Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 137
22.03.2021 г.,
гр.Хасково
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд – Хасково, в открито заседание на двадесет
и пети февруари две хиляди двадесет и първа година, в състав:
Съдия: АНТОАНЕТА МИТРУШЕВА
при
секретаря Ангелина Латунова,
като
разгледа докладваното от съдия А.Митрушева
адм. дело № 643
по описа на съда за 2020 година,
за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 145 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано
е по жалба на С.Н.П., ЕГН : **********,
с адрес: ***, против мълчалив отказ на Изпълнителния директор на Държавен фонд
„Земеделие“ (ДФЗ) за произнасяне по Заявление с УИН 26/170519/87999.
В
жалбата се посочва, че с писмо от 08.07.2020 г. жалбоподателят сезирал Изпълнителния
директор на ДФЗ с искане да се произнесе по подаденото от него заявление с УИН
26/170519/87999, като го информирал, че законоустановеният срок за произнасяне
е изтекъл на 30.06.2020 г. и дължи произнасяне по подаденото заявление. В
отговор получил обжалвания мълчалив отказ. Жалбоподателят счита, че
постановеният мълчалив отказ е незаконосъобразен - постановен при съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, в противоречие с
материалноправните разпоредби и целта на закона, като в подкрепа на тези си
доводи изтъква следните съображения:
За жалбоподателя
бил налице правен интерес от обжалване на мълчаливия отказ, доколкото
последният засягал неблагоприятно правната му сфера и се отнемала законовата му
възможност да осъществи защита срещу непроизнасянето на компетентния орган в
съответния срок с изричен акт. В последната практика на ВАС вече нямало
колебание по въпроса, че непроизнасянето формира мълчалив отказ, който подлежи
на съдебен контрол.
Държавен
фонд "Земеделие" бил акредитиран за единствена Разплащателна агенция
за Република България за прилагане на общата селскостопанска политика на ЕС.
Съгласно § 1, т. 13 от ДР на ЗПЗП, Разплащателната агенция била специализирана
акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и
извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на
пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по
правилата на законодателството на Европейския съюз. Изпълнителният директор на
фонда бил изпълнителен директор на РА, включително организирал и ръководел
дейността и представлявал РА, съгласно нормата на чл. 20а, ал. 1 и ал. 2 от
ЗПЗП. В този смисъл, изпълнителният директор на ДФЗ се явявал материално,
териториално и функционално компетентен да издава актове от категорията на
поискания със заявлението за подпомагане с УИН 26/170519/87999 за кампания 2019.
Съгласно
чл. 46, ал. 1 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11
"Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020 (Наредба № 4) ДФЗ одобрявал, намалявал или отказвал
изплащането на годишната финансова помощ. Съгласно разпоредбата на чл. 75, § 1
от Регламент на Европейския парламент и Съвета 1306/2013 г., финансирането,
управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика се осъществявало с
плащане по схемите и мерките за подпомагане в периода от 1 декември до 30 юни
на следващата година. Времевият период, в който законодателството задължавало
ДФЗ да се произнесе с нарочен акт, бил 30.06.2020 г. Към момента на подаване на
жалбата административният орган дължал издаването на уведомително писмо и
произнасяне по подаденото заявление, но такова липсвало. Плащане по подаденото
заявление също не било налице.
За
изпълнение на своите функции Разплащателната агенция поддържала и използвала
Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК), на основание
Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията и чл. 30 и сл. от ЗПЗП. ИСАК от своя
страна била комплексна автоматизирана система, в която се регистрирали
заявленията за подпомагане по съответните схеми и мерки и посредством която се
извършвали административни проверки по заявленията. Република България, като
член на Европейския съюз, въвела в законодателството си изискванията на
директивите и регламентите на ЕС относно Общата селскостопанска политика (ОСП)
на съюза и относно схемите и правилата за единно плащане. Приложение намирали
ЗПЗП и Наредба № 5/27.02.2009г. за условията и реда за подаване на заявления по
схеми и мерки за директни плащания.
Съгласно
чл. 32, ал. 1 от ЗПЗП, кандидатите за подпомагане подавали до териториалните
структури на Разплащателната агенция заявления за подпомагане по образец.
Процедурата започвала с извършване на административни проверки на подадените
заявления чрез интегрираната информационна система, която съпоставяла данните
от заявленията с данните в регистрите съгласно изискването на чл. 43, вр. чл. 37
от ЗПЗП. Съгласно чл. 43, ал. 2 от ЗПЗП, Разплащателната агенция проверявала
заявленията за подпомагане по схемите за директни плащания съгласно чл. З7,
който, от своя страна, предвиждал, че интегрираната система за контрол включва
административни проверки на подадените заявления за подпомагане и проверки на
място. Условията и реда за подаване на заявленията и етапите на производството били
уредени в Наредба № 5/27.02.2009 г., както и в специалните наредби, относими
към подпомагането по конкретна мярка или схема.
Със
заявление УИН 26/170519/87999 за кампания 2019 г. жалбоподателят декларирал
подпомагане по мярка 11 „Биологично земеделие“. В Наредба № 4 били
регламентирани различните етапи от административното производство по издаване
на краен акт на Разплащателната агенция за одобряване или отказ за изплащане на
субсидия по мярка 11 "Биологично земеделие". Производството по
финансово подпомагане по мерки и схеми на общата селскостопанска политика на ЕС
било регламентирано като сложен фактически състав, етапите от който се развивали
последователно във времето след подаване на заявлението за подпомагане. При
тази сложна процедура, административното производство, образувано по заявление
за подпомагане при условията и по реда на ЗПЗП, задължително приключвало с акт
- издаването на уведомително писмо, обективиращо данните от извършените
проверки и одобрената за плащане сума, респективно размера на наложените
намаления и/или санкции. За административния орган, който бил сезиран със
заявление за подпомагане по реда на ЗПЗП, както в настоящия случай, възниквало
задължение за произнасяне с изричен акт, какъвто по заявлението за 2019 г. не бил
налице. По подаденото от жалбоподателя заявление били извършени всички
предвидени в Наредба № 4 административни проверки. В изпратеното му писмо само
се твърдяло, че не са извършени всички административни проверки, но не се сочели
конкретни проверки, които не са извършени. В тази връзка жалбоподателят твърди,
че по заявлението били извършени всички проверки, и че ДФЗ твърдял, че не е
приключил с проверките само, за да забави във времето произнасянето по
подаденото заявление.
Съгласно
чл. 75 от Регламент № 1306/2013 г., административният орган следвало да извърши
окончателни плащания и да се произнесе по подадените заявления за кампания 2019
в периода 1 декември до 30 юни на следващата календарна година, която в случая била
2020 г. Тоест всички проверки следвало да бъдат извършени най-късно в срок до 1
декември 2019 г. В конкретния случай, по повод подаденото заявление за
подпомагане за кампания 2019 плащане следвало да бъде извършено до 30.06.2020
г. Плащания не са били направени в указания период, като от страна на ДФЗ-РА
липсвало дори изпратено уведомително писмо за одобрените и неодобрените за
подпомагане площи по реда на чл. 46, ал. 1 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г.
В случая
административният орган бил длъжен да се произнесе с изричен акт - за
одобрение, респективно за отхвърляне на заявлението за подпомагане, а при
формиран отказ за подпомагане - да посочи писмени мотиви за това, което той не
направил.
Безспорно се установявало, че е налице
непроизнасяне от страна на Разплащателната агенция по депозираното заявление за
кампания 2019 г. Постановяването на това уведомление представлявало изискване
от нормативната разпоредба за произнасяне с нарочен акт, какъвто безспорно
липсвал. РА не можела сама да определя във времето задължението си да се
произнесе. Това задължение произлизало от разпоредбата на чл. 75, § 1 от
Регламента на Европейския парламент и Съвета 1306/2013 г., съгласно която
финансирането, управлението и мониторинга на обща селскостопанска политика се
осъществява с плащане по схемите и мерките за подпомагане в периода от 1
декември до 30 юни на следващата година.
С
оглед на така изложеното, жалбоподателят моли съдът да отмени обжалвания
мълчалив отказ и да задължи органът да се произнесе по подаденото заявление с
УИН 26/170519/87999 за кампания 2019, като му определи срок да направи това.
Моли да му бъдат присъдени и направените в производството разноски.
Ответникът
по жалбата – Заместник изпълнителен директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез
процесуалния си представител, депозира по делото писмен отговор, в който
посочва, че Разплащателна агенция изпраща уведомителни писма на всички
кандидати, подали заявление за подпомагане за предходната година, след
оторизиране на всички подадени заявления за подпомагане. Такова писмо щял да
получи и жалбоподателят, като в него щяла да бъде посочена одобрената сума за
подпомагане, санкциите и редукциите по отделните схеми и мерки, както и начинът
на формиране на общата сума за подпомагане. Уведомителното писмо се издавало
след приключване на всички законово определени проверки, изчислени и изплатени
субсидии, тоест издаването му било резултат на отразяване на данни от действия
за минал период. Разпоредбите на специалния закон - ЗПЗП дерогирали действието
на АПК спрямо сроковете за издаване на административни актове. Съответно т.нар.
непроизнасяне на административния орган след подаденото заявление за
подпомагане не можело да се счита за бездействие на администрацията по
задължението й за произнасяне. В случая не било приключило изцяло
администрирането на подадените заявления за кампания 2019. Едва след
окончателното приключване на администрирането на заявленията, ведно с
оторизация по всички схеми и мерки по директни плащания и извършването на
корекциите по наложената за кампания 2018 финансова дисциплина, следвало
издаването на Уведомителни писма за оторизираните и изплатени суми за
подпомагане и/или за наложените санкции по схемите и мерките за кампания 2019 и
изпращането им до всички бенефициери. В тази връзка се моли да бъде оставена без уважение подадената жалба от С.Н.П.. Прави
се искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Съдът,
като взе предвид становищата на страните и представените по делото
доказателства, прие за установено от фактическа страна следното:
По
делото липсва спор относно факта, че жалбоподателят С.Н.П. е регистриран като
земеделски стопанин в Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК)
с уникален регистрационен номер (УРН): 572654 и че на 11.04.2019 г. същият е подал
заявление за подпомагане по директни плащания за кампания 2019 с УИН 26/170519/87999,
с което е кандидатствал по следните схеми и мерки за подпомагане – Схема за
единно плащане на площ, Схема за преразпределително плащане, Схема за плащане
за селскостопански практики, които са благоприятни за климата и околната среда
– зелени директни плащания, Схема за обвързано подпомагане за зеленчуци (пипер), Схема за обвързано подпомагане за
зеленчуци (картофи,
лук, чесън),
Схема за преходна национална помощ за земеделска земя на хектар, Агроекология и
климат (Мярка
10), Биологично
земеделие (Мярка 11), Компенсаторни плащания по Натура 2000 и Рамковата
директива за водите (Мярка 12), Компенсаторни плащания в планински райони (Подмярка 13.1/НР1), Компенсаторни плащания за други
райони, засегнати от значителни природни ограничения (Подмярка 13.2/НР2). Заявеното за подпомагане направление
по мярка 11 „Биологично земеделие“ е „Биологично растениевъдство“.
По
подаденото заявление за подпомагане са извършени автоматични проверки на
въведените данни, при които са констатирани грешки, относно които
жалбоподателят е декларирал, че е запознат с резултатите от същите.
Със
Заявление вх. № 02-6500/3330 от 08.07.2020 г., отправено до Изпълнителния
директор на ДФЗ, жалбоподателят е поискал произнасяне по подаденото от него
заявление за подпомагане по Мярка 11 "Биологично земеделие". В
отговор с писмо изх. № 02-6500/3330 от 20.07.2020 г. на зам. изпълнителен
директор на ДФ „Земеделие“ същият е бил уведомен, че административните
проверки, предхождащи плащанията за кампания 2019 по подаденото от него
заявление не са приключили и че след приключването им ДФЗ ще го информира с
уведомително писмо за предприетите действия по администриране на подаденото
заявление.
Уведомителното
писмо е получено от жалбоподателя на 23.07.2020 г., като на 28.07.2020 г. същият
е подал жалбата, предмет на разглеждане в настоящото производство.
Така
възприетата фактическа обстановка налага следните правни изводи:
Жалбата
е подадена в законоустановения срок, от легитимирана страна, срещу подлежащ на
обжалване индивидуален административен акт, поради което е процесуално
допустима. Неоснователно е възражението на ответника, че не е налице годен
предмет на съдебен контрол, както поради липса на определен от закона срок, в
който органът следва да се произнесе, така и поради изискването по закон
административният орган да се произнесе с изричен акт. Съгласно чл. 58, ал. 1
от АПК, непроизнасянето в срок се смята за мълчалив отказ да се издаде актът.
Систематичното място на тази разпоредба в общия процесуален закон налага извод
за нейната приложимост във всички административни производства, за които в
специален закон не е предвидено друго, както е в настоящия случай. Не може да
се сподели становището на ответника, че действието на общата фикция по чл. 58
от АПК се изключва с оглед на спецификата на дейността на ДФЗ – РА като
единствена институция за прилагане на общата селскостопанска политика, която
следва да се произнесе по заявленията след приключване на всички
законовоопределени проверки по спазване на условията за подпомагане. Независимо
от вида на мярката, по която е поискано финансово подпомагане,
административният орган одобрява, намалява или отказва изплащането на годишна
финансова помощ след извършване на административни проверки за изпълнението на
изискванията за подпомаганите дейности, като писмено информира кандидатите за
подпомагане за изплатената им финансова помощ. Липсата на произнасяне с изричен
акт (уведомително писмо) засяга неблагоприятно правната сфера на кандидатите за
подпомагане. Институтът на мълчаливия отказ е създаден именно, за да бъде
предоставено право на достъп до съд на лицата, които имат интерес от
произнасянето на административния орган. Необходимостта от извършване на
административни и други нормативноопределени проверки не освобождава
административния орган от задължението му да се произнесе по отправеното към
него искане, а липсата на срок за произнасяне води до извод за подадена в срок
жалба, но не и до несъществуването на мълчалив отказ.
Съгласно
разпоредбите на чл. 59, чл. 74 и чл. 75 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на
Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година плащанията на
бенефициерите по схемите и мерките за подпомагане се извършват след приключване
на административни проверки и такива на място на условията на допустимост, но
се осъществяват в периода от 01 декември до 30 юни на следващата календарна
година. Така установените срокове гарантират правилното разходване на
отпуснатите средства от Европейски земеделски фонд за развитие на селските
райони, постигане целта за подпомагане чрез усвояването им от земеделския
производител за съответния период. В този смисъл посочените срокове са
задължаващи спрямо местната администрация на държавата-членка относно
действията на тази администрация по заявленията за подпомагане в разумен
интервал от време с краен срок 30 юни на следващата календарна година,
включващо тези, установени в чл. 43, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗПЗП, и
предвиждащи задължение на административния орган да проверява заявленията за
подпомагане, извършва директни плащания, намалява или отказва изплащането на
годишната финансова помощ. В този случай при непроизнасяне на органа с
издаването на изричен акт (уведомително писмо) пряко и непосредствено се засяга
правната сфера на земеделския производител - кандидат за съответната капания,
понеже се препятства усвояването от него на финансови средства на ЕС,
предвидени и отпуснати за подпомагане за съответната кампания, именно в
сроковете съобразно Регламент (ЕС) № 1306/2013. Установените нормативни
разрешения не дерогират приложението на разпоредбата на чл. 58, ал. 1 от АПК, и
не лишават засегнатите субекти от правото им да оспорят по съдебен ред мълчалив
отказ при условията на чл. 149, ал. 2 от АПК. Обратното би означавало
осъществяване на отказ по отношение на тази категория лица (земеделски
производители) да упражнят правото си на защита чрез предоставената им от
закона възможност да атакуват непроизнасянето в срок на компетентния
административен орган с изричен акт. Както се отбеляза по-горе целите на
Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета изключват толериране
на администрацията на страна-членка да бездейства неограничено във времето като
не изпълни вменено със закон задължение за произнасяне с индивидуален
административен акт по подадено заявление.
С
оглед на така изложените съображения, следва да се приеме, че депозираната
жалба е допустима и предмет на разглеждане в настоящото производство е
законосъобразността на мълчаливия отказ по подаденото от жалбоподателя заявление
за подпомагане по схемите за директни плащания за кампания 2019 с УИН 26/170519/87999.
В
тази връзка следва да се има предвид, че Държавен фонд "Земеделие" е
акредитиран за единствена разплащателна агенция за Република България за
прилагане на общата селскостопанска политика на ЕС съгласно разпоредбата на чл.
11а от ЗПЗП, а съгласно § 1, т. 13 от ДР на ЗПЗП "Разплащателна
агенция" е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления,
проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски
фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на
земеделски продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз.
Република България като член на Европейския съюз е въвела в законодателството
си изискванията на директивите и регламентите на ЕС относно Общата
селскостопанска политика (ОСП) на съюза и относно схемите и правилата за единно
плащане. Съгласно чл. 43, ал. 1 от ЗПЗП, Разплащателната агенция извършва
директни плащания по подадените заявления, когато установи, че са налице
посочените в разпоредбата условия. Ако не са изпълнени изискванията на закона и
подзаконовите актове по прилагането му, административният орган намалява или
отказва подпомагането (арг. от чл. 43, ал. 3 и ал. 4 от ЗПЗП ). Съгласно чл.
75, § 1 от Регламент на Европейския парламент и съвета 1306/2013 финансирането,
управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика се осъществява с
плащане по схемите и мерките за подпомагане в периода от 1 декември до 30 юни
на следващата година.
За изпълнение на своите функции
разплащателната агенция поддържа и използва Интегрираната система за
администриране и контрол (ИСАК), на основание Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на
Комисията и чл. 30 и сл. от ЗПЗП. ИСАК, от своя страна, е комплексна
автоматизирана система, в която се регистрират заявленията за подпомагане по
съответните схеми и мерки и посредством която се извършват административни
проверки по заявленията. Съгласно разпоредбата на чл. 32, ал. 1 от ЗПЗП,
кандидатите за подпомагане подават до териториалните структури на
Разплащателната агенция заявления за подпомагане по образец, по които се
извършват административни проверки чрез интегрираната информационна система,
като се съпоставят данните от заявленията с данните в регистрите, каквото е
изискването на чл. 43, ал. 2, във вр. чл. 37 от ЗПЗЗ. Съобразно чл. 43, ал. 2 от
ЗПЗП, Разплащателната агенция проверява заявленията за подпомагане по схемите
за директни плащания съгласно чл. 37, който, от своя страна, предвижда, че
интегрираната система за контрол включва административни проверки на подадените
заявления за подпомагане и проверки на място.
Условията и редът за подаване и разглеждане на
заявленията са уредени в Наредба № 5/27.02.2009 г., както и в специалните
наредби, относими към подпомагането по конкретна мярка или схема. Заявените от
жалбоподателя схеми за директни плащания за 2019 са сред посочените в чл. 1 от
тази наредба. В нея са уредени различните етапи от административното
производство по подаване и проверка на заявленията за подпомагане по
приложимите схеми и мерки на Общата селскостопанска политика на ЕС. Това
производство е регламентирано като сложен фактически състав, който задължително
приключва с акт по аргумент от чл. 43 от ЗПЗП и чл. 10б, ал. 1 от Наредбата –
издаване на уведомително писмо, обективиращо данните от извършените проверки и
одобрената за плащане сума, респективно размера на наложените намаления и/или
санкции, които следва да са отразени в съответните таблици.
В
случая административният орган е надлежно сезиран със заявление за подпомагане
с УИН 08/290519/13215. От представените по делото доказателства се установява,
че по така подаденото заявление са извършени автоматични проверки на въведените
данни по смисъла на чл. 10а, ал. 1 от Наредбата. Липсват данни за извършени
административни проверки по смисъла на чл. 37 от ЗПЗП, както и за проверки на място. С оглед на изложеното,
съдът приема, че административният орган е бил длъжен да се произнесе с изричен
акт по заявлението на жалбоподателя (акт за одобрение или за отказ за
подпомагане) и да го уведоми за това произнасяне. Действително в разпоредбата
на чл. 75, § 2 от Регламент 1306/2013 е предвидено, че посочените в § 1
плащания не се извършват преди да са приключили проверките на условията за
допустимост съгласно чл. 74, тоест преди да са приключили административните
проверки и проверките на място дали заявленията за помощ отговарят на условията
за предоставяне на помощ, но това не е основание за удължаване на срока за
произнасяне за неопределен период от време. Общата рамка, по която трябва да
функционират схемите за подпомагане на земеделските производители, съдържа
механизми, които позволяват ритмично изплащане на съответните финансови помощи
и тяхното коригиране в следващи периоди така, че продължителността на
административните проверки да не възпрепятства самото функциониране на ОСП на ЕС.
В случая административният орган е бил длъжен да се произнесе по заявлението на
жалбоподателя, независимо дали административните проверки по заявленията на
другите кандидати са били завършили.
Доколкото въпросът
за съответствието на заявлението с изискванията за подпомагане не може да бъде
решен от съда вместо Разплащателната агенция, която е единственият компетентен
орган за администриране и осчетоводяване на средствата от Европейските
земеделски фондове съгласно законодателството на Европейския съюз, преписката
следва да бъде върната на административния орган за изрично произнасяне по
същество на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, като бъде и определен срок за това
съгласно чл. 174 от АПК, а именно едномесечен срок от датата на уведомяването
след влизането в сила на настоящото решение.
Предвид
изхода на спора, основателна се явява претенцията на жалбоподателя за
присъждане на сторените по делото разноски, възлизащи на 540.00 лева, от които
10.00 лева - внесена ДТ за настоящата инстанция, 30 лева - внесена ДТ за
производството по частната жалба пред ВАС, по която настоящият съдебен състав
дължи произнасяне по реда на чл. 236 от АПК, вр. с чл. 226, ал. 3 от АПК и
500.00 лева - действително заплатено възнаграждение за един адвокат съгласно представения
по делото договор за правна защита и съдействие.
Водим
от горното, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ по
жалба на С.Н.П., ЕГН : **********,
с адрес: ***, мълчалив отказ на Изпълнителния директор на Държавен фонд
„Земеделие“ по Заявление за подпомагане по схемите и мерките за директни
плащания за кампания 2019 с УИН 08/290519/13215.
ИЗПРАЩА
преписката на Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" -
Разплащателна агенция за произнасяне по подаденото от С.Н.П. Заявление за подпомагане по
схемите и мерките за директни плащания за кампания 2019 с УИН 08/290519/13215 в
едномесечен срок от датата на уведомяването след влизане в сила на настоящото
решение.
ОСЪЖДА Държавен фонд "Земеделие" –
София да заплати С.Н.П., ЕГН :
**********, с адрес: ***, сумата от 540 (петстотин и четиридесет) лева - разноски по делото.
Решението
може да бъде обжалвано с касационна жалба пред Върховния административен съд в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: