О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 21
гр. Русе, 23 април 2021 година
Административен
съд Русе, VIІ-ми състав, в закрито съдебно
заседание на 23 април, през две хиляди двадесет и първа година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Йълдъз Агуш
ЧЛЕНОВЕ: Елица
Димитрова
Ивайло Йосифов
след
като разгледа докладваното от съдията административно дело № 199 по описа на съда за 2021
година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на Фондация „Върховенство
на закона“, със седалище гр.София, против разпоредбите на чл.4, ал.1 и ал.2 от
Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи –
общинска собственост в Община Две Могили, област Русе.
Жалбоподателят е юридическо лице с
нестопанска цел по Закона за юридическите лица с нестопанска цел, което
осъществява дейност в обществена полза и като такова има качеството на
организация по смисъла на § 1, т. 2 от АПК.
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право
да оспорват подзаконов нормативен акт, имат организациите, чийто права, свободи
и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за
които актът поражда задължения.
В
тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ОССК на ВАС по т. д. № 4/2009г. е
прието, че правният интерес на съсловните (браншовите) организации и на другите
юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техни лични
права или законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и
целите на учредяването им.
В конкретния случай жалбоподателят
обоснова правния си интерес от оспорването на подзаконовия нормативен акт с
целите на фондацията, свързани с отмяна на подзаконови нормативни актове,
приети от общински съвети, когато противоречат на законите на Република
България, както и такива, които пряко, непосредствено и лично засягат законните
интереси на фондацията, породени от
предмета на дейност и целите на фондацията, за постигането на които е учредена.
Излагат се мотиви, че в устава на
фондацията е посочено, че част от средствата за постигането на целите на
фондацията са : осъществяване на постоянен контрол върху законосъобразността на
приетите от общинските съвети подзаконови нормативни актове, оспорване на
незаконосъобразните нормативни актове по установения от закона ред.
След извършена служебна справка в
учредителен акт на фондация „Върховенство на закона“, със седалище гр.София, съдът
установи, че съгласно чл.4 от учредителния акт, фондацията има следния предмет
на дейност : осъществяване на анализ и съпоставка на действащите и новоприетите
подзаконови нормативни актове с нормативните актове от по-висока степен,
съдебно оспорване с цел отмяна на незаконосъобразни подзаконови нормативни
актове, приемани от общинските съвети и органи на изпълнителната власт, участие
в обществени обсъждания на проектите на нормативни актове и стратегически
документи, предоставяне на експертна помощ за издаване на законосъобразни
подзаконови нормативни актове, изготвяне и подаване на искания за достъп до
обществена информация и оспорване на неправомерни откази за достъп до
обществена информация.
Съгласно чл.5, т.3 от учредителния
акт една от целите на фондацията е недопускане съществуването и действието на
незаконосъобразни подзаконови нормативни актове и/или отделни техни норми и
разпоредби, приемани от общинските съвети и органи на изпълнителната власт в
Република България, по чл.5, т.5 е предвидена като цел отмяна на подзаконови
нормативни актове, приети от общински съвети, когато противоречат на законите
на РБългария, както и такива които пряко, непосредствено и лично засягат
законните интереси на фондацията, породени от предмета й на дейност и целите,
за постигане на които е учредена.
В чл.6 от учредителен акт на фондация
„Върховенство на закона“, със седалище гр.София, са регламентирани средствата
за постигане на целите на фондацията, като по т.1 на чл.6 е посочено, че
фондацията ще осъществява постоянен контрол върху законосъобразността на
приетите от общинските съвети и органи на изпълнителната власт подзаконови
нормативни актове, по т.2 оспорване на незаконосъобразните нормативни актове по
законоустановения ред.
Съдът, след анализ на посочените цели
на фондацията и средства за тяхното постигане, приема, че те не обосновават
наличието на пряк и непосредствен интерес за фондация „Върховенство на закона“
от оспорването на разпоредбите на чл.4, ал.1 и ал.2 от Наредба № 7.
Разпоредбата
на чл.1 от Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с
имоти и вещи – общинска собственост в Община Две Могили, област Русе
регламентира, че наредбата определя редът за придобиване, управление и
разпореждане с имоти и вещи, собственост на община Две Могили.
Оспореният
подзаконов нормативен акт има за предмет правно регулиране на обществените
отношения, свързани с придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи,
собственост на община Две Могили.
Адресати
на тази наредба са лицата, които са страни в правоотношенията, свързани с
придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи, собственост на община
Две Могили.
Нормите на чл.4, ал.1 и ал.2 от
Наредба № 7 на ОбС Две Могили предвиждат, че (1) Общинският съвет приема стратегия за управление на общинската
собственост за срока на мандата си по предложение на кмета на общината.
Стратегията определя политиката за развитие на общинската собственост и
стопанската дейност на общината и съдържа:
1.
основните цели, принципи и приоритети за придобиване, управление и разпореждане
с имотите - общинска собственост;
2.
основните характеристики на отделните видове имоти, които могат да се
предоставят под наем или да бъдат предмет на разпореждане;
3.
нуждите на общината от нови имоти и способите за тяхното придобиване;
4.
други данни, определени от общинския съвет.
(2)
За изпълнение на целите, принципите и приоритетите на мандатната Стратегия,
общинският съвет ежегодно, преди приемането на годишния бюджет на общината, по
предложение на кмета на общината приема Програма за управление и разпореждане с
имотите – общинска собственост. Програмата е в съответствие с раздела за
общински публично-частни партньорства от програмата за реализация на общинския
план за развитие и съдържа:
1.
прогноза за очакваните приходи и необходимите разходи, свързани с
придобиването, управлението и разпореждането на общинската собственост;
2.
описание на имотите, които общината има намерение да предложи за предоставяне
под наем, за продажба, за внасяне като непарична вноска в капитала на търговски
дружества, за учредяване на ограничени вещни права, за публично-частно
партньорство или за предоставяне на концесия;
3.
описание на имотите, които общината има намерение да предложи за замяна срещу
имоте на граждани или юридически лица, с подробно описание на нуждите и вида на
имотите, които общината желае да получи в замяна;
4.
описание на имотите, които общината има намерение да придобие в собственост и
способите за тяхното придобиване;
5.
обектите, за изграждането на които е необходимо отчуждаване на частни имоти;
6.
обектите по т. 5 от първостепенно значение;
7.
конкретни мерки за подобряване на организацията на работата по управлението на
общинската собственост, в това число и на публичния достъп на местната общност
до информацията за изпълнението на годишната програма;
8.
други данни, определени от общинския съвет.
От съпоставката на целите на
юридическото лице с нестопанска цел и предмета на оспорения подзаконов
нормативен акт и съдържанието на оспорените разпоредби е видно, че нормите не
рефлектират пряко в правната сфера
на сдружението - жалбоподател.
Постигането на основните му цели по
защита на конституционните и други права на гражданите, както и съдебният
контрол срещу незаконосъобразни актове на държавните и местни органи на
управление се осъществяват съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ - при
наличието на засягане на конкретни права, интереси, свободи за юридическото
лице или неговите членове.
Не
се налице твърдения, че оспореният подзаконов нормативен акт засяга или може да
засегне права, свободи или законни интереси на фондацията.
Константна
е съдебната практика на ВАС по въпроса, че за да се оспори подзаконов
нормативен акт, е необходимо наличието на правен интерес.
Съгласно
чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ
гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове,
които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Според решение № 21 от 26 октомври 1995 г.
по к. д. № 18/1995 г. на Конституционния съд на РБ задължително конституционно
условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва.
Наличието
на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на
процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Административният акт
"засяга" по смисъла на чл. 120, ал.
2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или
застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или
застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или
юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния
акт в кръга на съдебнообжалваемите актове и легитимира процесуалноправния
интерес от съдебното обжалване на административния акт.
Недопустимо е обжалването на акта от
лице, чиито права или законни интереси не са нарушени или застрашени. Решаващ е
правният ефект на административния акт, дали и доколко с него се засягат права
и интереси на жалбоподателя. Правният интерес е процесуалноправно понятие, тъй
като се свързва с призната от закона възможност да се търси съдебна защита на
засегнати права, свободи и законни интереси. Затова съдебната практика и
теорията винаги са били трайни в разбирането, че правният интерес трябва да е
пряк, личен и непосредствен.
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. С решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Конституционният съд
приема, че чл. 186, ал. 1 от АПК съответства на Конституцията на РБ. Развити са
съображения, че активна легитимация имат всички правни субекти в случаите,
когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава
задължения за тях.
Правото
на съдебната защита и обжалването на подзаконови административни нормативни
актове за гражданите и юридическите лица възниква единствено при засягане или
застрашаване на права, свободи или законни интереси или обременяване със
задължения, тъй като липсва пълномощие или мандат да бъдат защитавани правата,
законните интереси или обременяването със задължения на други граждани.
Нормативният административен акт
засяга широк кръг от лица, чиито законни интереси не само са засегнати, но и
могат да бъдат засегнати. Затова и чл.
186, ал. 1 АПК предвижда право на оспорване за лицата, които могат да бъдат
засегнати от акта. В случаите, когато нормативният административен акт
регламентира положението на определен кръг физически или юридически лица,
кръгът на лицата, които могат да го обжалват, включва само тези, чиито права
актът засяга или би могъл да засегне. Именно това положение е прието и в тълкувателно решение №
2 от 12.02.2010 г., като в него изрично е посочено, че съсловните
(браншовите) организации и другите сдружения с нестопанска цел могат да
оспорват издадения подзаконов нормативен акт в случаите, когато с него се
засягат или могат да бъдат засегнати общи права, свободи или законни интереси
или се пораждат задължения за членуващите в сдружението лица. Правният интерес
на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска
цел е обусловен от засягането на техни лични права или законни интереси,
непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им. Т.
е. в посоченото тълкувателно решение е прието, че предметът на дейност и целите
на съответното сдружение и организация, могат да обосноват наличието на правен
интерес от оспорване в случаите, при кумулативното наличие обаче на засягане на
права и законни интереси на юридическото лице с нестопанска цел или негови
членове. Това тълкуване съответства и на приетото в конституционно решение № 5 от
17.04.2007 г. по конституционно дело № 11/2006 г., постановено по искане за
обявяване на противоконституционност на чл.
186, ал. 1 от АПК.
В посоченото решение по к. д. №
11/2006 г. Конституционният съд е обосновал извод за
конституционосъобразност на разпоредбата на чл.
186, ал. 1 от АПК, като е посочил, че във всички случаи, когато гражданите
и организации атакуват индивидуални, общи или нормативни административни
актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на
техни права или законни интереси, като е посочил, че заинтересуваността следва
да е правомерна, лична и обоснована. Конституционният съд е приел и че активна
легитимация имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт
пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Конституционният
съд счита, че правото на съдебната защита и обжалването на подзаконови
административни нормативни актове за гражданите и юридическите лица възниква
единствено при засягане или застрашаване на права, свободи или законни
интереси, или обременяване със задължения, тъй като липсва пълномощие или
мандат да бъдат защитавани правата, законните интереси, или обременяването със
задължения на други граждани.
Т. е. за обосноваване на правен
интерес от сдружение с нестопанска цел следва да има корелация между предмета
на дейност и целите на сдружението от една страна и засягане на пряк интерес
или права на същото или на негови членове от оспорения подзаконов
административен акт от друга страна.
В
настоящия случай не е налице правен интерес от оспорване, тъй като предметът на
дейност на дружеството, включващ анализ за съответствие на действащи
подзаконови актове с актове от по - висока степен, включително съдебното им
оспорване, не е достатъчно, за да се приеме жалбата за допустима, тъй като
следва да е обосновано и засягане на права или интереси на сдружението или на
негови членове, а в настоящия случай такова засягане не се твърди и не се
доказва.
Оспорените разпоредби на чл.4, ал.1 и
ал.2 от Наредба № 7 се отнасят до приемането на стратегия от ОбС за управление
на общинската собственост за срока на мандата си по предложение на кмета на
общината и програма за управление и разпореждане с имотите – общинска
собственост.
Засягането
на права или законни интереси при юридически лица с нестопанска цел, е обусловено от
непосредствената връзка между сферата на обществени отношения, уредена с
нормативния акт и предмета на дейност и целите на учредяването на оспорващия
правен субект.
Съдържанието на оспорените норми ясно
показва, че жалбоподателят не обосновава нито засягане на признати от закона
права, интереси или създаване на задължения с посочените разпоредби на
сдружението или негови членове.
Съдът
приема, че надзор за законност върху дейността на администрацията и
подзаконовите нормативни актове на Общинските съвети без обосноваване на личен,
пряк и непосредствен правен интерес, може да упражнява само прокуратурата
съгласно конституционно решение
№ 5 от 17.04.2007 г. по конституционно дело № 11/2006 г.
С
решение № 5 от 17.04.2007 г. на КС по к. д. № 11/2006 г. Конституционният
съд на РБ изрично посочва, че легитимация, без да се обосновава правен интерес
и без нарушаване или застрашаване на лични права на жалбоподателя, би могла да
има нежелан ефект по отношение на различни правни субекти, затова
заинтересоваността следва да е правомерна, лична и обоснована. Но не може всеки
правен субект да оспорва всеки подзаконов нормативен акт. Допустимо е обжалване
само на този подзаконов нормативен акт, който засяга правната сфера на
жалбоподателя като правен субект.
Правният
интерес трябва да е пряк: със самата отмяна на оспорения административен акт да
бъде отстранена или да се предотврати настъпването на щета от изпълнение на
административния акт. Трябва да е личен: юридическите лица имат право на жалба
само в защита на своите субективни права, свободи и законни интереси. Правният
интерес трябва и да е непосредствен: административният акт трябва да засяга
правната сфера на жалбоподателя, като отнема, изменя или ограничава права или
противозаконно създава задължения за жалбоподателя, или създава права на трето
лице, с което уврежда жалбоподателя.
За пълнота на изложението следва да
се посочи, че разбирането, че е допустимо подаването на жалба в защита на чужди
субективни права, свободи и законни интереси, когато са на лица, членуващи в
съсловната организация- жалбоподател, е в нарушение на чл. 186, ал. 1 от АПК и чл. 26, ал. 2 от ГПК и разширява против
волята на законодателя кръга от правни субекти, които могат да оспорят
подзаконов нормативен акт.
В този смисъл са определение № 993 от
1.02.2016г. на ВАС по адм.д.№ 14071/2015г., I отделение, определение № 8819 от
6.07.2020г. на ВАС по адм.д.№ 6590/2020г., VII отделение, определение № 7079 от
10.06.2020г. на ВАС по адм.д.№ 4749/2020г., III отделение, определение № 5549 от
13.05.2020г. на ВАС по адм.д.№ 3839/2020г., III отделение,
По тези съображения и на основание
чл. 159, т. 4 във връзка с чл. 196 АПК жалбата на Фондация „Върховенство на
закона“, със седалище гр.София, против разпоредбите на чл.4, ал.1 и ал.2 от
Наредба № 7 за реда за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи –
общинска собственост в Община Две Могили, област Русе, следва да се остави без
разглеждане, а делото - да се прекрати.
Предвид изложеното, съдът
ОПРЕДЕЛИ:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Фондация „Върховенство на закона“,
със седалище гр.София, против разпоредбите на чл.4, ал.1 и ал.2 от Наредба № 7 за реда
за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост
в Община Две Могили, област Русе, като недопустима.
ПРЕКРАТЯВА производството по адм. дело № 199/2021 г. по описа
на Административен
съд Русе.
Определението подлежи на обжалване с частна
жалба пред Върховния административен съд, в 7 -дневен срок от съобщението.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: