят, като незаконосъобразни. Претендира присъждане на разноски.
Ответникът-Общински съвет-Ковачевци, чрез пълномощника
си изразява становище, че протеста е основателен по отношение на разпоредбите
на чл. 1, ал. 2, чл. 44, чл. 45 и чл. 46 от наредбата и същите следва да се
отменят. По отношение на разпоредбата на чл. 28 от наредбата пледира, че
протеста е неоснователен.
Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на
чл. 181 във вр. с чл. 188 от АПК. По
делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал. 2 от АПК.
Административен съд - Перник, в тричленен състав, след
като прецени доводите на страните и доказателствата по делото, намира за
установено следното:
По допустимостта:
Протестът е процесуално допустим по смисъла на чл. 186 от АПК. Насочен е срещу подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 76, ал. 3 от АПК, който подлежи на съдебен контрол за
законосъобразност, съгласно изричната разпоредба на чл. 185 от АПК.
Упражняването на това право не е обвързано с преклузивен срок.
Оспорва се подзаконов нормативен акт, тъй
като Наредбата съдържа административноправни норми, отнася се до неопределен и
неограничен брой адресати, спрямо които същата има многократно правно действие,
като е издадена по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от
по-висока степен (арг. от чл. 75, ал. 1 и 2 от АПК) и конкретно - за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен - в случая чл. 23 от ЗП
(арг. от чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА
Подзаконовите нормативни актове могат да се оспорят изцяло
или в отделни техни разпоредби без
ограничение във времето съгласно чл. 187, ал. 1 във вр. с чл. 185, ал. 1 от АПК. В случая се оспорват отделни разпоредби на Наредбата.
Протестът е подаден от прокурор, който по
силата на чл. 186, ал. 2 от АПК винаги може да оспори подзаконов нормативен акт. Прокурорът,
съгласно чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК може да започне такова производство, ако
прецени, че административен акт или негови разпоредби са незаконосъобразни, тъй
като по презумпция всеки незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес.
В изпълнение на разпоредбата на чл. 188 от АПК оспорването е съобщено чрез обявление в "Държавен вестник" бр.
84/20.10.2017г..
Въз
основа на изложеното се приема, че протестът е допустим и следва да се разгледа
по същество.
Ответникът чрез процесуалния си
представител призна основателност на протеста по отношение на разпоредбите на
чл. 1, ал. 2, чл. 44, чл. 45 и чл. 46 от наредбата, но същият не
представи изрично пълномощно по смисъла на чл. 34, ал. 3 от ГПК. С оглед на това
се налага спорът и по отношение на тези разпоредби да се разгледа по същество.
По фактите:
От препис-извлечение от Протокол № 44 от редовно
заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на 28.04.2011г., се установява, че
е разгледана и обсъдена докладна записка от Кмета на Община Ковачевци относно
приемане на Наредба за управление на общинските пътища в Община Ковачевци. По
делото няма данни за публикуване на проекта на
Наредбата на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, с предоставен на заинтересованите лица най-малко 14-дневен
срок за предложения и становища по проекта. С решение № 430, взето по Протокол
№ 44 от редовното заседание на ОбС-Ковачевци, по т. 3.2 от дневния ред, ОбС -
Ковачевци, с 11 гласа „за“, „против“ - няма, „въздържали се“ – няма е приета
Наредбата. Няма данни за обнародване на Наредбата.
От препис-извлечение от Протокол № 9 от редовно
заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на 22.06.2012г., без данни за доклад,
мотиви и вносител, се приема, че ОбС е „обсъдил“ „актуализация на Наредба за
управление на пътищата в община Ковачевци, област Перник“. Няма доказателства
за публикуване на проекта за „актуализация“ (изменение) на Наредбата на
интернет страницата на Община Ковачевци, заедно с мотивите, съответно доклада и
не предоставен на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения
и становища по проекта. Няма данни и в какво се състои тази
„актуализация“. Съгласно същият този
препис-извлечение, с 11 гласа „за“ без гласували „против“ и „въздържал“ се, ОбС
- Ковачевци „дава съгласието си за направените предложения (без данни какви и
от кого) за актуализация на Наредба за управление на пътищата в община
Ковачевци, област Перник. Няма данни за обнародване на „актуализациите“.
С докладна записка № 483 от 15.02.2016г., рег. № 30/18.02.2016г.
на ОбС-Ковачевци, Кметът на Община
Ковачевци е внесъл пред ОбС - Ковачевци изготвен проект за изменение и
допълнение на Наредбата за управление на пътищата в община Ковачевци с
приложени мотиви. Предложението е за премахване на чл. 25а и чл. 25б, създаване
на нов чл. 26, нов чл. 27, нов чл. 28 и нов чл. 28а на Наредбата и изменение на
номерацията на наредбата с оглед новосъздадени членове.
Докладната записка съдържа разпореждане (заповед)
същата, заедно с мотивите за изменение и допълнение на Наредбата, да се качат
на официалния сайт на Община Ковачевци, както и копие да бъде поставено на
видно място в сградата на Общината, като на заинтересованите лица се предостави
14-дневен срок за предложения и становища, считано от 15.02.2016г. От доказателствата по делото е видно, че на 12.02.2016г.
на сайта на Община Ковачевци е публикувано съобщение, което съдържа
уведомление, че е подготвен проект на Наредба за управление на пътищата в
община Ковачевци. Към съобщението са прикачени мотиви за изменение и допълнение
на Наредбата. Няма данни за постъпили предложения и/или становища в дадения
срок.
На 01.03.2016
г. е проведено редовно заседание на ОбС-Ковачевци. В т. 7 от дневния ред е
включена докладна записка на Кмета на Община Ковачевци за изменение и
допълнение на Наредбата.
С Решение № 49 на ОбС-Ковачевци, взето по Протокол № 7
от редовно заседание, проведено на 01.03.2016 г., на основание чл. 21, ал. 2 и
чл. 27, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация
(ЗМСМА), с 11 гласа „за“, без гласуване „против“ и „въздържал се“ е прието
изменение и допълнение на Наредба на за управление на пътищата в община
Ковачевци.
Със Заповед № 116/25.03.2016г., издадена на основание
чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, в изпълнение на решение № 49/01.03.2016г. на ОбС-
Ковачевци, Кмета на общината е наредил да бъдат „направени промени“ в
Наредбата. Разпоредил е копие от заповедта да бъде връчена на кметовете и
кметските наместници по места и на длъжностните лица от общинската администрация
за сведение и изпълнение.
Решение № 49 на ОбС-Ковачевци е оповестено на
информационното табло на Община Ковачевци на 22.03.2016г., видно от Протокол № 7/22.03.2016г.. Доказателства за
обнародване по този начин (на информационното табло) на целия актуален към тази
последна редакция текст на Наредбата по делото не са представени.
Няма данни и за публикуване на последната редакция на
Наредбата на сайта на Община Ковачевци или за обнародването й по друг начин. Този
извод се подкрепя и от писмо вх. № 1819 от 14.08.2017г. на председателя на
ОбС-Ковачевци, в което сочи, че решенията не се качват своевременно на
страницата.
Гореописаната фактическа обстановка се установи
от приетите по делото писмени доказателства, представляващи цялата административна
преписка. Същите не се оспорват от страните и въз основа на тях ще се изложат
изводи по същество на спора.
По правото:
Съгласно задължението на съда по чл. 168,
ал. 1 от АПК, приложим на основание чл. 196 от АПК и след служебна проверка на
оспорения нормативен акт на всички основания за оспорване по чл. 146 от АПК,
без да се ограничава само с тези посочени от вносителя, настоящият състав установи от правна страна следното:
Наредбата за управление на пътищата в
община Ковачевци (приета през 2011г.), изменението и допълването й от 2012г., и
измененията и допълненията й от 2016г.
са незаконосъобразни поради пороци на формата и съществени нарушения на
административнопроизводствените правила по издаване, допълване и изменение на
подзаконов нормативен административен акт. Съдът не дължи произнасяне служебно
по законосъобразността на цялата наредба или на части от нея, които не са
оспорени, защото не е сезиран за това. С оглед това ще бъдат подложени на
проверка за законосъобразност на всички основания по АПК само протестираните от
Окръжна прокуратура-Перник текстове.
Предмет на съдебен контрол за законосъобразност са разпоредбите
на:
чл. 1, ал. 2 от
Наредба за управление на пътищата в община Ковачевци (в
ред. към приемането й с Решение № 430 от 28.04.2011г., взето по Протокол № 44
от редовно заседание на Общински съвет-Ковачевци, проведено на 28.04.2011 г.,
т. 3. 2 от дневния ред);
чл. 28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46 от Наредба за управление на пътищата в община Ковачевци (в
ред. към изменението и допълнението й, с Решение № 49, взето по протокол № 7 от
редовно заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на 01.03.2016 г.).
Проверка за наличие на основание по чл.
146, т. 1 във вр. с чл. 196 от АПК:
По отношение на всички оспорени
текстове от Наредбата:
Наредбата, вкл. нейното изменение и допълнение, са
приети по силата на законовата делегация
на чл. 23 от ЗП, като ЗМСМА предоставя правомощия на общинския съвет да приема
правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. В
случая Наредбата би следвало да определя рамката на правно регулиране на
обществените отношения, свързани с правомощията на кметовете по управлението на
общинските пътища. Протестираните разпоредби имат характер на подзаконов
нормативен акт, по смисъла на чл.75, ал. 1 от АПК, като отнасящи се за
неопределен и неограничен брой адресати и имащи многократно правно действие.
Общинските съвети, като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. с чл. 8 от ЗНА и с чл.
21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените им правомощия, те са
овластени да издават административни актове, сред които и подзаконови нормативни
актове-наредби.
Предвид това съставът приема, че наредбата,
в т.ч. и оспорените текстове са издадени в изпълнение на законово правомощие на
ОбС- Ковачевци, да приема наредби за
територията на община Ковачевци, т. е. издадени са от компетентен орган-Общински съвет Ковачевци. С
оглед на това не са налице отменителни основания по чл. 146, т. 1 във вр. с чл.
196 от АПК.
Проверка за наличие на основание по чл.
146, т. 2 във вр. с чл. 196 от АПК:
По отношение на чл. 1, ал. 2 от Наредбата
(приета с Решение
№ 430 от 28.04.2011 г. по Протокол №44 от редовно заседание на Общински
съвет-Ковачевци, проведено на 28.04.2011г.)
При приемането на Наредбата (2011г.) са
съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 от АПК за наименованието на акта -
посочен е видът на акта (Наредба), органът, който го е приел (ОбС) и е
определен главният му предмет (управление
на пътищата на територията на община Ковачевци). Като
структура, форма и обозначение на съдържанието Наредбата отговаря на
изискванията на ЗНА и чл. 24 - 28 от Указ № 883 от 24.04.1974г. за прилагане на
ЗНА. Спазена е изискуемата от закона специална форма. Но не е спазено
изискването за номерация по чл. 28, ал. 2 от Указа. В
Наредбата липсва и посочено правното основание за издаването й, съгласно
изискването на чл. 75, ал. 4 от АПК и чл. 43 от Указ № 883 от 24.04.1974г.. Това
рефлектира и върху разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата. Налице са
основания по чл. 146, т. 2 от АПК във вр. с чл. 196 от АПК за отмяна на
протестирания текст на чл. 1, ал. 2 от Наредбата.
Изменението и допълнението на Наредбата от 2016г. също
страда от процесуални пороци на формата. Въпреки посочен орган, който го приема
и определен главен предмет и съответна на изискванията структура, не е посочен
видът на акта, а именно Наредба за изменение и допълнение на Наредба…...,
както и не посочен номер на акта, съобразно с изискването на чл. 24, ал. 1 и 2
от Указ № 883 от 24.04.1974г. за прилагане на ЗНА. Предвид това изменението и
допълнението от 2016г. страда от порок на формата, който рефлектира и върху
формалната законосъобразност на обективираните в същото изменения и
допълнения, а именно - чл. 28; чл. 44,
ал. 1; чл. 45, ал. 1 и 2 и чл. 46, ал. 1 в редкцията им към 2016г.. Налице е
основание за отмяна на текстове по чл. 146, т. 2 във вр. с чл. 196 от АПК.
Проверка за наличие на основание по чл. 146, т. 3 във
вр. с чл. 196 от АПК:
При осъществената проверка за процесуална
законосъобразност на Наредбата (приета с Решение № 430 от 28.04.2011 г. по
Протокол №44 от редовно заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на 28.04.2011г. и
измененията и допълненията, приети с Решение № 49,
взето по протокол № 7 от редовно заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на
01.03.2016г.,) настоящият състав приема, че са налице съществени нарушения на
административнопроизводствените правила.
Правилата за издаване на нормативни административни
актове са разписани чл. 26 - чл. 28 от
ЗНА и чл. 75 - чл. 80 от АПК.
Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА (ДВ бр.
46 от 12.06.2007г., т. е. действащ и към датата на приемането на акта (арг. от
чл. 142, ал. 1 от АПК и към датата на изменението му през 2016г.) „преди
внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния
орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на
съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и
становища по проекта.“
Съгласно чл. 77 от АПК компетентният орган издава
нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с
представените становища, предложения и възражения.
На свой ред чл. 28 от ЗНА (ред. ДВ, бр. 46 от 2007г.)
предвижда проектът на нормативен акт да се внася за обсъждане от компетентния
орган заедно с мотивите, съответно доклада към него (ал. 1), като ал. 2 на с.
чл. сочи необходимото съдържание на мотивите, съответно доклада-причини, цели,
средства, резултати, анализ за съответствие с правото на ЕС. Съгласно чл. 28,
ал. 3 от ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно
доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.
Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ всички
нормативни актове се публикуват, като влизат в сила три дни след обнародването
им, освен когато в тях е определен друг срок. Това изискване е инкорпорирано и
в чл. 78, ал. 3 от АПК и чл. 37, ал. 3 от ЗНА, съгласно които разпоредби
нормативните административни актове на общинските съвети се разгласяват чрез
местните печатни издания или по друг подходящ начин на територията на общината. В същия смисъл е и правилото на чл. 22, ал.
2, изр. 1 и 2 от ЗМСМА в ред. към датата на приемане на Наредбата (2011г.) и
към датата на изменението й през 2016г.-разгласяват се чрез средствата за
масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ
начин, определен в правилника по чл. 21, ал. 3.
По отношение чл. 1, ал. 2 от Наредбата (2011г.)
От доказателствата по делото се приема, че така
разписаната процедура изцяло не е спазена.
По делото не се
представиха доказателства, които да удостоверяват публикуването на интернет
страницата на компетентния орган - кмета на Община Ковачевци, на проекта на
Наредбата заедно с мотивите, съответно доклада към него, с предоставяне на
възможност на заинтересованите лица да представят свои възражения и
предложения. Ответната страна е представила цялата преписка по издаване на
Наредбата, в която не се съдържат доказателства, удостоверяващи публикуване
на интернет страницата на съставителя на проекта, каквото е предвиждането
на чл. 26, ал. 2 от ЗНА и към онзи момент. Нарушен е чл. 26, ал. 2 от ЗНА.
Във връзка с горното по делото не се представиха и
доказателства относно изготвянето на мотиви, съответно съдържанието
на доклада към проекта на Наредбата, съгласно чл. 28 от ЗНА. Така факт е
следващо нарушение на процедурата по чл. 26 - чл. 28 от ЗНА и изискването на
чл. 77 от АПК. Общинският съвет не съобразил императива на чл. 28, ал. 3 от ЗНА
да не обсъжда този „доклад“.
Няма доказателства и за обнародването/разгласяването
на Наредбата (2011г.) по начините,
указани в чл. 78, ал. 3 от АПК, чл. 37,
ал. 3 от ЗНА и чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА. Волята на законодателя е нормативните
актове, приети от общинските съвети, да се довеждат до знанието на гражданите
на територията на общината. Публикуването на акта е началният момент, от който
този акт произвежда действие. Съгласно чл. 5, ал. 5. изр. второ от Конституцията нормативните актове влизат в сила три дни след обнародването им,
освен когато в тях е определен друг срок. В този смисъл посочването на дата, от
която Наредбата влиза в сила е недостатъчно да произведе правно действие.
Затова и не може да се установи от кога Наредбата има правно действие, като
нормативен административен акт, защото няма данни кога е обнародвана в местния
печат, както и няма данни да е разгласена по друг начин на територията на
общината. До момента на обнародване наредбата е „недовършен“ нормативен акт.
Обнародването е елемент от предписаната от Конституцията и ЗНА, АПК и ЗМСМА
процедура по издаването на нормативни административни актове на общинските
съвети и неизвършването му е съществено нарушение на процесуалните правила,
защото е пречка актът да произведе своето правно действие. Прилаган до датата
на обнародването необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред
привидност, че има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Въз основа на изложеното се приема, че Наредбата
и в частност чл. 1, ал. 2, е издадена при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, действали към 28.04.2011г., което води
до незаконосъобразност на същата. Протестираната разпоредба на чл. 1, ал. 2 от Наредбата (ред.
2011г.) следва да бъде отменена на основание чл.146, т. 3 във вр. с чл. 196 от АПК.
По отношение протестираните разпоредби на чл. 28; чл.
44; чл. 45 и чл. 46, ал. 1 от Наредбата (2016г.)
Изменението и допълването на Наредбата са съобразени с
изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА за публикуване на проекта на нормативния акт от неговия съставител и
преди внасянето му за издаване или приемане от ОбС-Ковачевци, на интернет
страницата на Община Ковачевци, заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите лица е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища
по проекта. Не са постъпили становища,
предложения и възражения, които да бъдат обсъдени съгласно чл. 77 от АПК.
Проектът на нормативния акт е внесен за обсъждане от компетентния орган заедно
с мотивите, съответно доклада към него, които са с необходимото съдържание по чл. 26, ал. 2 от ЗНА. По отношение и на
тази редакция на Наредбата по делото не се представиха доказателства за
обнародването й/разгласяването, съгласно в чл. 78, ал. 3 от АПК, чл. 37, ал. 3 от ЗНА и чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА. С прилагането й до датата на обнародването се създава нежелана от
правния ред привидност, че има правно действие и валидно регулира обществените
отношения, като наличието на публикуван текст на Наредба за управление на
пътищата в община Ковачевци и към настоящия момент, който не съответства на
последните изменения на наредбата задълбочава в още по-голяма степен тази правна
несигурност, вкл. за адресатите на нормативния акт.
Въз основа на изложеното настоящият състав приема, че
Наредбата, в ред. и от 2016г., и в частност разпоредбите на чл. 28; чл. 44; чл.
45 и чл. 46 са издадени при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, действали към 01.03.2016г., което води
до незаконосъобразност на същите. С оглед на това протестираните разпоредби на
чл. 28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46 от Наредбата (ред. 2016г.) ще бъдат отменени на
основание чл. 146, т. 3 във вр. с чл. 196 от АПК.
Проверка за наличие на основание по чл. 146, т. 4 във
вр. с чл. 196 от АПК.
Допуснатите съществени нарушения на
административнопроизводствените правила при издаване на Наредбата (2011г.) и
при изменението и през 2016г., са самостоятелно и достатъчно основание за
отмяна на протестираните текстове. Въпреки това съдът ще извърши проверка и за
съответствие на оспорените разпоредби с материалния закон.
Общинският
съвет, като орган на местно самоуправление (чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА), е овластен
да приема правни норми, отнасящи се до регулиране на обществените отношения в
съответната община във връзка с осъществяване на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията
си по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА ОбС приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби
или подразделения на нормативен акт от по-висока степен (чл. 6, ал. 2 от ЗНА).
Всеки ОбС може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните
актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно
значение (чл. 8 от ЗНА). Предвидено е в чл. 15 от ЗНА, че нормативният акт
трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен. Ако нормативен акт противоречи на нормативен акт от по-висока
степен, правораздавателните органи прилагат по-високия по степен акт.
Следователно това „уреждане“ на обществени отношения с местно значение следва
да се осъществява само в рамките на предоставената от закона делегация и
само по отношение на неуредените от нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения.
От съдържанието на протестираните нормативни разпоредби
на Наредбата, в съответните й редакции, същата
следва да е издадена на основание чл. 23 от ЗП. Този текст обаче регламентира
само правомощията на Кмета на Общината по управление на общинските пътища,
неуредени с нормативен акт от по-висока степен.
Управлението на пътищата е изрично регламентирано в
чл. 19, ал. 2 от ЗП. Какво е изключено от приложното поле на ЗП е
регламентирано в чл. 1, ал. 2 от ЗП. Какви са видовете административни
нарушения на ЗП, с конкретни административнонаказателни състави, законът също
урежда, в случая в чл. 52 и чл. 53 от ЗП.
С оглед на това законово разрешение следва:
1. Протестираната разпоредба на чл. 1, ал. 2 от Наредбата (2011г.) е със
следното съдържание:
Чл.
1, ал. 2 „Наредбата не се прилага за:
1.републиканските
пътища
2.селскостопанските
пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи
3.горските
пътища
4.частните
пътища неотворени за обществено ползване.“
Така описания обхват на приложение на Наредбата
преповтаря изцяло разпоредбата на чл.
1, ал. 2 от ЗП.
Изключенията от обхвата на ЗП са разписани в чл. 1, ал. 2, а в чл. 19 от ЗП е
указано кои са пътищата, които могат да се управляват от местните органи.
Вписването на същия или аналогичен текст в Наредбата не придава повече „тежест“
и не създава повече яснота. Напротив, текстът противоречи на разпоредбата на
чл. 8 от ЗНА. Обществените отношения, които се уреждат в чл. 1, ал. 2 от
Наредбата вече са били предмет на регулиране от нормативен акт от по висока
степен, а именно – ЗП. Нормите се различават само в частта им по т. 1, съгласно
която според Наредбата от приложното поле на акта се изключват републиканските
пътища, което е неуспешна перифраза на действащата и към 2008г. разпоредба на
ЗП. Предвид това приетата от ОбС - Ковачевци нормативна разпоредба НЕ доурежда
неуредени обществени отношения, а само ги „възпроизвежда“, с което не е
изпълнено законовото изискване на чл. 8 от ЗНА. Това механично пренасяне на
текстове, при това за материя, която не подлежи на правно регламентиране от
общинския съвет, тъй като е уредена в ЗП, е незаконосъобразно и неправилно. С
наредбите приемани от ОбС следва да бъдат уреждани само неуредените от
нормативните актове от по-висока степен обществени отношения, в рамките на
предоставената законова делегация (вж. Решение №2507 от 09.03.2006г. на ВАС по АД
№ 8652/2005г.). С оглед на това разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от Наредбата е материално незаконосъобразна и същата ще
се отмени на основание чл. 146, т. 4 от АПК във вр. с чл. 196 от АПК.
2. Относно протестираната разпоредба на чл. 28 от
Наредбата (2016г.)
С разпоредбата на чл. 28, ал. 1 от Наредбата,
ОбС-Ковачевци е уредил провеждането на специално разрешително производство,
като условие за осъществяване на движението на пътни превозни средства (ППС)
(без да се уточни къде се осъществява това движение и за какъв вид ползване, на
пътя се отнася), с общо тегло над 4.5 тона, извършващи превози на конкретно
изброени товари - дървесина, строителни материали, кариерни материали и
отпадъци (без битови).
Изхождайки от критерият, свързан с масата на ППС, вида
на превоза-товари и въведеният разрешителен режим, става въпрос за
хипотеза на специално ползване на общинските пътища. Специалното ползване на
пътищата обаче, вкл. общински, е регламентирано в ЗП, Наредбата за специално
ползване на пътищата (НСП) и Наредба № 11/03.07.2001г. за движение на
извънгабаритни и/или тежки ППС.
По смисъла на §1, т. 8 от ЗП „Специално ползване“ на
пътищата е използването им за превоз на тежки и извънгабаритни товари.
Кои ППС са тежки и/или извънгабаритни е разписано в
чл. 2 и 3 на Наредба №11/03.07.2001г.
Съгласно чл. 18 от ЗП специалното ползване на пътищата
се осъществява с разрешение на собственика или администрацията, управляваща
пътя, като съгласно ал. 2 на с. чл.,
като физическите и юридическите лица заплащат такси за специалното ползване на
пътищата, размерът на които, за ползване на общинските пътища, се определя от
общинските съвети (ал. 3, т. 2 на с. чл.).
Съгласно чл. 18, ал. 4 от ЗП лицата, получили
разрешение за специално ползване на пътищата, отстраняват за своя сметка
нанесените повреди и щети, както възстановяват разходите за това, направени от
администрацията, управляваща пътя.
Съгласно чл. 26, ал. 2 на ЗП за дейности от
специалното ползване на пътищата движението на извънгабаритни и тежки ППС се осъществява
само с разрешение, издавано от (ал. 3, предл. 3) кметовете на съответните
общини.
Съгласно чл. 18, ал. 5 от ЗП специалното ползване на
пътищата се извършва при условия и по ред, определени с наредба на Министерския
съвет (НСП). Според чл. 3 от НСП, специалното ползване на общинските пътища се
извършва при условията и реда на тази наредба и наредбите по чл. 23 от ЗП, като
съгласно §2 от ПЗР на НСП, специалното ползване на пътищата чрез превозване на
тежки и извънгабаритни товари се извършва при условията и по реда на наредбата
по чл. 139 от Закона за движение по пътищата ЗДвП), т.е. на Наредба
№11/03.07.2001г.
за движение на извънгабаритни и/или тежки
пътни превозни средства.
С чл. 1 на Наредба №11/03.07.2001 г. се определят: 1.
допустимите размери, маса и натоварване на ос на категориите ППС и техните
ремаркета, съгласно чл. 139 от ЗДвП, наричани за краткост "ППС",
които не представляват опасност за участниците в движението; 2. условията и
редът за движение на извънгабаритни и тежки ППС по пътищата, отворени за
обществено ползване (чл. 1 от Наредбата). Същият нормативен акт регламентира в
чл. 3, 6 и 7, като се посочва ясно и изчерпателно кои превозни средства са
"тежки" по смисъла на закона, посредством критериите "допустима
максимална маса" и "натоварване на ос" по-големи от стойностите
по чл. 6, съответно чл. 7.
Съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредба №11/03.07.2001г.
движението на извънгабаритни ППС се осъществява в рамките на специалното
ползване на пътищата и се разрешава..., като движението се осъществява с
разрешение, издадено от администрацията, управляваща пътя, съгласувано със
съответната служба за контрол при МВР (ал. 2), което разрешително се издава
след заплатени пътни такси при условията и по реда на чл. 18, ал. 3 от ЗП (ал.
4).
Съгласно чл. 8, ал. 5 от Наредба № 11/03.07.2001г. на
извънгабаритните и тежки ППС в случаите по чл. 14, ал. 3 се разрешава да се
движат само след заплащане на дължимата такса за превишаване на максимално
допустимите норми по раздел ІІ.
Съгласно чл. 14, ал. 3 от Наредба №11/03.07.2001г.
извънгабаритните и/или тежките ППС, на които се разрешава да се движат след
заплащане само на дължимата такса, са тези, които имат обща маса до 45 тона или
натоварване на ос, което не превишава с повече от 30 % допустимите максимални натоварвания
на ос по раздел II, както и тези с габаритни размери: широчина - до 3,30 м,
височина - до 4,30 м, и дължина - до 22 м.
Анализът на цитираните нормативни разпоредби води до
извод, че протестираният в настоящото производство текст на чл. 28 на Наредбата
противоречи на норми от по-висок ранг, като урежда вече уредени с нормативен
акт обществени отношения във връзка със специалното ползване на пътищата. Освен
това, с протестираната разпоредба на чл. 28, ал. 1 от Наредбата ОбС - Ковачевци е въвел и нов признак за определяне на тежки
ППС - „с маса с товар по-голяма от 4,5 тона“, а още и - извършващи превоз на
конкретен вид товари. Движението на такова ППС не може да се определи като
„специално ползване“ на пътищата по смисъла на ЗП и Наредба №11/03.07.2001г. ППС
с такива параметри е несъответно, т.е. противоречи на критериите за тежко ППС,
определени в Наредба №11/03.07.2001г..
Налице е колизия - Наредбата урежда, обществени отношения, вече
регулирани от нормативен акт, издаден по законова делегация на нормативен акт
от по-висока степен, както и доурежда тези отношения, посредством въвеждането
на нови, различни от вече регламентираните критерии. В случая на ОбС е
делегирано единствено да определи таксите за движение на ППС с маса и размери
над допустимите, съгласно Наредба №11/03.07.2001г., след заплащане, на които се
издава разрешително. За случаите по чл. 14, ал. 3 от Наредба №11/03.07.2001г.
движението се осъществява и без разрешително, само след заплащане на такса. С
въвеждането на нов признак за тежко ППС, при това различен от критериите,
регламентирани с чл. 6 и 7 и чл. 14, ал. 3 от на Наредба №11/03.07.2001г., е
допуснато противоречие с разпоредби на нормативен акт от по-висока степен-ЗП,
който изрично указва какво да е приложното поле на Наредбата по чл. 23
Със следващата протестирана разпоредба на чл. 28, ал.
2 от Наредбата, като условие за издаване на разрешението по ал. 1 е
регламентирано и внасянето на депозит в Община Ковачевци, който се определя от
постоянно действаща комисия, съобразно необходимите
възстановителни работи, в случай, че вследствие на превоза се наруши пътната
настилка. Съгласно ал. 4 и 5 на чл. 28 от Наредбата разрешителното се издава за
еднократен или многократен превоз, за определен срок, като размерът на депозита
при издаване на разрешително за многократни превози със срок над един месец е с
фиксиран минимум от 2 400 лв.. С въвеждането на изискване за депозит, като
условие за издаването на разрешение за специалното ползване на общинските
пътища, ОбС-Ковачевци от една страна отново е излязъл извън делегираното му с
чл. 18, ал. 3, т. 2 от ЗП правомощие - да определи размера на таксите, които се
заплащат от физическите и юридическите лица за специалното ползване на общински
пътища. Поставено е и допълнително условие за разрешаване движението на тежки
ППС, каквото не е предвидено в специалния закон – ЗП и в Наредба №11/03.07.2001г., регламентирането, на което
ЗП, не е предоставил като правомощие на ОбС. Създавайки тези разпоредби ОбС е
превишил и делегираното му правомощие по чл. 23 от ЗП, като е преуредил и
начина на отстраняване на причинените от превозвачите повреди и нанесени щети
по пътищата. Предвиденото в чл. 28, ал. 2 от Наредбата издаване на разрешително
за движение на ППС с обща маса над 4,5
тона и с определен товар, след заплащане на такса, противоречи и на
разпоредбата на чл. 14, ал. 3 от Наредба №11/03.07.2001г., във вр. с чл. 8, ал.
5 от Наредбата регламентиращи възможност за движение след заплащане само
на такса, т.е. без издаване на разрешително.
3. Относно протестираната разпоредба на чл. 44 от Наредбата
Към настоящия момент разпоредбата на чл. 44, ал. 1
и ал. 2 на Наредбата е със съдържанието на
административнонаказателните състави на чл. 52, ал. 1, т. 1-8 и ал. 2 от
ЗП и ги преповтарят дословно.
При това положение се приема, че приетата от ОбС-Ковачевци
санкционна нормативна разпоредба не
доурежда неуредени обществени отношения, а само ги възпроизвежда, с което
отново не е изпълнено законовото изискване на чл. 8 от ЗНА. Механичното
пренасяне на текстове, при това за материя, която не подлежи на правно
регламентиране от ОбС, като уредена в ЗП, е неправилно. С наредбите приемани от
ОбС подлежат на уреждане само неуредените от нормативните актове от
по-висока степен обществени отношения, в рамките на предоставената законова
делегация (вж. Решение № 2507 от 09.03.2006г. на ВАС по АД № 8652/2005г.) Изложеното
се отнася и до предвижданите с Наредбата административнонаказателни състави.
Същите са за административни нарушения със същия фактически състав като регламентираните
в разпоредбата на чл. 53, ал. 1 от ЗП. Разпоредбата на чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА е
неприложима, тъй като не е изпълнено изискването на чл. 8 от ЗНА.
3. Относно разпоредбата на чл. 45, ал. 1, ал. 2 и ал.
3 от Наредбата:
От съдържанието на разпоредбата се установява, че
същата изцяло преповтаря разпоредбата на
чл. 53 от ЗП, в ред. към 2008г.. Единствената разлика е в ал. 1, т. 4 на Наредбата, отнасящ се до опожаряването на
растителност, но този състав попада в административнонаказателния състав по чл.
52, ал. 1, т. 2 от ЗП, т. е отново е законово уреден.
С оглед на това и тази приета от ОбС-Ковачевци
административнонаказателна нормативна разпоредба, и в трите й алинеи, НЕ
доурежда неуредени обществени отношения, а само ги възпроизвежда, с което отново
не е изпълнено законовото изискване на чл. 8 от ЗНА. Обществените отношения,
свързани с административнонаказателната отговорност за неправомерно извършване
на дейности в обхвата на общинските пътища, са предмет на законова уредба и са
регламентирани със ЗП (чл. 53 от ЗП), поради което регулирането им в Наредбата
не може да се основе и в чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА. А като се вземе предвид и
фактът, че след приемането на Наредбата, през 2011г. разпоредбата на чл. 53 от
ЗП е изменена и допълнена, както и са установени нови, по-високи размери на
глобите, то обсъжданите разпоредби на Наредбата категорично са
незаконосъобразни, като освен горното предвиждат и наказания под предвидения
законов размер.
4. Относно разпоредбата на чл. 46 от Наредбата:
Към настоящия момент разпоредбата на чл. 46 от
Наредбата е със съдържание:
В случаите, когато нарушенията по чл. 41 и чл. 42????
са извършени от юридически лица и еднолични търговци, регистрирани по реда на
Търговския закон, се налага имуществена санкция от 1000 до 5000 лв., а при
повторно нарушение от 2000 до 7000 лв.
Така определеният административнонаказателен състав на
първо място препраща към разпоредбите на чл. 41 и чл. 42 от Наредбата, които обаче
не са свързани с нарушения. Ако се
абстрахираме от тази некоректна редакция, текстът на чл. 46 преповтаря,
преписва, разпоредбата на чл. 54, ал. 1 и 2 от ЗП, в ред. към 2008г..
И тази приета
от ОбС-Ковачевци административнонаказателна нормативна разпоредба, НЕ доурежда
неуредени обществени отношения, а само ги възпроизвежда, с което отново не е
изпълнено законовото изискване на чл. 8 от ЗНА. Обществените отношения,
свързани с административнонаказателната отговорност на ЮЛ и ЕТ за неправомерно
извършване на дейности в обхвата на общинските пътища, са предмет на законова
уредба и са регламентирани със ЗП (чл. 54 от ЗП), поради което регулирането им
в Наредбата също не може да се основе и в чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА. Тук също
трябва да се вземе предвид и фактът, че след приемането на Наредбата, през 2011г. разпоредбата на чл. 54 от ЗП е
изменена и допълнена, като са установени и нови, по-високи размери на
имуществените санкции и то диференцирани в зависимост от това дали нарушението
е по чл. 52 или по чл. 53 от ЗП. Подробно разгледаните разпоредби на Наредбата
категорично са незаконосъобразни, като освен гореустановеното предвиждат и
наказания под предвидения законов размер.
Въз основа на всичко изложено се приема, че разпоредбите
на чл. 1, ал. 2; чл. 28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46 от Наредбата са издадени в
нарушение на материалния закон, приложим съответно към 28.04.2011г. и към 01.03.2016г., както и са в противоречие със сега действащите
материалноправни разпоредби, което води до тяхната материална
незаконосъобразност. С оглед на това протеста е изцяло основателен, а протестираните
разпоредби на чл. 1, ал. 2; чл. 28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46 от Наредбата на
основание чл.146, т. 4 във вр. с чл. 196 от АПК ще бъдат отменени.
По изложените съображения съдът намира протеста за
основателен. Разпоредбите на чл. 1, ал. 2; чл. 28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46от
Наредба за управление на пътищата в община Ковачевци (приета с Решение №430 от
28.04.2011г., взето по Протокол № 44 от редовно заседание на ОбС - Ковачевци,
проведено на 28.04.2011г.; изменена и допълнена с Решение № 49 от 22.06.2012г.
на ОбС-Ковачевци, взето по протокол № 9 от редовно заседание на ОбС-Ковачевци,
проведено на 22.06.2012г.,; изменена и допълнена с Решение № 49, взето по
протокол № 7 от редовно заседание на ОбС-Ковачевци, проведено на 01.03.2016г.)
ще бъдат отменени като незаконосъобразни поради приемането им при съществени
процесуални нарушения и в противоречие с
материалния закон.
С оглед изхода на делото, на основание чл.
143, ал. 1 от АПК, приложим в настоящото производство във връзка с
препращащата норма на чл. 196
от АПК, ответникът следва да заплати на Окръжна прокуратура- Перник
направените по делото разноски. Същите са своевременно поискани и доказани по
размер. Представляват 20.00 лв. (двадесет лева) платена такса за обнародване на
оспорването в Държавен вестник.
Мотивиран така и на основание чл.
193, ал. 1 от АПК, състав при Административен съд-Перник
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ разпоредбите на чл. 1, ал. 2; чл.
28; чл. 44; чл. 45 и чл. 46 от Наредба за управление на пътищата в община
Ковачевци.
ОСЪЖДА Общински съвет Ковачевци да заплати
на Окръжна прокуратура - Перник разноски по делото в размер на 20.00 (двадесет) лева.
Решението може да се обжалва пред
Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му.
СЛЕД ВЛИЗАНЕ В СИЛА на решението на основание чл. 194
от АПК, във връзка с чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА, да бъде обнародвано от Общински
съвет-Ковачевци, по реда по който следва да се обнародват приетите от него
подзаконови нормативни актове, а именно: чрез средствата за масово
осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин,
определен в чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/
ЧЛЕНОВЕ: 1. /п/
2. /п/