Р
Е Ш Е Н И Е
град Бургас, № 534 / 21.03.2019г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД гр.Бургас, в съдебно заседание на двадесет и
първи февруари,
през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЛИЛИЯ АЛЕКСАНДРОВА
ЧЛЕНОВЕ: СТАНИМИР ХРИСТОВ
ДИАНА ГАНЕВА
при секретар
Маринела Вълчева, като изслуша докладваното от съдия Л.АЛЕКСАНДРОВА по адм.д. №
2099/2018г. за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.185 и сл. от АПК.
Районна
прокуратура Бургас, чрез прокурор К.Д.е оспорила Наредба за управление на
общинските пътища на Общински съвет Камено (Наредбата) с твърдения, че
нормативният акт е приет в нарушение на чл.26 и сл. от ЗНА. С протеста се иска
отмяна на цялата наредба, евентуално да бъде прогласена нейната нищожност.
В
съдебно заседание представителят на прокуратурата поддържа протеста и пледира
за отмяна на Наредбата, тъй като е нарушена процедурата по приемането й.
Ответникът
– Общински съвет Камено, редовно призован не изпраща представител и не изразява
становище.
Присъединилата
се страна П.Т.З., редовно призован, не се явява и не се представлява. С молбата
за присъединяване иска отмяна на разпоредбите на чл.35 и чл.36 от Наредба за
управление на общинските пътища на Общински съвет Камено. Претендира присъждане
на разноски.
ФАКТИ:
Оспорената
Наредба е приета с решение № 17 на Общинския съвет, взето на 12.03.2009г. и
отразено в протокол № 20 от същата дата. Предложението за приемането на
наредбата е внесено от кмета на общината на 10.02.2009г. В предложението е
посочено, че същото се прави на основание чл.23 от Закона за пътищата и е
приложен проект на Наредбата за управление на общинските пътища. Други мотиви
няма.
Съдът,
с нарочно разпореждане задължи ответника да представи доказателства за
изпълнението на чл.26, ал.2 и чл.28 от Закона за нормативните актове. В отговор
(вх.№14120/21.12.2018) председателят на Общински съвет е заявил, че в архивите
на община Камено, респ. на Общинския съвет няма запазени доказателства за
публикуване на проекта на наредбата.
ПРАВНИ
ИЗВОДИ:
Протестът
е подаден от лице, което притежава надлежна процесуална легитимация да оспорва
подзаконови нормативни актове. Оспорването не е обвързано със срок, поради
което съдът приема, че протестът е допустим за разглеждане.
Съгласно
чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу подзаконов
нормативен акт, а според чл.16, ал.1, т.1 и т.3 от АПК прокурорът следи за
спазване на законността в административния процес като предприема действия за
отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове и започва или
встъпва във вече образувани по АПК производства и когато прецени, че това се
налага от важен държавен или обществен интерес.
Разгледан
по същество е основателен.
Оспорената
Наредба не е приета при спазване на регламентираните в закона императивни
процесуални разпоредби относно подготовката и приемането на нормативни
административни актове. Нарушена е разпоредбата на чл.26, ал.2 от Закона за
нормативните актове(ЗНА), както и тази на чл.28, ал.2 от същия закон.
Съгласно
чл.26, ал.2 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или
приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на
интернет страницата на съответната институция, заедно с мотивите, съответно
доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок
за предложения и становища по проекта.
В
процесния случай няма доказателства проектът на оспорената наредба въобще да е
бил публикуван. Това нарушение на процедурата е съществено. С него се засягат
правата на заинтересованите лица, които в случая са всички жители на общината,
да се запознаят с проекта, да направят предложение за неговото изменение и да
дадат становища.
Според
чл.28, ал.2 от ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт
следва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането, 2) целите, които се
поставят, 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата
наредба, 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има
такива, както и 5) анализ на съответствие на проекта с правото на Европейския
съюз.
Според
чл.28, ал.3 от ЗНА, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
които да отговарят на изискванията на ал.2, не се обсъжда от компетентния
орган.
В
нарушение на тази разпоредба общинският съвет е обсъдил и приел Наредбата,
внесена от кмета на общината или при приемането на оспорената наредба е нарушен
и чл.28, ал.3, във вр. с ал.2 от ЗНА, тъй като липсват мотиви към проекта,
които да отговарят на законовите изисквания и общинския съвет не е следвало
въобще да обсъжда този проект.
Изложените
процесуални нарушения са съществени и обосновават отмяна на нормативния акт
изцяло.
Относно
искането за прогласяване на нищожност:
В
законодателството няма изрично формулирани основания, които водят до нищожност
на административните актове, и в частност на нормативните такива. А според
теорията и съдебната практика едни и същи основания могат да доведат както до
унищожаемост, така и до нищожност на акта, като разграничението е в степента на
засягане на акта от конкретния порок.
Основанията
за незаконосъобразност на един административен акт са регламентирани в чл.146
от АПК. Същите основания могат да обосноват нищожност на акта, когато
конкретният порок е толкова съществен, че актът изначално не може да породи
правни последици, към които е насочен. Съдебната практика е приела, че
наличието на некомпетентност у органа издал оспорения акт всякога е основание
за нищожност на този акт. Порокът във формата е основание за нищожност само
когато е толкова съществен, че практически се приравнява на липса на форма, а
оттам и липса на волеизявление. Съществените нарушения на
административно-производствените правила могат да са основание за нищожност по
същия начин само, ако са толкова съществени, че тяхното нарушаване е довело до
липса на волеизявление. Един акт може да е нищожен и поради противоречие с
материалния закон, но за да се констатира такава нищожност този акт следва да е
изцяло лишен от законова основа, т.е. да е налице пълна липса на условията или
предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма, както и липса
на възможност за кой да е орган да издаде акт с такова съдържание. С други думи
един административен акт може да е нищожен поради противоречие с материалния
закон, ако такъв акт не може да бъде издаден въз основа на никой закон и от
никой административен орган. На последно място несъответствието с целта на
закона може да обоснове нищожност само ако преследваната цел не може да се
постигне с никакъв акт.
В
процесният случай наредбата, чиито разпоредби са оспорени като цяло е приета от
Общински съвет Камено, който съгласно чл.76, ал.3 от АПК, във вр. с чл.8 от
Закона за нормативните актове и чл.21, ал.2 от ЗМСМА е овластен да издава подзаконови
нормативни актове, каквито са наредбите от категорията на процесната. Не е
налице и порок във формата – наредбата е издадена в нужната форма.
Налице
е нарушение на процедурата, регламентирана в чл.26 и чл.28 от Закона за
нормативните актове (ЗНА), която обосновава незаконосъобразност на атакуваните
разпоредби. Проектът за наредба не е бил публикуван и съответно органът не е
дал възможност за публичното му обсъждане – задължение вменено му с
разпоредбата на чл.26, ал.2 от ЗНА. Този порок не води до нищожност на
нормативния административен акт, защото допуснатото нарушение, макар да е
съществено, не обосновава липса на волеизявление. Порокът води до отмяна на
акта, в атакуваната част.
На
следващо място е налице нарушение на процедурата, регламентирана в чл.28 от
ЗНА. Наредбата е внесена в общинския съвет с докладна записка от кмета на
общината, в която не се съдържат никакви мотиви, които да обосноват направеното
предложение за приемане на такава наредба. Този порок също обосновава
унищожаемост на акта, но не и нищожност, по съображенията изложени по-горе.
Отмяната
на цялата наредба обосновава липса на необходимост да се обсъждат конкретните
възражения относно разпоредбите на чл.35 и чл.36 от Наредбата, конкретно
посочени в молбата за присъединяване на
П.Т.З., по отношение на които е направено искане за отмяна като
незаконосъобразни.
Разноски в производството са претендирани от присъединилата
се страна П.Т.З.. Молбата за присъединяване е депозирана на 18.12.2018г. В нея,
в рамките на половин страница са изложени доводи относно правният интерес на З.
да оспорва Наредба за управление на общинските пътища на
Общински съвет Камено и още половин страница възражения, касаещи съществото на
спора. Молбата за присъединяване е
подадена чрез представител по пълномощие адв. Б.Б. и към нея е приложено
пълномощно и договор за правна помощ, според който З. е платил на процесуалния
си представител 800 лева за „съставяне на жалба, защита и представителство по
а.д. №2099/2018г. АС-Бургас“. Към молбата са приложени още списък с разноските,
копие от личната карта, свидетелството за управление на МПС на З. и декларация
от Валентина Кунева, че при нужда предоставя и ще предоставя на З. личното си
МПС.
В съдебните заседания присъединилата се страна и нейният
процесуален представител не се явиха. След молбата за присъединяване липсват
други изявления на тази страна както по отношение на събирането на
доказателства, така и писмени становища по съществото на спора. Въобще
участието в процеса на страната се свежда единствено до подаване на молба за
присъединяване в гореописания обем и претендиране на разноски за платена
държавна такса в размер на 10 лева и платено адвокатско възнаграждение в размер
на 800 лева, като претенцията за разноски е направена още с молбата за
присъединяване. В молбата изрично е заявено, че страната желае да бъде даден
ход на делото в нейно отсъствие.
Съгласно
разпоредбата на чл.36, ал.2, изр.2 от Закона за адвокатурата, размерът на
възнаграждението трябва да бъде справедлив и обоснован. Той не може да бъде по
- нисък от предвидения в наредба на Висшия адвокатски съвет за съответния вид
работа.
При
този изход на спора и в съответствие с разпоредбата на чл.143, ал.1 от АПК,
присъединилата се страна П.З. има право на разноски. В случая, както бе посочено,
такива се претендират в размер на 810 лева, от които – 10 лева държавна такса и
800 лева адвокатско възнаграждение, съгласно приложен по делото договор за
правна защита и съдействие.
Настоящият
съдебен състав счита, че претендираните разноски за адвокатско възнаграждение
са необосновано и несправедливо завишени, поради което същите следва да бъдат
определени в съответствие с разпоредбите на Закона за адвокатурата, Наредба № 1
от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения и
съответния вид работа извършена от процесуалния представител, която в случая се
изчерпва с изготвянето на молбата за присъединяване с обем една страница
(изписана по половин на всяка от двете страни на листа). Т.е. освен съставянето
на молбата, упълномощеният адвокат не е извършвал други действия.
Въз
основа на изложените факти за процесуалната активност на присъединилата
се
страна
и
нейният
процесуален представител се налага изводът,
че
претендирания
размер
на
адвокатското
възнаграждение
е необосновано висок съпоставен с реално извършената от адвоката работа
–
изготвяне
на молба за присъединяване в обем от една страница.
За
това настоящия съдебен състав намира, че искането за присъждане на разноски за
адвокатско възнаграждение е основателно до размера определен с Наредба №1/9.07.2004г.
за минималните размери на адвокатските възнаграждения и съответния вид работа.
В нормите на посочената наредба липсва текст, който указва минимално адвокатско
възнаграждение за изготвяне на молба за присъединяване по административно дело,
нито дори и за изготвянето на жалба по тези дела. В този случай и съгласно
нормата на § 1 от ДР на Наредба № 1, по аналогия следва да се приложи чл.9,
ал.1, който определя минимален размер на адвокатско възнаграждение за изготвяне
на искова молба от 300 лева.(определение №3885/18.03.2019г. по адм.д.№2310/19г.
на ВАС).
По
тези съображения съдът счита, че на присъединилата се страна следва да се
присъдят разноски в размер на 310 лева, от които 10 лева платена д.т. и 300
лева – възнаграждение за адвокат.
Мотивиран от горното и на основание чл.193, ал.1 от АПК,
тричленен състав Административен съд - Бургас,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
Наредба за управление на общинските пътища на Общински съвет Камено.
ОСЪЖДА
Общински съвет Камено да заплати на П.Т.З., ЕГН ********** *** направените по делото разноски в размер на 310,00
(триста и десет) лв.
Решението
може да се обжалва в 14 дневен срок от съобщаването пред Върховен
административен съд на РБългария.
Решението да се разгласи по
реда на чл.194 от АПК при неподаване на касационни жалби или протест или ако те
са отхвърлени.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: