РЕШЕНИЕ
№ 761
гр. Плевен,18.12.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Плевен –
първоинстанционен тричленен състав, в
открито съдебно заседание на двадасет
и шести ноември две хиляди и деветнадесета година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЦВЕТЕЛИНА КЪНЕВА
ЧЛЕНОВЕ: СНЕЖИНА ИВАНОВА
ВЕНЕЛИН
НИКОЛАЕВ
при секретар Цветанка
Дачева и с участието на Иван Шарков – прокурор при Окръжна прокуратура –
Плевен, като разгледа докладваното
от съдия Николаев административно
дело № 1170 по описа на съда за 2019 г. и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството
е по реда на чл. 185-196 от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/ във вр. с чл. 21, ал. 2 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация /ЗМСМА/.
Образувано е въз основа на протест от прокурор в Окръжна
прокуратура – Плевен, против чл. 38 в частта относно думите „или от концесионер,
на който
е предоставено право на
експлоатация на гробищен парк“ от Наредба № 17 за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община – Плевен, приета с решение № 705/25.09.2017 г.
на Общински съвет – Плевен, изменена с Решение № 1056/30.08.2018 г.,
изменена с решение № 1395/25.07.2019 г.
В протеста
се сочи, че според разпоредбата на чл. 38, ал. 1 на
Наредба № 17 за определянето и
администрирането на местните такси и
цени на услуги на територията на Община Плевен, приета с решение № 705 от
25.09.2017 г. и последно изменение с решение № 1395 от 25.07.2019 г. на Общински съвет – Плевен – “Таксите
се събират от съответните служители на общинската администрация или от
концесионер, на който е предоставено право на експлоатация на гробищен парк“. Твърди се, че посочената разпоредба е
незаконосъобразна, поради противоречие с чл. 75, ал. 2, чл. 76, ал. 3 от АПК,
чл. 8 и чл.15 от Закона за нормативните актове и чл. 121 от Закона за местните
данъци и такси по следните съображения:
Сочи се, че съгласно разпоредбата на чл.121 от
Закона за местните данъци и такси „Таксите се събират от съответните служби на
общината, стопанисващи гробищните паркове“. Прави се извод, че е недопустимо с
подзаконов нормативен акт да се създава допълнителна тежест за гражданите, като
се дописва и концесионер, на който е предоставено право на експлоатация на
гробищен парк, при положение, че този въпрос е уреден в закон, какъвто е Законът за местните данъци и такси.
Моли
да се отмени протестираната
разпоредба в частта относно думите „или от концесионер, на който е предоставено
право на експлоатация на гробищен парк“,
като незаконосъобразна.
В съдебно заседание
протестиращият прокурор Иван Шарков се явява лично и поддържа протеста на
заявените в него основания, като моли за присъждане на направените по делото
разноски.
Ответникът – Общински съвет Плевен - в съдебно
заседание се представлява
от адв. Валентин Иванов, който моли да се остави без уважение протеста като неоснователен. Счита, че не е налице твърдяното противоречие на нормата на чл. 38
от от Наредба № 17 за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община – Плевен, в частта, в която е записано, че таксите може
да бъдат събирани от концесионер, на който е предоставено право на експлоатация
на гробищен парк с разпоредбата на чл.121 от Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/. Твърди,
че е житейски оправдано таксите да бъдат събирани и от лице, на което е предоставена
концесия, като по този начин не се влияе на общинския бюджет, тъй като
концесионерът може само да събира тази такса, след което същата да бъде
превеждана на общинската администрация. В този смисъл счита, че нормата на
чл.121 от ЗМДТ не е императивна и е
доразвита в разпоредбата на чл. 38 от Наредба № 17 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община – Плевен. Претендира присъждане
на направените
по делото разноски.
За
контролиращата страна Окръжна прокуратура – Плевен се явява прокурор Нанка
Рачева. Счита протеста за основателен по изложените в него мотиви, моли да бъде уважен, като се присъдят разноски
в размер на 20 лева.
Административен съд Плевен,
първоинстанционен тричленен състав, като се запозна със становищата на страните
и въз основа на приобщените по делото доказателства и закона, намира за
установено следното от фактическа страна:
Наредба № 17 за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община
Плевен (на лист 138-152 вкл.
по делото) е приета на заседание на Общински съвет Плевен на 25.09.2017 година
с решение № 705 на Общински съвет – Плевен, като е приета с 35 гласа „за“, 1
„против“ и 4 „въздържали се“, видно от представеното по делото /л.316-319/ извлечение от протокол № 30 от
25.09.2017 година от проведено заседание на Общински съвет – Плевен. Общият
брой на общинските съветници е 41, като видно
от протокола, всички са присъствали на заседанието /л.317/. От разпечатката /л.315/
е видно как е гласувал всеки от съветниците.
Същото решение на ОбС е прието при
повторно гласуване, като видно от приобщената заповед № РД-23-7/12.09.2017 г.
на областния управител на област Плевен /л.322-323/, предходното решение № 673/31.08.2017 г. /л.228-229/, с което преди това е приета
Наредбата, е върнато за ново обсъждане. Видно от мотивите, това е станало
поради неспазване от страна на ОбС на срока по чл. 26, ал. 4 от
ЗНА при предходното приемане на Наредба № 17.
Предложение за приемането на наредбата е
направено от кмета на общината на 31.07.2017 г. и е прието с вх. № ОбС - 0957 от 01.08.2017 г. /л.230-305/.
Проектът е публикуван на интернет страницата на общината на 01.08.2017 г.
/л.306/. Видно от справката на
л.325 не са постъпвали
предложения и становища по проекта.
Предложението на кмета на общината за нова
наредба е било разгледано на заседания на общинските комисии по „Младежки дейности,
спорт и туризъм“ /л.307/, „Общинска собственост и инвестиционна политика“ /л.308/,
„Здравеопазване и социална политика“ /л.309/, „Стопанска политика и транспорт“
и „Бюджет и финансова политика“ /л.310/, „Законност, предотвратяване и
установяване на конфликт на интереси и контрол по вземане на решенията“ /л.311/,
„Култура, вероизповедания и международна дейност“ /л.312/, „Устройство на
територията, екология и земеделие“ /л.313/, „Обществен ред и сигурност“ /л.314/.
Видно от протоколите, комисиите подкрепят проекта, комисията по
„Общинска собственост и инвестиционна политика“ прави предложение за
допълнение.
Приетата с решение № 705/25.09.2017 г. Наредба №17 е
изменена с Решение №1056/30.08.2018 г и с
решение № 1395/25.07.2019 г. /л.327-329/, като с това решение обаче не са
променяни протестираните разпоредби,
предмет на разглеждане по настоящето дело.
При така установеното от фактическа
страна, съдът прави следните правни изводи:
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и ал. 2 от АПК във вр. с чл. 188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в бр. 86/2019
г. на "Държавен вестник" –/л. 442/ от делото, и в сайта на Върховен
административен съд /л. 441/, както и чрез поставяне на обявление в сградата и
на интернет страницата на Административен съд-Плевен /л. 439-440/. По делото не
са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2
от АПК.
Наредба № 17 за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община – Плевен
е подзаконов нормативен акт, приемането на който е от компетентността на
Общинския съвет като орган на местната власт и местното самоуправление. Предмет
на оспорване в настоящето производство и
разпоредбата на чл.38 в частта
относно думите „или от концесионер, на
който е предоставено право на експлоатация на гробищен парк“ от
Наредба № 17, като самостоятелна разпоредба от такъв акт нейното оспорване пред
съд е регламентирано в дял трети, глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185-196 от АПК. Наредбата съдържа вторични правни норми, които
създават общи задължителни правила за регулиране на обществени отношения в
границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал.1
от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен
акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. А съгласно ал.2 на същата разпоредба, прокурорът може да
подаде протест срещу акта. Т.е. законодателят е предоставил правомощията по
оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение
за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата
компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5
от Конституцията на РБ и чл. 16, ал.1,
т.1 от АПК. В този смисъл е и Тълкувателно решение №
4/16.07.2009 г. на ВАС по т.д.№ 2/2009 г. Ето защо прокурорът при ОП-Плевен
притежава процесуална легитимация за оспорване на норми от Наредба №17.
Съобразно чл. 187, ал.1
от АПК, подзаконовите нормативни актове могат да
бъдат оспорени без ограничение във времето. От изложеното следва извода, че
производството е резултат от валидно и допустимо сезиране на съда.
Разгледан по същество, протестът е
основателен.
Според чл. 168, ал.1
от АПК, приложим в настоящото производство по
силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане
на основанията, посочени от протестиращия, а е длъжен въз основа на
представените от страните доказателства да провери законосъобразността на
протестираните разпоредби на Наредбата на всички основания по чл. 146 от АПК. Доколкото оспорените разпоредби са
приети през 2017 г., следва да се съобрази съответствието им със закона към
момента на приемането им, а именно към 25.09.2017 г.
Общинският
съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община – Плевен
решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил
в неговата компетентност. По чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен
да издава административни актове, сред които и нормативни административни
актове под формата на наредби.
От протокола за
проведеното заседание, на което е приета Наредба № 17, се установява наличие на
изискващия се заседателен кворум съгласно чл. 27, ал. 2 ЗМСМА – присъстват
повече от половината общински съветници, като приемането на наредбата е станало
с гласовете на повече от половината от общия брой на съветниците съгласно чл. 27,
ал. 4 от ЗМСМА. Спазен е и чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА, като е проведено поименно
гласуване. Същото се изисква, доколкото с Наредба № 17 се определят и местни
такси - чл. 21, ал. 1, т. 7 от ЗМСМА.
Спазена е процедурата по предлагане, обсъждане и
приемане на процесния подзаконов нормативен акт. Спазени са основните принципи
за публичност и предоставяне право на участие на гражданите и заинтересованите
организации в обсъждането на предложения проект. Същият е издаден от
компетентен орган, оправомощен със специална законова разпоредба да
регламентира обществените отношения, влизащи в обхвата на наредбата, с
подзаконов нормативен акт от типа на процесния. Спазена е и разпоредбата
на чл. 26, ал. 2 и ал. 3 от ЗНА, според която в процеса по изработване на
проект на нормативен акт се провеждат обществени консултации с гражданите и
юридическите лица. Заинтересованите граждани и организации са били известени,
видно от изложеното по-горе, за предложението за обсъждане на проекта на
наредбата още на 1.08.2017 г., както и с мотивите към нея, което е станало с публикацията й на сайта на общината.
Видно от предложението на кмета на общината, в същото се
съдържа доклад с мотиви,
посочени са и причините, които налагат приемането на нова наредба - променила се е
законовата уредба, включително в областта на терминологията на
нормативните актове в областта на предучилищното и училищното образование.
Посочва се, че с решение № 50/10.02.2017 г. на Административен съд - Плевен е
отменен текстът на действащата до този момент Наредба № 17, с която се
регламентират таксите за посещение на детски градини. Същото не е влязло в
сила, обжалвано е, но независимо от изхода на делото е необходимо да се приеме
акт при спазване на правилата и процедурите, разписани в ЗНА. Посочени са нови
разпоредби на Закона за акцизите и данъчните складове, Закона за устройство на
територията, Закона за управление на отпадъците, Закона за водите, с които
трябва да се съобрази наредбата. Като причина се сочи и необходимостта от
привеждането в съответствие услугите, предоставяни от общината, с тези,
изброени в Регистъра на услугите в Интегрираната информационна система на
държавната администрация. Посочени са и постъпилите в общината предложения от културни
институти на територията на общината. Посочено е, че следва да се приемат цени
на услуги, каквито няма досега приети, и да се приведат таксите по
предоставянето на административни услуги от община Плевен с изискванията на
закона. По така представения проект за приемане на нова Наредба № 17 не са
постъпили предложения и становища, но на заинтересованите лица е била предоставена възможност да
подават предложения и становища. Спазени са минималните изисквания за
предоставяне на срок на заинтересованите за запознаване с проекта и вземане на
отношение по него по чл. 26, ал. 4 от ЗНА, с оглед на приемането на наредбата след връщането на първоначалното
решение за приемане от страна на областния управител. Спазена е процедурата по приемане на подзаконовия нормативен акт.
Спазена е и
разпоредбата на чл. 64 от Правилника, доколкото при първоначалното приемане на
Наредба № 17 не е бил даден 7-дневен срок на общинските съветници за запознаване
със становищата на комисиите, но с оглед приемането на Наредбата на следващото
заседание на ОбС /след връщане от областния управител/ е спазено изискването
на чл. 64, ал. 2 от Правилника.
По отношение
спазването на материалния закон съдът съобразява следното:
По отношение на протестираната норма на чл. 38 от Наредба № 17, същата гласи, че таксите се
събират от съответните служители на общинската администрация или от концесионер, на който е предоставено
право на експлоатацията на гробищен парк.
В чл. 6, ал. 1
от ЗМДТ са изброени събираните от общините местни такси:
за битови отпадъци, за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини,
специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития
и др. социални услуги; за дейностите по отглеждане и възпитание в
задължителното предучилищно образование за ползване на детската градина или
училището извън финансираните от държавата дейности; за технически услуги; за
административни услуги; за откупуване на гробни места; за дейности по обща
подкрепа по смисъла на ЗПУО, които не се финансират от държавния бюджет и се
осъществяват от центровете за подкрепа за личностно развитие; за притежаване на
куче и други местни такси,
определени със закон (буква "к").
По принцип
събирането на такси, респективно на цени за предоставяните от общинската
администрация услуги, не е в
противоречие с целта на закона. Наред с това чл. 9а, ал.1 ЗМДТ определя, че местите данъци и такси се събират от
общинската администрация. Съгласно разпоредбата на чл. 121 от Закона за
местните данъци и такси ЗМДТ таксите се събират от съответните служби на
общината, стопанисващи гробищните паркове. От
казаното е видно, че визираните в оспорената разпоредба на чл. 38 от Наредбата обществени отношения, са предмет
на законова уредба в нормативен акт от по горна степен, какъвто се явява ЗМДТ и
ОбС не може с подзаконов нормативен акт, какъвто се явява Наредба, да преурежда
вече уредените със закон обществени отношения, като разширява кръга от лицата,
които имат право да събират такси за
ползването на гробни места.
В разпоредбата на ал. 6, на чл. 9а от ЗМДТ е
предвидена възможност Общинският съвет с решение да определи кои местни данъци
и такси, установени със закон, не се събират по реда на ал.1, а се събират от
концесионер, на когото е възложено
предоставянето на услугите, за които се заплащат тези такси.
С решението общинският съвет определя правото на концесионера за задължи
целия или част от размера на събраните такси.
Доказателства,
че Общински съвет – Плевен е приел
Решение, с което е определил, че таксата
за ползване на гробни места се събира от
концесионер, на когото е възложено предоставянето на услугата за тази
такса от страна на ответника не бяха
представени по делото. При това фактическо и правно положение, в протестираната разпоредба на чл.38 от Наредба
№17, в оспорената част относно
думите „или от концесионер, на който
е предоставено право на
експлоатация на гробищен парк“ е в
противоречие с чл. 121 от Закона за местните данъци и такси, тъй като разширява
кръга на субектите, които събират
таксите за гробни места.
Подзаконовият нормативен
акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от
по-висока степен. Съобразно чл. 3 от ЗНА, законът е нормативен акт от по-висока
степен в сравнение с Наредбата, поради това, че урежда първично или въз основа
на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба,
според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни
подразделения. В този смисъл разпоредбите в наредбата трябва да са в
съответствие с тези в законите и конкретно в случая с чл. 121 от ЗМДТ. Това
изискване не е спазено за атакуваната на самостоятелно основание от прокурора разпоредба. Допуснатото нарушение на
материалния закон е основание за отмяна на разпоредбата на чл. 38 в оспорената
част, досежно думите “или от концесионер, на който е предоставено право на експлоатацията на
гробищен парк“ от Наредба № 17 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община – Плевен, по аргумент на чл.146,
ал.1, т. 4 от АПК, приложим на основание чл.196 от АПК.
С оглед изхода на делото и искането на
протестиращия за присъждане на разноски в размер на 20 лева за внесена държавна
такса за обнародване на съобщението за делото в Държавен вестник и на основание
чл.143, ал.1 вр. чл.196 от АПК Община – Плевен следва да заплати на Окръжна
прокуратура – Плевен разноски в размер на 20 лева.
Воден от изложените
мотиви и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд – Плевен,
първоинстанционен тричленен състав
РЕШИ:
ОТМЕНЯ като
незаконосъобразна разпоредбата на чл. 38, в
частта относно думите „или от концесионер, на който
е предоставено право на
експлоатация на гробищен парк“ от Наредба №17 за определянето и администрирането
на местните такси и цени на услуги
на територията на Община – Плевен, приета с
решение № 705/25.09.2017 г. на Общински съвет – Плевен, изменена с Решение № 1056/30.08.2018 г.,
изменена с решение № 1395/25.07.2019 г.
ОСЪЖДА Община – Плевен да заплати в
полза на Окръжна прокуратура Плевен сумата от 20 /двадесет/ лева разноски по делото за обнародване на оспорването в ДВ.
РЕШЕНИЕТО подлежи на
оспорване с касационна жалба пред Върховен административен съд в срок от 14 дни
от съобщаването му на страните.
След влизане в
сила на съдебното решение, същото да се изпрати на Общински съвет – Плевен за
обнародване, като се представят доказателствата пред Административен съд –
Плевен за изпълнение на това задължение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: /П/
ЧЛЕНОВЕ: 1. /П/
2. /П/