Р Е Ш Е Н И Е
Номер 77 от 16.01.2020 г. град
Бургас
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Бургас, петнадесети
състав, на дванадесети декември две хиляди и деветнадесета година в публично
заседание в следния състав:
Председател:
Лилия Александрова
Членове: 1. Станимир Христов
2. Диана Ганева
при секретаря Сийка Хардалова и прокурор Андрей
Червеняков като разгледа докладваното от съдия Христов административно дело номер 2538 по описа за 2019
година и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по глава Х, раздел ІІІ от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура Бургас против чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Бургас (приета с Решение на Общински съвет Бургас по т. 2, Протокол № 34/25.03.2014 год., изм. и доп. с решения на Общински съвет Бургас по т. 7, Протокол № 37/24.06.2014 год., по т. 2, Протокол № 43/26.06.2018 год., изм. с Решение № 881 от 10.05.2019 год. по адм. дело № 450/2019 год. на Административен съд гр. Бургас). Иска се отмяна на оспорените текстове от атакувания подзаконов нормативен акт. Претендират се съдебно-деловодни разноски. В съдебно заседание чрез процесуалния си представител прокурор Андрей Червеняков при Окръжна прокуратура-Бургас поддържа протеста на основанията, изложени в него, не ангажира допълнителни доказателства и претендира присъждане на направените разноски – заплатената държавна такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник.
Ответната страна – Общински съвет (ОбС) Бургас не се представлява в процеса. Представено е писмено становище от надлежно упълномощения процесуален представител – юрисконсулт Г.Т., в който се оспорва протеста и е формулирано искане за оставянето му без уважение, като в подкрепа на това са изложени подробни доводи и аргументи.
След като прецени
твърденията на страните, събрания по делото доказателствен материал и съобрази
закона, Бургаският
административен съд намира за установено от фактическа и правна страна
следното:
Протестът е подаден чрез ответника до Административен съд -
Бургас от прокурор при Окръжна прокуратура - Бургас по реда и при условията на
чл. 186, ал. 2 във вр. с чл. 185, ал. 2, вр. с чл. 16, ал. 1 от АПК, като отговаря
на изискванията за форма и съдържание съобразно чл. 150, ал. 1 във връзка с чл.
145, ал. 6 от Закона за съдебната власт, поради което е процесуално допустим.
Разгледан по същество, протеста се явява основателен по следните съображения:
На 21.02.2014 год. на официалния сайт на Община Бургас е публикуван проект на Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Бургас, заедно с мотивите към него, като на основание действащата към момента редакция на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е указана възможността на заинтересованите лица в 14-дневен срок да изразят мнения или становище по проекта. След изтичане на указания 14-дневен срок, с докладна записка изх. № 61-00-77/07.03.2014 год., Зам.-кмет „Европейски политики, околна среда“ при Община Бургас е внесъл в Общински съвет Бургас проект на Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Бургас (Наредбата), ведно с мотивите към него с искане за вземане на решение, с което на основание чл. 22 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), във връзка с чл. 22, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) така предложения проект на наредба да бъде приет.
На 12, 13 и 14.03.2014 год. проекта за Наредбата е бил разгледан на заседания на постоянните комисии при Общински съвет Бургас, които са подкрепили проекта, като някои от комисиите – Постоянната комисия по екология, Постоянната комисия по спорт и младежки дейности и Постоянната комисия по правни въпроси са предложили да бъдат редактирани или допълнени някои от текстовете в наредбата.
На 25.03.2014 год. е проведено тридесет и четвъртото заседание на Общински съвет Бургас, резултатите от което са обективирани в Протокол № 34. По т. 2 от дневния ред е била разгледана докладната записка на Зам.-кмет „Европейски политики, околна среда“ при Община Бургас и внесения с нея проект на Наредбата. След станалите разисквания и в резултат на обикновено гласуване, с 23 гласа „за“, 8 гласа „против“ и 2 гласа „въздържал се“, Общински съвет Бургас на основание чл. 22 от ЗУО, във вр. с чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА е приел Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Бургас. В съответствие с изискването на чл. 37, ал. 3 от ЗНА, приетата наредба е публикувана на Интернет страницата на Общински съвет Бургас на 16.04.2014 год.
С решения на Общински съвет Бургас по т. 7, Протокол № 37/24.06.2014 год., по т. 2, Протокол № 43/26.06.2018 год. и Решение № 881 от 10.05.2019 год. по адм. дело № 450/2019 год. на Административен съд гр. Бургас, Наредбата е била изменяна и допълвана, които изменения и допълнения са неотносими към настоящия спор, доколкото същите не са променяли първоначалната редакция на протестираните чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от Наредбата.
В сезиращия съда протест са оспорени разпоредбите на чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от Наредбата, като са заявени твърдения, че същите пренебрегват рамките на чл. 76, ал. 3 от АПК, респ. чл. 8 от ЗНА, доколкото противоречат на нормативен акт от по-висока степен. Във връзка с така направеното оспорване и заявените възражения в негова подкрепа, настоящия съдебен състави приема следното:
По отношение оспорването на чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3
и т. 4 от Наредбата, съда установи следното: Съгласно текста на чл. 22, ал. 1
от Наредбата, възложителят на строителни и монтажни работи, с изключение на
текущи ремонти, и възложителят на дейности по премахване на строежи изготвят план за управление на строителни
отпадъци в обхват и съдържание, определени в Наредбата за управление на
строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали. В
протестираната норма на чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от Наредбата са
регламентирани изключения от правилото на ал. 1, изискващо изготвяне на план за
управление на строителни отпадъци, като е указано, че изискването на ал. 1 не
се прилага за: т. 1. разрушаване на сгради с разгъната застроена площ (РЗП) под
100 кв. м; т. 2. реконструкция, основен ремонт и/или промяна предназначението
на строежи с РЗП, по-малка от 500 кв. м.; т. 3. строеж на сгради с РЗП,
по-малка от 300 кв. м. и т. 4. разрушаване на негодни за ползване или
застрашаващи сигурността строежи, когато тяхното премахване е наредено по
спешност от компетентен орган. В протеста е развита тезата, че така приетите
текстове от Наредбата противоречат на текстове от нормативен акт с по-висока
степен, а именно на чл. 15, ал. 1, т. 1,
т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредба за
управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни
материали, приета
с ПМС № 267
от 5.12.2017 г., (обн., ДВ, бр. 98 от 8.12.2017 г.). В посочените текстове е
указано, че план за управление на строителните отпадъци не се разработва и не
се прилагат изискванията на тази глава при: т. 1. премахване на сгради с
разгъната застроена площ (РЗП), по-малка от 300 кв. м; т. 3. реконструкция и
основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м; т. 4. промяна на
предназначението на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м; т. 5. строеж на
сгради с РЗП, по-малка от 700 кв. м; т. 10. премахване на негодни за ползване
или застрашаващи безопасността строежи, когато е наредено по спешност от компетентен орган, с РЗП,
по-малка от 300 кв. м. Съпоставката на разпоредбите на чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от
Наредбата на Общински съвет Бургас с разпоредбите на чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 3,
т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредбата на Министерски съвет действително показва, че
въведените от Общинския съвет Бургас критерии, при които не се изисква
изготвяне на план за управление на строителните отпадъци са значително
по-рестриктивни – квадратурите на съответните строителни обекти са по-малки. В
този смисъл, действително протестираните текстове от Наредбата противоречат на
разпоредбите, въведени с Наредбата на Министерски съвет.
Независимо от така
констатираното противоречие, настоящия съдебен състав не споделя развитите в
протеста доводи за нарушаване на нормата на чл. 76, ал. 3 от АПК, респ. чл. 8
от ЗНА. Съгласно чл. 76, ал. 3 от АПК, общинските съвети издават нормативни
актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен
обществени отношения с местно значение. Аналогичен е и текста на чл. 8 от ЗНА,
съгласно който, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. В случая се твърди, че протестираните текстове от
Наредбата на Общински съвет Бургас не са съобразени с текстовете на нормативен
акт от по-висока степен, а именно с чл. 15, ал. 1, т. 1, т. 3, т. 4, т. 5 и т.
10 от Наредбата на Министерски съвет. Така заявеното твърдение не кореспондира
с приложимите правни норми. Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА, наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен. В случая, ЗНА не разделя
наредбите на такива, издавани от Министерски съвет или от министерствата и на
такива, издавани от общинските съвети. Липсва и норма, която да указва, че
наредбите, издавани от Министерски съвет или от министерствата съставлява
нормативен акт от по-висока степен по отношение на наредбите приемани от
общинските съвети. В този смисъл, Наредбата на Министерски съвет и Наредбата на
Общински съвет се явяват нормативни актове от една и съща степен, поради което
твърдяното нарушение на чл. 76, ал. 3 от АПК, респ. чл. 8 от ЗНА не е налично.
Независимо от така
развитите мотиви, съда приема, че оспорените текстове на чл. 22, ал. 2, т. 1,
т. 2, т. 3 и т. 4 от Наредбата на Общински съвет Бургас се явяват
незаконосъобразни, но на основание, различно от заявеното в протеста. Наличието
на нормативна регламентация на обществените отношение, визирани в чл. 15, ал.
1, т. 1, т. 3, т. 4, т. 5 и т. 10 от Наредбата на Министерски съвет обосновава извод за допуснато
нарушение на чл. 10, ал. 1 от ЗНА, съгласно който обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с
няколко нормативни актове от същата степен. В случая е налице и нарушение
на чл. 10, ал. 2 от ЗНА, съгласно който, обществени
отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се
уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата
степен. Нормите на чл.10, ал.1
и ал. 2 от ЗНА са императивни.
Спазването на въведените с тях изисквания е гаранция срещу възможността едни и
същи обществени отношения да бъдат нормативно регулирани по различен начин,
каквато на практика е
последицата от приемането на протестираната разпоредба от Наредбата на общинския съвет.
Този извод не се променя от факта, че наредбата на МС е приета след Наредбата
на Общински съвет Бургас, тъй като в текста на чл. 43, ал. 4 от ЗУО е указано,
че изискванията за управление на строителни отпадъци и за влагане на
рециклирани строителни материали се определят с наредба на Министерския съвет.
В този смисъл, законодателя е указал, че специфичните обществени отношения по
управление на строителните отпадъци следва да се регулират с нормативен акт –
наредба на Министерския съвет. С оглед на това, императивът на чл. 43, ал. 4 от
ЗУО отнема възможността на общинския съвет да урежда тези обществени отношения
с нормативен акт от същата
степен.
По изложените
съображения, настоящия съдебен състав приема, че разпоредбите на чл. 22, ал. 2,
т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4 от Наредбата на Общински съвет Бургас се явяват
незаконосъобразни и като такива следва да се отменят.
По отношение
протестираните текстове на чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от Наредбата, съда
приема следното: Съгласно чл. 46, ал. 5 от Наредбата, в случай, че в срока по
ал. 3 собственикът не е изпълнил предписанието, въз основа на констативния
протокол за техническото състояние на МПС по ал. 2, кметът на общината или
упълномощени от него длъжностни лица издават заповед за принудително
преместване на ИУМПС (излязло от употреба моторно превозно средство) на
площадка за временно съхранение или в център за разкомплектоване на ИУМПС. В
протестирания чл. 46, ал. 6 от Наредбата е регламентирано, че заповедта се
изпълнява от лицата, с които Общината има сключен договор и притежаващи
разрешително по чл. 35 от ЗУО за извършване на дейности по събиране,
транспортиране, временно съхраняване и разкомплектоване на ИУМПС за сметка на
собственика. В сезиращия съда протест е развита тезата, че така приетия текст
на чл. 46, ал. 6 от Наредбата нарушава изискванията на чл. 76, ал. 3 от АПК,
респ. на чл. 8 от ЗНА, доколкото не е съобразен с разпоредбите на нормативен
акт от по-висока степен, а именно с чл. 35, ал. 2, т. 2 от ЗУО, съгласно който, разрешение не се изисква за събиране и
транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41 и
43 от допълнителните разпоредби. В нормата на § 1, т. 41 от ДР на
ЗУО е дадено легално определение на понятието „събиране“, съгласно което, това
е натрупването на отпадъци, включително предварителното сортиране и
предварителното съхраняване на отпадъци, с цел транспортирането им до
съоръжение за третиране на отпадъци. В § 1, т. 43 от ДР на ЗУО е дадено легално
определение на понятието „транспортиране“, съгласно което, това е превозът на
отпадъци, включително съпътстващите го дейности по товарене, претоварване и
разтоварване, когато се извършва от оператора като самостоятелна дейност.
В разпоредбата на чл. 35, ал. 3 от ЗУО е регламентирано, че за извършване на
дейностите по ал. 2, т. 2-5 (сред които събиране и
транспортиране) се изисква регистрация и издаване на документ по
реда на глава пета, раздел втори. В чл. 35, ал. 5 от същия закон е постановено, че
регистрационният документ за дейности по ал. 2, т. 2 се издава самостоятелно от останалите разрешителни и регистрационни
документи.
Със Закона за
ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху
стопанската дейност
(ЗОАРАКСД) са уредени общите правила за ограничаване на административното регулиране и
административния контрол върху стопанската дейност. Целта на този закон е да улесни и
насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено
оправдани граници административното регулиране и административния контрол,
осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното
самоуправление. С разпоредбата на чл. 4 е указано, че лицензионен
и регистрационен режим за извършване на стопанска дейност, както и изискване за
издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за
извършване на отделна сделка или действие, се установяват само със закон. Всички изисквания,
необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както
и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон. С подзаконов
нормативен акт, посочен в закон, могат да се конкретизират изискванията по ал. 2, като се осигури
спазването на чл. 3, ал. 3. Според
тази разпоредба, при административно регулиране и административен
контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на
местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са
необходими за постигане на целите на закона.
В противоречие с
императивно указаните изключения от ЗУО и ЗОАРАКСД, Общински съвет Бургас е
установил с протестирания чл. 46, ал. 6 от Наредбата изискване за наличие на
разрешение за дейности по събиране и транспортиране на отпадъци,
като изрично е препратил към цитираната законова регламентация на чл. 35 от ЗУО.
Анализът на относимите разпоредби на чл. 35 от ЗУО обосновават извод, съгласно
който в специалният закон не се изисква разрешение за извършване на посочените
дейности. В този смисъл, с протестирания чл. 46, ал. 6 от Наредбата, общинският
съвет е добавил изискване за наличие на разрешение за извършване на дейностите
по събиране и транспортиране на битови отпадъци, което не съответства
на закона, тъй като тези
дейности подлежат само на регистрация, а не на разрешаване (чл. 35, ал. 3 от ЗУО). Предвид така развитите мотиви, съдът
намира, че протестирания чл. 46, ал. 6 от Наредбата на Общински съвет Бургас
ограничава правата на субектите
и противоречи на нормативен акт от по-висока степен, което обосновава неговата
незаконосъобразност.
По аналогичен начин и
текста на чл. 47, ал. 1 от Наредбата се явява незаконосъобразен, поради
противоречието му с нормативен акт от по-висока степен, а именно чл. 35, ал. 3
от ЗУО. Съгласно текста на протестирания чл. 47, ал. 1 от Наредбата, лицата,
притежаващи разрешително по чл. 35 от ЗУО за извършване на дейности по
събиране, транспортиране, временно съхраняване и разкомплектоване на ИУМПС и
сключили договор с кмета на общината са длъжни да:… Видно от така цитираната
правна норма, отново в противоречие с разпоредбите на чл. 35, ал. 3 от ЗУО и
чл. 4 от ЗОАРАКСД, Общински съвет Бургас е въвел изискване за наличие на
разрешение за дейности по събиране и транспортиране на отпадъци.
Предвид това и по аналогични доводи и аргументи с изложените по-горе, съда
приема, че разпоредбата на чл. 47, ал. 1 от Наредбата се явява
незаконосъобразна и като такава следва да бъде отменена.
При така изложените обстоятелства, настоящият съдебен
състав намира, че протестът на Окръжна прокуратура Бургас е основателен и нормите
на чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от
Наредбата следва да бъдат отменени, като незаконосъобразни.
Предвид изхода на делото пред настоящата инстанция и на основание чл. 143 във връзка с чл. 196 от АПК, в полза на протестиращата Окръжна прокуратура - Бургас следва да се присъдят разноски за обявление на оспорването в Държавен вестник в размер на 20 лева.
Мотивиран от гореизложеното и на основание чл. 193, ал. 1
от АПК, Административен съд Бургас, петнадесети състав,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ чл. 22, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 46, ал. 6 и чл. 47, ал. 1 от Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Бургас (приета с Решение на Общински съвет Бургас по т. 2, Протокол № 34/25.03.2014 год., изм. и доп. с решения на Общински съвет Бургас по т. 7, Протокол № 37/24.06.2014 год., по т. 2, Протокол № 43/26.06.2018 год., изм. с Решение № 881 от 10.05.2019 год. по адм. дело № 450/2019 год. на Административен съд гр. Бургас).
ОСЪЖДА Общински съвет Бургас да заплати на Окръжна прокуратура - Бургас съдебно - деловодни разноски в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението може да се
обжалва пред Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от
съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.