РЕШЕНИЕ
№ ……….
Гр. Варна, ………………... 2020 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд –
гр. Варна, Трети състав, в открито съдебно заседание на седемнадесети декември две
хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Дарина
РАЧЕВА
при секретаря Калинка Ковачева и с участието на прокурора от
ВОП , като разгледа докладваното от съдията адм. дело № 2973 по описа на Административен
съд – гр. Варна за 2019 година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и следв. от АПК, вр.
чл. 186, ал. 4 от ЗДДС.
Образувано
е по жалба от „З. ***, ЕИК ******, срещу Заповед за налагане на принудителна
административна мярка № 405-ФК/24.10.2019 г. на Началника на отдел „Оперативни
дейности“ – гр. Варна в ГД „Фискален контрол“ при ЦУ на Националната агенция за
приходите, с която на дружеството е наложена принудителна административна мярка
„запечатване“ на обект – павилион „Болярски закуски“ в гр. Варна, ул. „Илинден“ № 12, и е забранен достъпът до него за срок от 14 дни.
В жалбата се твърди, че заповедта е незаконосъобразна и
необоснована. По-конкретно жалбоподателят посочва, че в заповедта липсват
мотиви, а поради липсата на издадено наказателно постановление дружеството е
лишено от възможността да се ползва от чл. 187, ал. 4 от ЗДДС. Иска отмяна на
обжалваната заповед.
Ответникът в производството, Началник на отдел
„Оперативни дейности“ – гр. Варна в Главна дирекция „Фискален контрол“ при ЦУ
на НАП изразява становище за
неоснователност на жалбата. Твърди, че извършеното нарушение е безспорно установено,
впоследствие е издадено наказателно постановление и е възможно прилагане на
института на чл. 187, ал. 4 от ЗДДС. Моли заповедта да бъде потвърдена като
правилна и законосъобразна.
Съдът, след като се
съобрази с изложените в жалбата основания, доводите на страните и събраните
доказателства, приема за установено следното:
Жалбата е подадена в
срока по чл. 149, ал. 1 от АПК от лице с правен интерес от обжалването, поради
което се явява допустима. Разгледана по същество жалбата е основателна.
Предмет на обжалване е Заповед
за налагане на принудителна административна мярка № 405-ФК/24.10.2019 г. на
Началника на отдел „Оперативни дейности“ – гр. Варна в ГД „Фискален контрол“
при ЦУ на Националната агенция за приходите, с която на дружеството е наложена
принудителна административна мярка „запечатване“ на обект – павилион „Болярски
закуски“ в гр. Варна, двора на МБАЛ „Св. Анна“, павилион № 12, и е забранен
достъпът до него за срок от 14 дни. Правното основание за налагане на обжалваната мярка е чл. 186, ал. 1, т.
1, б. а) и чл. 187, ал. 1 от ЗДДС.
От обстоятелствената част на обжалваната заповед се
установява, че при контролна покупка на стоки на 23.10.2019 г. в 12,18 ч в
обекта било извършено плащане в брой на стойност 5,80 лева, за което не бил
издаден фискален бон от наличното в обекта устройство. Тези обстоятелства са
квалифицирани като нарушение на чл. 25, ал. 1, вр. чл. 3, ал. 1 от Наредба №
Н-18/13.12.2006 г. Въз основа на това административният орган приема, че са
налице предпоставки за прилагане на принудителна административна мярка по чл.
186, ал. 1, т. 1 б. а) от ЗДДС за срок от 14 дни.
Като
мотиви за продължителността на срока на принудителната мярка е посочено, че са
били взети предвид вида и тежестта на извършеното нарушение – неиздадена касова
бележка за 5,80 лева, последиците от същото, местоположението на търговския
обект – в областен град на централна улица със значителен клиентопоток, работно
време на обекта – целогодишно (понеделник-петък 6,00-14,30 ч, събота
7,00-12,00) с почивен ден неделя, предлагани стоки – тестени изделия и напитки,
други административни нарушения – установена положителна разлика между
фактическата касова наличност и разчетената от ФУ в размер на 15,47 лева. Изложени
са и съображения за
фискалната дисциплина и целта на ПАМ да гарантира, че всички лица ще спазват
законовите норми, че при неналагане на ПАМ има възможност от извършване на нови
нарушения и ще настъпят значителни и труднопоправими вреди за фиска. Конкретно
е описано, че за да бъде създадена
нормална организация за отчитане на дейността от търговеца и да бъде променен
начинът на извършване на дейността, е необходим определен
срок, като прекият резултат е правилно отразяване на оборота, спазване
отчетността на относимите към ФУ документи и предаване на изискуемите данни към
НАП, а индиректният – недопускане на вреда за фиска.
От представените в
преписката документи се установява, че при проверка в обекта, извършена на
23.10.2019 г., в 12,18 ч е направена контролна покупка, платена в брой, за
която не е издаден фискален касов бон, а проверката на касовата наличност е
показала 15,47 лева повече от регистрираните в ЕКАФП продажби. Констатациите са
отразени в протокол серия АА № 0353571 от същата дата. На 31.10.2019 г. е
съставен акт за установяване на административно нарушение по чл. 25, ал. 1, т.
1, вр. чл. 3, ал. 1 от Наредба № Н-18/2006 г. Няма данни за издаден акт за
установяване на административно нарушение по чл. 33, ал. 1 от същата наредба във
връзка с нерегистрирана във фискалното устройство операция за служебно въведени
суми за разликата от 15,47 лева. На 29.11.2019 г. е издадено наказателно
постановление за нарушението по чл. 25, ал. 1, т. 1 от Наредба № Н-18/2006 г.
Няма данни за влизане в сила на наказателното постановление.
След като разгледа оплакванията, изложени в
жалбата, доказателствата по делото, становищата на страните и в рамките на
задължителната проверка по чл. 168 от АПК, съдът приема следното:
Жалбата е допустима, като подадена в срока по
чл. 149, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, вр. чл. 186, ал. 3 от ЗДДС, от лице с правен интерес – адресат на акта.
Като индивидуален административен акт по смисъла
на чл. 21, ал. 1 от АПК, заповедта следва да отговаря на изискванията на
законосъобразност по кодекса – да е издадена от компетентен орган, при спазване
на установената форма и процедура, при правилно приложение на материалния закон
и в съответствие с целта на закона.
Съдът намира, че обжалваният акт е издаден от
компетентен орган – Началник на отдел „Оперативни дейности“ – гр. Варна в
Главна дирекция „Фискален контрол“ при Централно управление на Националната
агенция за приходите,
на когото съгласно Заповед № ЗЦУ-ОПР-16/17.05.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП е възложено
издаването на заповеди за налагане на ПАМ по чл. 186 от ЗДДС.
Не се установяват съществени нарушения на
административно-производствените норми при издаване на акта. Обжалваният акт
отговаря на изискванията за писмена форма и съдържа фактическите и правните
основания за издаването си в достатъчно подробен вид, позволяващ съдебен
контрол.
Правното
основание за налагане на обжалваната принудителна административна мярка е чл.
186, ал. 1, т. 1 б. „а” от ЗДДС, съгласно който запечатване на обект за срок до
един месец се прилага на лице, което не спази реда или начина за издаване на
съответен документ за продажба, издаден по установения ред за
доставка/продажба.
Съдът намира, че обжалваната
принудителна мярка е наложена при неправилно приложение на материалния закон и в нарушение на целта на закона.
Според твърденията на
ответника, при констатиране на административно нарушение на реда за отчитане на
оборотите в търговските обекти административният орган е длъжен във всеки
случай да наложи принудителна мярка по чл. 186 от ЗДДС. Дори това да е така,
при определяне на срока на мярката административният орган действа в условията
на оперативна самостоятелност, като законът определя възможна продължителност
на принудата до един месец, без да фиксира критериите, които административният
орган трябва да приложи. Следователно индивидуализацията на срока на
принудителната мярка е упражняване на оперативната самостоятелност на
административния орган. При тази индивидуализация е необходимо да бъдат изложени
достатъчно мотиви, които да позволят на съда да провери дали органът е упражнил
тази предоставена му оперативна самостоятелност правилно, в обществена полза и
в съответствие с целта на закона, за каквато проверка изрично го задължава чл.
146, т. 5 от АПК.
Във връзка с това,
чл. 13 от АПК въвежда и принципите на
последователност и предвидимост, които задължават административните органи
своевременно да огласяват публично критериите, вътрешните правила и
установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност,
а чл. 6, ал. 2 от АПК – принципа на съразмерност, според който
административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни
интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, с която актът се
издава.
Съответно мотивите
във връзка с продължителността на срока следва да посочват конкретни
обстоятелства, въз основа на които административният орган е направил извода,
че мярката ще постигне целта на закона именно когато е наложена в съответния
размер, както и съждения относно засегнатите от акта и неговото изпълнение
права и законни интереси и съпоставка с целта, която следва да бъде постигната.
Съдът отбелязва, че
мотивите относно продължителността на наложената мярка съдържат вътрешни
противоречия, например, че обектът се намира на централна улица, каквато ул.
„Илинден“ безспорно не е, тъй като е ноторно, че тази улица е малка квартална
улица, пресичаща вътрешен двор на лечебно заведение. Няма доказателства
дружеството да е привлечено към административнонаказателна отговорност за
неправилно въведени и изведени суми в касата, каквото твърдение се излага в
заповедта.
Освен вътрешно
противоречиви, тези мотиви са абстрактни, тъй като не е ясно как оценява органът тежестта на извършеното нарушение, какви са
установените последици от него, и какви са изводите от единствените конкретни
факти относно работното време.
Изложени са и общи съображения относно фискалната дисциплина, която
данъчнозадължените лица следва да спазват, от неуточнени факти е направен извод, че
деянието показва поведение на лицето, насочено срещу фискалната дисциплина и
организация в търговския обект, която няма за цел да спазва данъчното
законодателство, и необходимост от време за промяна в организацията на
дейността в конкретния обект. Направено е изявление, че при определянето на
срока е съобразен принципа на съразмерност, според който административният
орган упражнява правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо,
а срокът е съобразен с целената превенция за преустановяване на
незаконосъобразните практики в обекта и необходимото време за създаване на
нормална организация за отчитане на дейността
от търговеца.
При това положение съдът счита, че липсват
конкретни мотиви относно необходимостта
от административната принуда и специфичната нейна цел в случая. Не е ясно кое от
констатираните обстоятелства е мотивирало административния орган да достигне и
до извода, че дружеството е въвело
организация, която няма за цел спазване на данъчното законодателство,
съответно тези твърдения са недоказани и не могат да обосноват необходимостта
от принудата. Тези мотиви противоречат на констатацията, че в обекта има
въведено в експлоатация и регистрирано в НАП фискално устройство. За да
мотивира такива изводи, административният орган е следвало най-малкото да
съпостави стойността на неотчетената продажба с регистрираните дневни обороти
от предходни дни, разчетения оборот от фискалното устройство за определен минал
период или други достъпни при проверката данни.
Сами по себе си, изложените мотиви относно
продължителността на срока не
представляват същински мотиви, а общи формални изявления относно значимостта на
охраняваното обществено отношение, тежестта на извършеното нарушение (за която
не е ясно каква е според административнонаказващия орган), последиците от
нарушението (които също не са посочени) и необходимостта да се осигури защитата
на обществения интерес, като се предотврати възможността за извършване на нови
нарушения. Същите мотиви на практика се повтарят без изключение във всяка
от заповедите на административния орган, преминали през съдебния контрол на
настоящия състав и могат да се отнасят за всеки търговец и всяка дейност,
независимо от конкретните констатации. Мотивите относно съразмерността също са
напълно формални, като за съда остава напълно неясно по какъв начин
твърдението, че „административният орган упражнява правомощията си по разумен
начин, добросъвестно и справедливо“ обосновава извод, че принудителната мярка
не засяга права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта,
за която се налага, каквото е изискването на чл. 6, ал. 2 от АПК.
Предвид предоставената на административния
орган възможност да налага принудителни мерки от този вид за срок до 30 дни, тоест от 0 (нула) до 30 дни,
твърдението, че определеният срок е съобразен с целената превенция е
несъстоятелно. Не са изложени конкретни мотиви защо избраният от органа срок е
именно 14 дни, а не примерно 15 дни, 7 дни, 10 дни или 3 дни, което препятства
възможността на съда да проведе контрол за съответствие на мярката с целта на
закона и за спазване на принципа на съразмерност.
Ориентир
за проведена изобщо такава преценка от страна на органа липсва, като в същото
време липсват и законоустановени или обявени от администрацията критерии,
вътрешни правила или установена практика за определяне на срока съобразно
задължението на административния орган по чл. 13 от АПК за последователност и
предвидимост при упражняване на своята оперативна самостоятелност.
От разгледаните от настоящия състав през 2019
г. жалби срещу заповеди за ПАМ от настоящия вид и срещу допуснато предварително
изпълнение на такива заповеди, съдът установява, че няма никаква пряка връзка
между сумата – предмет на нарушението и срока на запечатването. В повечето заповеди
липсват други квалифициращи данни относно размер на обекта, местоположение,
обороти и други, които биха могли да повлияят при определяне на срока.
Така по адм.д. № 50/2019 г. предмет на
нарушението е била сума в размер на 3,10 лева, за която е наложено запечатване
за срок от седем дни, докато по адм.д. № 742/2019 г. за неиздаден фискален бон
за 5 лева е наложено запечатване 10 дни. Запечатване за срок от 14 дни е
налагано както за неиздадени касови бонове на стойност 4,00 лева (адм.д. №
1891/19), така и за неиздадени касове бонове съответно за 163,48 лева (!) и за
49,50 лева (адм.д. № 2229/2019 и 2352/2019).
В таблицата по-долу са посочени делата, при
които освен сумата, за която не е издаден фискален бон, не са посочени други
квалифициращи белези на нарушението, във възходящ ред на сумата:
|
Адм.д.
|
Стойност
на неотч.прод. |
Срок
на запечатването |
|
3246/19 |
0,80 |
14
дни |
|
1019/19 |
1,40 |
10
дни |
|
94/19 |
1,80 |
7
дни |
|
1073/19 |
1,90 |
10
дни |
|
50/19 |
3,10 |
7
дни |
|
1891/19 |
4,00 |
14
дни |
|
742/19 |
5,00 |
10
дни |
|
2973/19 |
5,80 |
14
дни |
|
2829/19 |
7,20 |
14
дни |
|
2325/19 |
40,54 |
14
дни |
|
3226/19 |
48,30 |
14
дни |
|
2352/19 |
49,50 |
14
дни |
|
2229/19 |
163,48 |
14
дни |
В същото време в случаите, в които е наложен
същият срок на мярката при по-голям размер на неотчетената продажба, липсват и
други посочени обстоятелства, които да обосновават по-кратък срок на
запечатването. Така мярка с продължителност 14 дни се прилага при неотчетена
продажба от 0,80 лева, при неотчетена продажба от 163,48 лева, и както в случая
– от 5,80 лева, без за тази очевидна разлика в третирането да има изложена
каквато и да е причина в заповедите.
При това положение очевидно последиците от
нарушението не са водещ мотив за определяне на срока, тъй като при разлика от 25 пъти между неотчетената сума в настоящия
случай и този по адм.д. № 2229/19, която би трябвало да доведе до разлика в
тежестта на последиците от същия мащаб, е наложено запечатване за един и същ
срок. Така липсва всякаква възможност от
практиката да бъде изведено работещо правило как се определя срокът и каква е
неговата връзка с размера на неотчетените продажби. Това създава опасност
от произволно упражняване на оперативната самостоятелност на административния
орган да определя срока на принудителните мерки, което, предвид липсата на
всякакви реални мотиви за определянето му, препятства възможността на съда да
извърши преценка относно съответствието на наложената мярка с целта на закона.
В случая, предвид изложените по-горе служебно
известни на съда данни, съдът намира, че при издаване на обжалваната заповед
административният орган е действал в нарушение
на принципа на съразмерност, и по-специално на правилото, закрепено в член 6, ал. 5 от АПК, съгласно което
административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които
могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Издадената преди да бъде издадено наказателно постановление
заповед за ПАМ
предотвратява прилагането
на чл. 187, ал. 4 от ЗДДС, но преди всичко предотвратява извършването на търговска дейност в обекта и реализирането на приходи от нея. Освен че ограничава правата на търговеца, това води и до пропуснати приходи
за държавата от данъчни и осигурителни плащания. В случая, административната принуда засяга не
само права на данъчнозадълженото лице, но и интересите на фиска от извършване
на регистрирани продажби, в резултат от които да бъдат генерирани данъчни
приходи, поради което административният орган е следвало да претегли тези
противоречиви интереси и да мотивира защо за фиска е по-важно търговецът да не
работи четиринадесет дни и какви точно противоправни деяния ще бъдат
предотвратени за този период, съпоставени със значителната и трудно поправима
вреда от неотчетената продажба на стойност 5,80 лева.
Наложената принудителна административна мярка
не отговаря и на специфичните цели на ЗДДС. От анализа на чл. 186, ал. 1 във връзка с чл. 187, ал. 4 от ЗДДС,
съгласно който ПАМ се прекратява от органа, който я е приложил, след като бъде
доказано от административнонаказаното
лице, че глобата или имуществена санкция е заплатена изцяло, следва, че налагането на ПАМ е недопустимо без
нарушителят да има качеството административнонаказано лице, тоест преди
издаване на наказателното постановление. Тоест целта на ПАМ, закрепена в ЗДДС, е да принуди нарушителя
доброволно и
възможно най-скоро
да плати санкцията, като по този
начин понесе
веднага отговорността за извършеното административно нарушение и с това се
постигне своевременно предупредително-възпитателния ефект на административната
санкция. Предвидено е това доброволно изпълнение да води до прекратяване на мярката, тоест законодателят е
приел, че след изтърпяване на административното наказание нуждата от
административната принуда отпада. Поради
това не може да се приеме, че целта на принудителната мярка е предотвратяване
на бъдещата дейност на обекта за определения срок, за да не бъдат извършвани
нови нарушения, или за реорганизиране на дейността му (за което не е ясно в
какво се изразява, след като е налице констатация, че в обекта действа ЕКАФП в
съответствие с нормативните изисквания), или за поправяне на хипотетични вредни
последици от неотчитане на продажбите, както приема административният орган. В
случая наказателното постановление е издадено един месец след обжалваната
заповед за ПАМ, а принудителна мярка е наложена и е допуснато нейното
предварително изпълнение, при това преди изтичане на срока за неговото
обжалване, което обосновава извода за нейното противоречие с целта на закона.
Въз основа на всичко гореизложено, съдът приема, че заповедта
е необоснована,
издадена в противоречие
с целта на закона и в нарушение на принципа за съразмерност, поради което
следва да бъде отменена.
Предвид липсата на искане за присъждане на
разноски от страна на жалбоподателя, такива не следва да бъдат присъждани.
По гореизложените съображения и на основание чл. 172
от АПК, съдът
РЕШИ:
ОТМЕНЯ по жалба от „З. ***, ЕИК ******,
Заповед за налагане на принудителна административна мярка № 405-ФК/24.10.2019
г. на Началника на отдел „Оперативни дейности“ – гр. Варна в ГД „Фискален
контрол“ при ЦУ на Националната агенция за приходите, с която на дружеството е
наложена принудителна административна мярка „запечатване“ на обект – павилион
„Болярски закуски“ в гр. Варна, ул. „Илинден“ № 12, и е
забранен достъпът до него за срок от
14 дни.
Решението подлежи на
обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването
му на страните.
Съдия: