№…………….
гр.
Варна, 19.12.2018 г.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Административен
съд – гр. Варна, ХХIХ състав в публично съдебно заседание на двадесет и седми
ноември две хиляди и осемнадесета година в състав:
СЪДИЯ: Кремена Данаилова
при секретаря Ангелина Георгиева, като разгледа
докладваното от съдията административно дело № 2127/2018 г. по описа на
Административен съд – гр. Варна, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на
чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с
чл. 124, ал. 1 от Закона за държавния служител /ЗДСл/.
Образувано е по жалба от С.С.
***, ЕГН **********, срещу Заповед № 3-1476/01.06.2018 г., издадена от
Изпълнителния директор на Националната агенция за приходите /НАП/, с която на
основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е прекратено служебното правоотношение
с жалбоподателката за длъжността „Главен
инспектор по приходите“ в ТД на НАП - Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни
проверки“, считано от 05.06.2018 година.
В жалбата се релевират
доводи за незаконосъобразност на оспорената заповед поради издаването й в
нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на
процесуалните правила и в несъответствие със закона. Жалбоподателката счита, че
няма закриване на дейността, нито промени във функциите, задълженията и
изискванията за извършването й, а само организационно трансформиране. Сочи, че
при издаването на обжалвания индивидуален административен акт органът по
назначаването е нарушил разпоредбите на Закона за Националната агенция за
приходите /ЗНАП/ и ЗДСл. Отправя искане за отмяна на оспорената заповед и
присъждане на направените по делото разноски.
В съдебно заседание, чрез
пълномощник, жалбоподателката поддържа жалбата. Прави възражение за
прекомерност на претендираното юрисконсултско възнаграждение. Подробни
съображения за незаконосъобразност на заповедта се излагат в депозирана писмена
защита.
Ответникът – Изпълнителният
директор на НАП, чрез процесуален представител, оспорва жалбата и моли за
нейното отхвърляне като неоснователна. В
депозирани писмени бележки аргументира законосъобразност на издадената заповед.
Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 510,00 лева
съгласно представена по делото молба.
Административен съд – гр. Варна, с оглед събраните
доказателства приема за установено следното от фактическа страна:
Със Заповед № 175/19.05.2009
г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 15/, на основание чл. 9, ал. 2 от ЗДСл,
във връзка с § 36, ал. 5 от ПЗР на ЗИД на ДОПК, С.С.С. е назначена на
длъжността „Главен експерт по приходите“, в Централно управление на Национална
агенция за приходите /ЦУ на НАП/, Дирекция „Обжалване и управление на
изпълнението“ – Варна, отдел „Управление на изпълнението“, като съгласно Акт за
встъпване в длъжност /л. 13/ С. е постъпила на държавна служба на 01.06.2009
година.
Със Заповед № 489/30.12.2010
г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 17/ С.С.С. е преназначена на длъжността
„Главен експерт по приходите“ в ЦУ на НАП, Дирекция „Управление на
изпълнението“, отдел „Анализ и управление на изпълнението“ – Варна. На 12.04.2012
г. й е връчена длъжностна характеристика за длъжността /л. 19 – л. 21/,
утвърдена от Изпълнителния директор на НАП със Заповед № ЗЦУ-339/31.03.2012 г.,
според която основната цел на длъжността е анализиране на изпълнението на
дейностите на функционалните дирекции/отдели в ТД на НАП с оглед изготвяне на
предложения за тяхното оптимизиране.
Със Заповед № 332/19.05.2012
г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 18/ жалбоподателката е преназначена на
длъжността „Главен експерт по приходите“ в ЦУ на НАП, Дирекция „Управление на
изпълнението и вътрешни проверки“, отдел „Анализ и управление на изпълнението“
– Варна.
Със Заповед № 575/05.11.2012
г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 22/ С.С.С. е преназначена на длъжността
„Главен инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция „Контрол“, отдел
„Оперативни проверки“. На 07.11.2012 г. й е връчена длъжностна характеристика
за длъжността /л. 23 – л. 25/, утвърдена със Заповед № ЗЦУ – 25/04.01.2010 г.
на главния секретар на НАП, според която основната цел на длъжността е
осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство
чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица.
Съгласно § 2 от ЗР на
Постановление № 309/20.12.2017 г. на Министерски съвет /л. 23 – л. 24 от делото/,
в сила от 01.01.2018 г., одобрената с Постановление № 215/29.11.1999 г. на Министерски
съвет /л. 25 – л. 31 от делото/ численост на персонала на НАП е увеличена от
7 686 на 7 886, т.е. увеличена е с 200 щатни бройки.
Видно от длъжностното
разписание за ТД на НАП Варна към 01.07.2017 г. /л. 35 – л. 39/, в Дирекция
„Контрол“ числеността на персонала е 520 бр., разпределени в следните отдели:
„Разследване на особени случаи“ – 14 бр., „Селекция“ – 38 бр., „Ревизии“ – 187
бр., „Проверки“ – 236 бр., „Оперативни проверки“ – 43 бр. и длъжностите
директор на дирекция и заместник директор на дирекция. Към 01.07.2017 г. от
директора на ТД на НАП Варна е утвърдено и поименно разписание на длъжностите в
ТД на НАП – Варна /л. 29 – л. 38 от делото/.
Със Заповед № ЗЦУ –
560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 30/, на основание чл.
10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП, са утвърдени длъжностни разписания на ТД на НАП
– Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София, считано от 01.05.2018 година.
Видно от длъжностното
разписание за ТД на НАП – Варна към 01.05.2018 г. /л. 31 – л. 34/, в Дирекция „Контрол“
числеността на персонала е 489 бр., разпределени в следните отдели:
„Разследване на особени случаи“ – 14 бр., „Селекция“ – 38 бр., „Ревизии“ – 185
бр., „Проверки“ – 250 бр. и длъжностите директор на дирекция и заместник
директор на дирекция. Към 05.06.2018 г. от директора на ТД на НАП Варна е
утвърдено и поименно разписание на длъжностите в ТД на НАП Варна /л. 20 – л. 28
от делото/.
При съпоставка на
длъжностните разписания за ТД на НАП Варна към 01.07.2017 г. /л. 35 – л. 39 и л.
29 – л. 38 от делото/ и към 01.05.2018 г. /л. 31 – л. 34 и л. 20 – л. 28 от
делото/, се установява следното:
Към 01.07.2017 г. Към
01.05.2018 г.
Обща численост на ТД на НАП
Варна 1179 бр. 1146
бр. (с 33 бр. по-малко)
Дирекция „Контрол“ 520 бр. 489 бр. (с 31
бр. по-малко)
Отдел „Разследване на особени
случаи“
14 бр. 14 бр. (няма промяна)
Отдел „Селекция“ 38 бр. 38
бр. (няма промяна)
Отдел „Ревизии“ 187 бр. 185 бр. (с 2
бр. по-малко)
Отдел „Проверки“ 236 бр. 250 бр. ( с 14 бр.
повече)
Сектор „Проверки“ 88 бр. 96
бр. (с 8 бр. повече)
Отдел „Оперативни проверки“ 43 бр. –
( с 43 по-малко)
Началник отдел 1 бр. –
Гл. инспектор по приходите
3 бр.
–
Ст. инспектор по приходите
3 бр.
–
Инспектор по приходите 12 бр.
–
Старши специалист 1 бр. –
От сравнението на така
утвърдените бройки на длъжностите в Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна към
01.07.2017 г. и към. 01.05.2018 г. е видно, че считано от 01.05.2018 г. в
отдели „Разследване на особени случаи“ и „Селекция“ няма промяна. Изцяло са
премахнати длъжностите в отдел „Оперативни проверки“ – 43 бр., намалени са
бройките в отдел „Ревизии“ – с 2 бр., и са увеличени бройките в отдел „Проверки“
– с 14 бр.
Във връзка със закриването
на отдел „Оперативни проверки“ в Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП, считано от
01.05.2018 г. на основание чл. 10, ал. 2 във връзка с ал. 1 от ЗНАП,
заместник-изпълнителният директор е издал указания изх. № 20-00-61/13.04.2018
г. /л. 198 – л. 200 от делото/ относно: спиране в отдели „Селекция“ вземането
на решения за оперативни проверки, както и възлагането на оперативни проверки
на служители от отдели „Оперативни проверки“, приключване на висящите проверки
и определяне на служители от дирекция „Контрол“ във връзка с тяхното
довършване, предстоящо обучение.
Във връзка с дадените с
писмо изх. № 20-00-61/13.04.2018 г. указания Директорът на ТД на НАП Варна е
издал Заповед № Д-588/16.04.2018 г. /л. 201 – л. 202 от делото/, с която е
определил поименно служителите от отдел „Проверки“ в дирекция „Контрол“ при ТД
на НАП Варна, които ще извършват проверки в търговски или други обекти за
осъществяване на стопанска дейност във връзка със спазване на разпоредбите на
Наредба № Н-18 от 13 декември 2006 г. за регистриране и отчитане на продажби в
търговски обекти чрез фискални устройства.
С писмо изх. №
20-00-99/06.06.2018 г. /л. 203 от делото/ заместник-изпълнителният директор на
НАП, на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 във връзка с ал. 2 от ЗНАП и с оглед
разширяване обхвата на извършваните от органите по приходите в Главна дирекция
„Фискален контрол“ проверки, е дал указания относно създаване на необходимата
организация за извършване на проверки в рамките на териториалните дирекции.
Със Заповед №
ЗЦУ-977/18.07.2018 г. на заместник-изпълнителния директор на НАП /л. 204 – л.
205 от делото/ са утвърдени процедури и инструкции на дирекция „Контрол“ и
образец на документ на дирекция „Контрол“, и са отменени процедурите и
инструкциите, утвърдени с предходни заповеди.
С Решение №
РМФ-189/20.12.2013 г. на Управителния съвет /УС/ на НАП /л. 72 – л. 73 от
делото/ е одобрена организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно
Приложение 1 към решението, считано от 01.01.2014 година. Съгласно същото, на
подчинение на Изпълнителния директор е създадена Дирекция „Фискален контрол“.
С Решение РМФ-50/10.04.2014
г. на УС на НАП /л. 74 от делото/ е одобрена организационно-управленска
структура на ТД на НАП Бургас, Варна, Велико Търново и Пловдив, съгласно
Приложения № 3, 4, 5 и 6 към решението, считано от 01.05.2014 година. От
съдържанието на Решение № РМФ-67/22.04.2015 г. на УС на НАП /л. 75 от делото/,
считано от 01.05.2015 г., се установява, че Дирекция „Фискален контрол“ е
поставена под контрола на заместник-изпълнителния директор „Контрол и
управление на риска“.
Съгласно Решение
РМФ-1/02.01.2018 г. на УС на НАП /л. 80 – л. 81 от делото/ е одобрена
организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно Приложение 1 към
решението, считано от 01.01.2018 г., според която Главна дирекция „Фискален
контрол“ е на подчинение на Изпълнителния директор на НАП.
С Решение №
РМФ-21/23.03.2018 г. на УС на НАП /л. 84 – л. 86 от делото/ са одобрени
организационно-управленските структури на ЦУ на НАП и на ТД на НАП Варна,
съгласно Приложения № 1 и № 5. Решението е взето въз основа на предложение на
Изпълнителния директор на НАП изх. № 91-00-46/20.03.2018 г. /л. 82 – л. 83 от
делото/ относно промяна в подчинеността на ТД на НАП и преструктуриране на ТД
на НАП, изразяващо се в преразпределение на отговорностите на
заместник-териториалните директори.
С Решение № РМФ –
30/14.05.2018 г. на УС на НАП /л. 87 – л. 88 от делото/, на основание чл. 5,
ал. 5, т. 6 и ал. 6 от ЗНАП, е одобрена организационно-управленска структура на
ЦУ на НАП, съгласно Приложение № 1 към решението, считано от 10.05.2018 г.,
според която ГД „Фискален контрол“, към която са обособени две дирекции –
Дирекция „Анализ и последващ контрол“ и Дирекция „Оперативни дейности“, е на
подчинение на заместник-изпълнителния директор „Контрол и управление на риска“.
Съгласно длъжностно
разписание на ЦУ на НАП считано от 01.02.2018 г. /л. 102 – л. 103 от делото/ в
Главна дирекция „Фискален контрол“ има 654 бр., разпределени в Дирекция „Анализ
и последващ контрол“ – 18 бр., Дирекция „Оперативни дейности“ – 635 бр., и една
длъжност „главен директор на главна дирекция“. Към 28.02.2018 г. от
Изпълнителния директор на НАП е утвърдено поименно разписание на длъжностите в
ЦУ на НАП /л. 104 – л. 111 от делото/.
Със Заповед №
ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП /л. 59 от делото/, на
основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП, са утвърдени нови длъжностни
разписания на ЦУ на НАП и ТД на НАП – София, считано от 10.04.2018 година.
Съгласно длъжностното
разписание на ЦУ на НАП към 10.04.2018 г. /л. 60 – л. 61 от делото/ числеността
на ГД „Фискален контрол“ е 824 бр. (със 170 повече), разпределени както следва:
Дирекция „Анализ и последващ контрол“ (21 бр.), Дирекция „Оперативни дейности“
(802 бр.) и една длъжност „главен директор на главна дирекция“. Към 30.04.2018
г. от Изпълнителния директор на НАП е утвърдено поименно разписание на
длъжностите на ЦУ на НАП /л. 112 – л. 124 от делото/.
Видно от утвърденото от
Изпълнителния директор на НАП месечно разпределение на числеността и средствата
за работна заплата в НАП за 2018 г., считано от 01.05.2018 г. /л. 62 от делото/,
числеността в ТД на НАП – София към 01.04.2018 г. е 2213 бр., а към 10.04.2018
г. – 2043 бр., т.е. със 170 по-малко.
Със Заповед №
I-832/22.07.2013 г. на главния секретар на НАП /л. 123 от делото/ е утвърдена
длъжностна характеристика за длъжността „инспектор по приходите“, „старши
инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в ТД на НАП, Дирекция
„Контрол“, отдел „Проверки“, сектор „Проверки“ /л. 192 – л. 193 от делото/. В
т. III. от длъжностната характеристика е посочено, че основната цел на
длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното и
осигурителното законодателство чрез извършване на проверки.
Със Заповед № ЗЦУ –
599/02.05.2018 г. /л. 187 от делото/ главният секретар на НАП е утвърдил
длъжностна характеристика за длъжността „инспектор по приходите“, „старши
инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в Главна дирекция
„Фискален контрол“, дирекция „Оперативни дейности“, отдел „Оперативни дейности“
– Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София, сектор „Мобилни групи“ –
Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София /л. 188 – л. 189 от делото/,
съгласно т. ІІІ от която основната цел на длъжността е осъществяване на контрол
по прилагане на данъчното законодателство чрез извършване на фискални проверки
на задължени лица, свързани със стоки с висок фискален риск. Анализира, планира
и отчита резултатите от извършените последващи проверки по движението на стоки
с висок фискален риск.
Със Заповед №
ЗЦУ-1327/28.09.2018 г. на главния секретар на НАП /л. 194 от делото/ е
утвърдена длъжностна характеристика за длъжността „инспектор по приходите“,
„старши инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в ТД на НАП,
Дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“, сектор „Проверки“ /л. 128 – л. 129 от
делото/, като според т. III. от същата основната цел на длъжността е
осъществяване на контрол по прилагане на данъчното и осигурителното
законодателство чрез извършване на проверки.
С Предизвестие № 24551/02.05.2018
г. за прекратяване на служебно правоотношение /л. 6/ Изпълнителният директор на
НАП е уведомил С.С.С., че със Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния
директор на НАП е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП Варна
считано от 01.05.2018 г., като с новото разписание са съкратени 45 щатни бройки
от длъжностите в отдел „Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на НАП
Варна и след изтичане срока на предизвестието служебното му правоотношение ще
бъде прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Предизвестието е
връчено на жалбоподателката на 02.05.2018 г. /л. 7/.
С оспорената Заповед № 3-1476/01.06.2018
г. /л. 5/ Изпълнителният директор на НАП, на основание чл. 106,
ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е прекратил, считано от 05.06.2018 г., служебното
правоотношение на С.С.С., на длъжност „Главен инспектор по приходите“ в ТД на
НАП Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“, с придобит ранг – V
старши. Като фактическо основание за прекратяване на служебното правоотношение
в заповедта е посочено „съкращаване на длъжността“. С оспорената заповед е
определено да се изплати обезщетение, съгласно чл. 61, ал. 1 от ЗДСл за
неизползван отпуск за общо 7 дни, както и че следва да се удържи от служителя
сумата за облекло за 7 /седем/ месеца в размер на 233 лева.
В хода на съдебното
производство от жалбоподателката е представено Експертно решение № 2037 от
07.09.2017 г., издадено от ТЕЛК /л.131-132 от делото/ за общи заболявания гр.
Варна – I състав, съгласно което С.С.С. има 58 % т. н. р., като водещата
диагноза /т. 13./ е „Отлепване и разкъсване на ретината“. Посочено е общо
заболяване /т. 13.1./: „Състояние след ППВ, пломба и серклаж и вторична развита
субкомпенсирана глаукома на ляво око. Псевдофакия на двете очи.“ Датата на
инвалидността /т. 12./ е 28.10.2010 г., като видът на експертизата /т. 6./ е
преосвидетелстване, а начинът на вземане на решението /т. 7./ е след преглед.
При така установената фактическа обстановка съдът прави
следните правни изводи:
Жалбата е подадена в срока
по чл.140, ал.1 от АПК, от надлежна страна и пред компетентния да я разгледа
съд, поради което е допустима. Разгледана по същество е неоснователна.
При извършена служебна
проверка за законосъобразност на оспорения индивидуален административен акт
съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК на всички основания по чл. 146 от АПК,
настоящият състав на съда намира следното:
Процесната заповед е
издадена от компетентен орган съобразно изискванията на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл,
във връзка с чл. 13, ал. 1 от ЗНАП.
Противно на твърдяното от
жалбоподателката, оспорената заповед е издадена в предвидената от закона писмена форма и съдържа всички реквизити, визирани
в чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, включително фактически и правни основания за
издаването й. Посочени са дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавна
служба. Непосочването подлежи ли заповедта на обжалване, пред кой орган и в
какъв срок има отношение към допустимостта на оспорването, но не влече нейната
законосъобразност. Неправилното посочване в процесната заповед на адреса на
оспорващия съдебен служител е обстоятелство от значение за редовността на
връчването й, и не представлява съществен порок във формата на акта, доколкото
действията по връчването му са последващи неговото издаване и не касаят
валидността и законосъобразността на същия. Въпреки липсата на ЕГН на
съкратения служител съдът счита, че адресатът на обжалваната заповед е
индивидуализиран в достатъчна степен чрез посочване на трите му имена,
заеманата длъжност, администрацията и структурното звено в което е заемана и придобития
ранг.
Неоснователно е оплакването
в жалбата във връзка с липсата на мотиви в заповедта, от която да се установява
дали прекратяването на служебното правоотношение е вследствие на утвърждаване
на нова организационно-управленска структура и прието въз основа на това ново
длъжностно разписание, при което е извършена реорганизация на работата при
запазване на числеността на администрацията или съкращаването на длъжността е
последица от намаляването на общата численост на служителите в НАП, съответно
служителите в ТД на НАП Варна. Посочените в заповедта фактическо и правно
основания /чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл – „съкращаване на длъжността“/ са достатъчни
оспорващият да разбере юридическите факти, от които органът черпи упражненото
от него публично субективно право. Освен това предизвестието, което се явява
част от административната преписка във връзка с издаване на оспорената заповед,
съдържа конкретните основания, с които органът по назначаването обуславя
решението си да прекрати служебното правоотношение с оспорващия – съкращаването
на 45 щатни бройки от длъжностите началник отдел, гл. инспектор по приходите,
старши инспектор по приходите, инспектор по приходите в отдел „Оперативни
проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна.
Лишено от основание е възражението
на жалбоподателката за допуснато съществено нарушение на
административнопроизводствените правила при издаване на оспорената заповед. Административният
орган е спазил регламентираните в ЗДСл процесуални правила, в т.ч. и срокът за
предизвестие по чл. 106, ал. 1 от ЗДСл. Неоснователно е оплакването в жалбата,
че при издаването на заповедта за съкращаване органът по назначаването е
нарушил разпоредбите на ЗНАП и ЗДСл и не е спазил разписаната в закона
процедура по промяна на структурата на НАП, тъй като в писмо изх. № 91-00-46/20.03.2018
г. на Изпълнителния директор на НАП липсва предложение за закриване на отдел
„Оперативни проверки“ и преминаване на извършваната от него дейност към други
отдели. Това предложение и взетото въз основа на него Решение на УС №
РМФ-21/23.03.2018 г. нямат отношение към процесното съкращение, доколкото
касаят само промяна в подчинеността на ТД на НАП и преразпределение на
отговорностите на заместник-териториалните директори, с цел постигане на
по-равномерно натоварване, по-правилно разпределение на отговорностите и
по-добро взаимодействие, комуникация и координация между отделните звена. В
конкретния случай съкращаването на длъжността, заемана от жалбоподателката, е
следствие от Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП,
с която са утвърдени новите длъжностни разписания на всички ТД на НАП, считано
от 01.05.2018 г., съгласно които са премахнати всички бройки от отдел
„Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна. Това е изцяло в
съответствие с правомощията на Изпълнителния директор на НАП в качеството му на
орган по назначаването да утвърждава длъжностното разписание и да определя
числеността на централното управление и териториалните дирекции в рамките на
общата численост на агенцията, в т.ч. да внася промени в административната
структура на централно и регионално ниво /арг. от чл. 13, ал. 1 от ЗНАП, във
връзка с чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП/, като в ЗНАП
липсва изискване премахването на всички бройки от определено звено в
структурата на ТД да е обусловено от решение на УС на НАП по чл. 5, ал. 5, т. 6
от ЗНАП – за закриване на съответното звено.
Гореизложеното обуславя
извод за липса на допуснати в хода на административното производство съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, които да обосноват отмяна
на оспорената заповед на самостоятелно основание.
По материалната
законосъобразност на административния акт съдът приема следното:
Между страните по делото
липсва спор по фактите. Спорът е правен и се концентрира върху въпроса налице
ли е реално съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателката по силата на
валидно възникналото служебно правоотношение
на основание Заповед № 175/19.05.2009 г. на Изпълнителния директор на НАП и
последващите заповеди за преназначаването й, последната от които е Заповед №
575/05.11.2012 г. на Изпълнителния директор на НАП, с която С.С.С. е
преназначена на длъжността „Главен инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна,
Дирекция „Контрол“, отдел „Оперативни проверки“.
Разпоредбата на чл. 106, ал.
1, т. 2 от ЗДСл предвижда, че при съкращаване на длъжността органът по
назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно
предизвестие. Тоест, за да се осъществи законосъобразно прекратяване на
служебното правоотношение на цитираното правно основание, следва да е налице
съкращаване на длъжността, за което възникване да е настъпило фактическо
премахване на съответната длъжност като нормативно определена позиция в щатното
/длъжностното/ разписание, което премахване да е обусловено от действително
преустановяване на изпълняваната по тази длъжност служебна дейност, изразяваща
се в система от функции, задължения и изисквания, с оглед легалната дефиниция
на понятието „длъжност в администрацията“, установено в чл. 2, ал. 1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията /в
сила от 01 юли 2012 г./. Длъжността в администрацията се характеризира като
нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени в длъжностната характеристика на служителя. Следователно,
за да е налице съкращаване на длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от
ЗДСл, е необходимо кумулативното наличие на две предпоставки – длъжността вече
да не фигурира нито като наименование, нито като нормативно определена позиция
в длъжностното разписание на съответната държавна администрация, а също така и
като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностната
характеристика.
Видно от представените по
делото длъжностни разписания към 01.07.2017 г. и към 01.05.2018 г., считано от
01.05.2018 г. в ТД на НАП Варна са премахнати всички 43 бр. длъжности от отдел
„Оперативни проверки”, както и е премахнат целият отдел „Оперативни проверки” в
дирекция „Контрол”, в който отдел жалбоподателката е осъществявала служебните
си функции, като със Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г., на основание чл. 10, ал.
1, т. 8 от ЗНАП, Изпълнителният директор на НАП е утвърдил нови длъжностни
разписания на всички ТД, считано от 01.05.2018 година.
Премахването на всички
длъжности от отдел „Оперативни проверки“ в дирекция „Контрол” при ТД на НАП
Варна, което като резултат води до неговото закриване, обосновава извод за
наличие на основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106,
ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
В тази връзка следва да се
съобрази, че съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСл в акта за
назначаване могат да се определят мястото и характера на работата, както и допълнителни
условия, свързани със спецификата на длъжността. В случая, в заповедта за
назначаване на жалбоподателката, мястото на работа е посочено – ТД на НАП
Варна, а конкретното работно място е определено в Дирекция „Контрол”, отдел
„Оперативни проверки”. В съдебната практика безпротиворечиво се приема, че
когато мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен елемент от
нея, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности, съществували
в него, представлява съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. В
този смисъл са Решение на ВАС № 6215/12.05.2014 г., постановено по адм. дело №
16310/2013 г., Решение на ВАС № 5127/14.04.2014 г., постановено по адм. дело №
16309/2013 г., Решение на ВАС № 13325/15.10.2013 г., постановено по адм. дело №
4557/2013 г., Решение на ВАС № 5754/28.04.2014 г., постановено по адм. дело №
16306/2013 г., Решение на ВАС № 6004/09.05.2018 г., постановено по адм. дело №
1166/2017 година.
За разлика от Кодекса на
труда, в ЗДСл няма отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение
при закриване на част от администрация. Затова при закриване на структурно
звено от администрацията на агенция е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т.
2 от ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за
извършване на подбор. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно
правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност
от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, има отношение единствено към основанието по чл. 106, ал.
1, т. 1 от ЗДСл, но не и към това по т. 2, какъвто е настоящият случай. При
вътрешното преструктуриране чрез откриване и закриване на структурни звена,
увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл не
намира приложение. В този смисъл са Решение на ВАС № 14817/05.12.2017 г.,
постановено по адм. дело № 205/2017 г. и Решение на ВАС № 14865/05.12.2017 г.,
постановено по адм. дело № 1226/2017 година.
Не намира приложение в
хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 и разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от ЗДСл,
регламентираща форма на изменение на служебното правоотношение, чрез
преназначаване на държавните служители в друга длъжност в същата администрация
– арг. от Решение на ВАС № 7854 от 14.06.2010 г., постановено по адм. д. №
9233/2009 година.
Тезата на жалбоподателката,
че съкращаване на длъжности реално не е имало, защото едновременно са разширени
функциите и са увеличени бройките на отдели „Фискален контрол” и „Проверки” не
кореспондира със събраните по делото доказателства. Закриването на всички
отдели „Оперативни проверки” към дирекция „Контрол” в съответните ТД на НАП, в
т.ч. и на ТД на НАП Варна, означава, че тези отдели престават да съществуват, а
оттам и длъжността, заемана от жалбоподателката. Обстоятелството, че
изпълняваната по тази длъжност служебна дейност е преминала към друго звено на
администрацията на НАП, която я изпълнява наред с друга служебна дейност, не
променя факта, че длъжността на жалбоподателката е реално съкратена /вж.
Решение на ВАС № 8847/28.06.2018 г. по адм. дело № 6205/2017 година/. Това е
така защото липсва идентичност между функциите на служителите в отдел
„Оперативни проверки” с тези в отдел „Проверки” към дирекция „Контрол” в ТД на
НАП Варна, както и с тези в дирекция „Оперативни дейности” към ГД „Фискален
контрол” при ЦУ на НАП.
Съгласно
чл. 7, ал. 4 от ЗНАП, служителите, заемащи длъжност „главен инспектор по
приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“, са
органи по приходите. Правомощията на органите по приходите са разписани в чл.
12, ал. 1 от ДОПК, съгласно който при осъществяване на контрол по спазване на
данъчното и осигурителното законодателство, в преките задължения на органа по
приходите /видно от длъжностните характеристики/ е да извършва посещения на
място в офиси, търговски и производствени помещения и други обекти на
проверяваното лице; проверява счетоводната и търговска документацията; изисква
представяне на документи и писмени обяснения; събира доказателства и извършва
преценка на всички доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на
проверката; извършва действия за обезпечаване на доказателства при
необходимост; предоставя или връчва документите по реда на ДОПК; съставя и
връчва АУАН и изготвя проект на наказателно постановление, което не обосновава
идентичност на длъжностите.
Така
разписаните в цитираната разпоредба правомощия са общи за всички органи по
приходите, като се налага разграничение между отделните длъжности с оглед разликата
в техните функционални характеристики и административното звено, където
работят. Разграниченията между отделните органи по приходите е с оглед
позиционирането на длъжността /„главен инспектор по приходите“, „старши
инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“/ в структурата
/отдел-дирекция/ на териториално/централно ниво, като в зависимост от това
позициониране, приходните органи осъществяват данъчно-осигурителен контрол по
спазване нормите на различни нормативни актове. Наименованието на длъжностите също
не обосновава идентичност на същите.
При
сравнение между преките задължения на органите по приходите в другите
оперативни отдели: „Селекция“, „Проверки“, „Ревизии“, „Услуги за клиенти“ към
дирекции в ТД на НАП /л. 34 – л. 43/, и по-конкретно на органите по приходите
от отдел „Проверки“ към дирекция „Контрол“ при ТД на НАП, и „Оперативни
дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП, с тези на
служителите от съкратените длъжности в отдел „Оперативни проверки“ към дирекция
„Контрол“ при ТД на НАП Варна, се установява, че те не са идентични. Както беше
посочено, по силата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата
за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, за да се приеме, че длъжността
продължава да съществува, е необходимо тя да съществува със същия обем
/система/ от функции, задължения и изисквания. В отлика, органът по приходите,
оправомощен да извършва фискален контрол върху движението на стоки с висок
фискален риск, освен посочените по-горе правомощията по ал. 1 има и специфично
предвидените в чл. 12, ал. 2 от ДОПК правомощия: да спира транспортни средства
на фискални контролни пунктове; да изисква и извършва проверка на документите,
придружаващи стоката; да извършва проверка и оглед на превозваната стока в
транспортното средство и на мястото на получаването/разтоварването й и други.
Видно
от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел „Оперативни
проверки“ към дирекция „Контрол“ /ТД на НАП/ основната цел на длъжността е
осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното
законодателство, чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, а
съгласно длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел
„Оперативни дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ /ЦУ на НАП/
основната цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на
данъчното законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени
лица, свързани със стоки с висок фискален риск.
В т. V
от длъжностната характеристика на органите по приходите в отдел „Оперативни
дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ /ЦУ на НАП/ са налице
множество преки задължения, които не са част от длъжностната характеристика на
органите по приходите в отдел „Оперативни проверки“ към дирекция „Контрол“ /ТД
на НАП/, и които съществено отличават длъжността „инспектор по приходите“ в
отдел „Оперативни дейности“ към Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ на
НАП като система от функции, задължения и изисквания, а именно:
-
Осъществяват
фискален контрол чрез спиране на транспортни средства на територията на
страната. Извършват действия по проверка на документите, придружаващи стоката,
събира данни за изпращача и получателя, мястото, датата и часа на получаване на
стоката и др.;
-
Поставят
и отстраняват технически средства за контрол на транспортното средство, с което
се превозва стоката;
-
Извършват
проверки за съответствието между вида и количеството на стоката по
придружителните документи, въведени при поставяне на техническите средства за
контрол и действителния вид и количество на стоката на мястото на
получаване/разтоварване...
Дейността
по извършване на фискален контрол е регламентирана в Глава петнадесета „а“
Фискален контрол върху движението на стоки с висок фискален риск (нова - ДВ,
бр. 109 от 2013 г., в сила от 01.01.2014 г.) от ДОПК.
Видно
от горепосоченото, органите по приходите в отдел „Оперативни дейности“ към
Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП осъществяват по-широки и
различни по обем и съдържание функции, свързани с извършване на фискален
контрол чрез спиране на транспортни средства на територията на страната, т.е.
длъжността включва правомощия и задължения, които никога не са изпълнявани от
жалбоподателката като „старши инспектор по приходите“ в закрития отдел
„Оперативни проверки“ към дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна.
Действително,
съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗДСл задълженията на държавния служител се определят
с неговата длъжностна характеристика и в случая задълженията за извършване на
оперативни проверки на търговски обекти са включени в длъжностната характеристика
на инспекторите, на които е възложен и фискалния контрол. Следва обаче изрично
да се посочи, че съвпадението на функциите, присъщи на длъжността, заемана от
жалбоподателката, с част от функциите на друга длъжност в същата администрация,
без да е налице пълна идентичност, не води до извод, че липсва реално
съкращаване на длъжността. Определени функции не могат да бъдат постоянно
отъждествявани с конкретна длъжност, тя е съвкупност от такива при определен
ред на организация, като при промяната му, каквато е извършена в случая, те
могат да бъдат комбинирани с други, основни за други длъжности.
Разликата в осъществяваните
функции на съкратената длъжност, заемана от жалбоподателката, с тези,
изпълнявани от органите по приходите от отдел „Оперативни дейности“ към Главна дирекция „Фискален
контрол“ при ЦУ на НАП, се установява и от сравнението на функционалната
характеристика на дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна /л. 42 – л. 44 от
делото/, утвърдена със Заповед на изпълнителния директор на НАП № ЗЦУ-198/18.02.2014
г. с Функционална характеристика на Дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП /л.
55-гръб – л. 56 от делото/, утвърдена със Заповед № ЗЦУ – 534/15.04.2014
година. /л. 55 от делото/. Видно от функционалната
характеристика на дирекция „Контрол“ при ТД на НАП – Варна, Отдел „Оперативни
проверки“ осъществява: данъчно-осигурителен контрол“, чрез извършване на
оперативни проверки в търговските обекти или офиси, където се осъществява
стопанската дейност или управление на стопанската дейност на задължените лица,
докато съгласно функционалната характеристика на дирекция „Фискален контрол“
при ЦУ на НАП целта на дирекцията е предотвратяване на злоупотреби с ДДС, чрез
осъществяване на ефективен фискален контрол от органи за фискален контрол върху
движението на стоки с висок фискален риск на територията на Република България.
Различия се наблюдават и в основните функции на отделите в двете дирекции, в
т.ч. и в тези на закрития отдел „Оперативни проверки“ в дирекция „Контрол“ при
ТД на НАП – Варна и отдел „Оперативни дейности“ към Дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП.
На следващо място следва да
бъде отбелязано, че съобразно
ДОПК, правомощията на органите по приходите, извършващи фискален контрол се
осъществяват на територията на цялата страна независимо от компетентността по
чл. 8 от ДОПК /арг. от чл. 12, ал. 6 от ДОПК/, за разлика от тези на органите
по приходите от закрития отдел „Оперативни проверки“ към Дирекция „Контрол“ при
ТД на НАП Варна, които се осъществяват единствено на територията на посочената
териториална дирекция на приходната агенция.
В
хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл при съкращаване на длъжности и
свързаните с тях структурни промени, се цели оптимизиране на администрацията,
което може да се изрази в намаляване на числения състав изобщо или намаляването
му в едни звена и увеличаването му в други, премахването на отделни длъжности и
разкриване на нови с качествено нови функции. В рамките на оперативната
самостоятелност на органа по назначаването е да съкращава, респективно да разкрива
отдели и/или сектори в нормативно определената структура и численост на
персонала. В същия смисъл е Решение № 10072/23.07.2018 на ВАС, постановено по адм. дело №
14539/2017.
В разглеждания казус,
доколкото основните компетентности на органите по приходите са регламентирани в
самия закон /арг. от чл. 12,
ал. 1 от ДОПК, във връзка с чл. 7, ал. 4 от ЗНАП/, а разписаните в длъжностните
характеристики задължения на инспекторите по приходите представляват
функционално конкретизиране на задължения в рамките на нормативно очертаните
правомощия, се налага извод, че структурните промени, водещи до закриване на
длъжности и структурни единици в администрацията на НАП, както са очертани в
чл. 6 от ЗНАП, и следващото от това преминаване на дейност в съществуващите структури
на администрацията на агенцията, която да я осъществява наред с други
компетентности, възложени по закон, е предоставено на дискреционната власт на
органа по назначаването – Изпълнителния директор на НАП.
Освен това, от Заповед №
ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП, длъжностното разписание
на ЦУ на НАП към 10.04.2018 г. и утвърденото месечно разпределение на
числеността и средствата за работна заплата, считано от 01.05.2018 г. е видно,
че щатът на Главна дирекция „Фискален контрол” е увеличен със 170 човека,
считано от 10.04.2018 г., т.е. преди утвърждаването на длъжностните разписания
на ТД на НАП със Заповед № ЗЦУ – 560/23.04.2018 г., въз основа на която е
извършено съкращаването на всички 43 бр. от отдел „Оперативни проверки“ към
Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна. Бройките, с които е увеличена
числеността на служителите в ГД „Фискален контрол“ са от намаления състав на ТД
на НАП – София, съгласно заповедта от 10.04.2018 г., т.е. числеността на
органите по приходите, извършващи фискален контрол, не е увеличена за сметка на
съкратените служители от закрития отдел „Оперативни проверки” в ТД на НАП Варна,
както твърди жалбоподателката.
По гореизложените
съображения съдът приема, че в случая са изпълнени двете кумулативно изискуеми
предпоставки от фактическия състав на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от
ЗДСл, тъй като длъжността, заемана от С.С., като нормативно определена позиция
и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията е
престанала да съществува.
Горните изводи не се
разколебават и от представеното в хода на съдебното производство Експертно
решение № 2037 от 07.09.2017 г., издадено от ТЕЛК за общи заболявания гр. Варна
– I състав. Противно на релевираното от жалбоподателката, по отношение на нея
не е приложима специалната закрила по чл. 333, ал. 1 и 2 от Кодекса на труда,
предвиждаща уволнение единствено с предварително разрешение на инспекцията по
труда и след вземане на мнението на трудово-експертната лекарска комисия в случаите
на трудоустроен работник или служител и на работник или служител, боледуващ от
болест, определена в наредба на министъра на здравеопазването.
Това е така, тъй като поставената с решението на
ТЕЛК водеща диагноза на С.С. е „Отлепване и разкъсване на ретината“, което
заболяване не е включено в чл. 1 от Наредба № 5 от 20.02.1987 г. за болестите,
при които работниците, боледуващи от тях, имат особена закрила съгласно чл.
333, ал. 1 от Кодекса на труда /обн., ДВ, бр. 33 от 28.04.1987 г., в сила
1.01.1987 г./. Освен това по делото липсват данни и твърдения назначаването на С.
на държавна служба да е извършено във връзка с нейното заболяване, т.е.
служителката не е трудоустроена. С оглед горното неотносимо към настоящия
правен спор е обсъждането на посочената
в писмената зашита на жалбоподателката Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27
ноември 2000 година за създаване на основна рамка за равно третиране в областта
на заетостта и професиите, в светлината на Конвенцията на Организацията на
обединените нации за правата на хората с увреждания и във връзка с основния
принцип на равно третиране, закрепен в членове 20 и 21 от Хартата на основните
права на Европейския съюз, регламентираща правото на всички хора на равенство
пред закона и защита от дискриминация, което право е въплътено в разпоредбите
на българския Закон за защита от дискриминация и няма отношение към
разпоредбите на ЗДСл и разглеждания казус.
Не е органичен основният
принцип за упражняване на правомощията на администрацията на съразмерност по
чл. 6 от АПК, тъй като не се надхвърля допустимото засягане на правата и
законните интереси на съкратения държавен служител. Съкращението е следствие от
премахването на всички длъжности в отдели „Оперативни проверки” в дирекция
„Контрол“ във всички ТД на НАП и е насочено към повишаване ефективността,
поради което не е в противоречие с целта на закона – да се оптимизира работата
на органа, като дейността се организира по начин, който да позволи ефективно
изпълнение на функциите му.
Неправилно е позоваването на
жалбоподателката на Решение № РМФ-30/14.05.2018 г. на УС на НАП с твърдения, че
предизвестието за прекратяване на служебното й правоотношение е от преди
одобряване на организационно-управленската структура на ЦУ на НАП. Посоченото
решение на УС на НАП няма отношение към процесното съкращаване на длъжностите в
отдел „Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна, тъй като
касае само ЦУ на НАП и конкретно преминаването на ГД „Фискален контрол“ на
подчинение на заместник-изпълнителния директор „Контрол и управление на риска“.
Ирелевантно за
законосъобразността на обжалваната заповед е и обстоятелството, че преди
съкращението е обявен конкурс за заемане на длъжности в други отдели на ТД на
НАП Варна, тъй като към момента на издаване на заповедта, реално са премахнати
всички длъжности от отдел „Оперативни проверки“ към Дирекция „Контрол“ при ТД
на НАП Варна. Освен това всички
заповеди на Изпълнителния директор на НАП, с които са обявени конкурси за
заемане на свободните щатни бройки са от 10.04.2018 г., т.е. преди премахването
на всички длъжности в отдел „Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на
НАП, включително ТД на НАП Варна, със Заповед № ЗЦУ – 560/23.04.2018 г. на Изпълнителния
директор на НАП.
Предвид всичко изложено дотук съдът намира, че
оспорената заповед не страда от пороци, водещи до нейната нищожност или
унищожаемост, същата представлява валиден и законосъобразен индивидуален
административен акт, поради което жалбата срещу нея следва да се отхвърли като
неоснователна.
При този изход на правния спор, претенцията на
жалбоподателката за присъждане на разноски е неоснователна, поради което се
отхвърля от съда.
Ответникът,
чрез процесуален претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение в
размер на 510,00 лева, колкото е размерът на минималната работна заплата за
страната, съобразно чл. 8, ал. 3 във връзка с чл. 7, ал. 1, т. 1, б. „а“ от
Наредбата № 1 от 09.07.2014 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
Настоящият съдебен състав преценява, че в
производството ответника е представляван от юрисконсулт, поради
което разпоредбите на Наредбата № 1 от
09.07.2014 г. са неприложими. На основание чл. 143, ал. 4 и чл. 144 от АПК във
връзка с чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 37 от Закона за правната помощ и
като съобрази, че делото не се отличава с висока степен на фактическа и правна
сложност, и че производството е приключило след провеждането на две открити
съдебни заседания, съдът намира, че на ответната страна следва да се присъдят
разноски за юрисконсултско възнаграждение, изчислено съобразно чл. 24 от
Наредбата за заплащането на правната помощ в размер на 100,00 лева, които
жалбоподателката следва да бъде осъдена да заплати.
Водим
от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предложение последно от АПК, във връзка
с чл. 124, ал. 1 от ЗДСл, Административен съд – гр. Варна,
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на
С.С.С., ЕГН ********** срещу Заповед № 3-1476/01.06.2018 г. издадена от Изпълнителния
директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено
служебното й правоотношение за длъжността „Главен инспектор по приходите“ в ТД
на НАП -Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“, считано от
05.06.2018 година.
ОСЪЖДА С.С.С., ЕГН **********,
да
заплати в полза на Национална агенция за приходите, сумата от 100 лева /сто
лева/, представляваща юрисконсултско възнаграждение.
Решението подлежи на касационно обжалване в
14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховния административен
съд на Република България.
СЪДИЯ: