Р
Е Ш Е Н И Е
№
гр. Добрич, 21.12.2020 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Добричкият районен съд,
наказателна колегия, шестнадесети съдебен състав, в публичното заседание на двадесет
и първи октомври две хиляди и двадесета година, в състав:
Председател: Данчо Димитров
При участието на секретаря Маргарита Калинова, разгледа
докладваното от съдия Димитров АНД № 565 по описа на Добричкия районен съд за
2020 г. и за да се произнесе, взе следното предвид:
Производството е по реда на чл. 59 и сл. от ЗАНН.
Образувано е по жалба от Е. Г.П., ЕГН **********,
адрес: ***, чрез адвокат Е.Т. ***, съдебен адрес:***, офис 3, срещу наказателно
постановление № ПИОС 165/18.05.2020 г., издадено от Кмета на Община град Добрич, с което на Е. Г.П., ЕГН **********,
адрес: ***, за нарушение на т. 9 от заповед с рег. № РД-01-124/13.03.2020 г. на
министъра на здравеопазването, изменена и допълнена със заповед №
РД-01-197/11.04.2020 г. (издадена на основание чл. 63, ал.1 от ЗЗ), на
основание чл. 209а, ал. 1 от Закона за здравето е наложено административно
наказание ГЛОБА в размер на 300 /триста/ лв.
С жалбата се иска отмяна на наказателното
постановление, като неправилно и незаконосъобразно, както и присъждане на
сторените по делото разноски.
В съдебно заседание пълномощникът на жалбоподателя
поддържа жалбата.
Въззиваемата страна чрез процесуалния си представител
счита жалбата за неоснователна, а наказателното постановление – за правилно и
законосъобразно.
Добричкият районен съд, като разгледа жалбата и
събраните доказателства, намира за установено следното:
Жалбата е допустима като депозирана в законоустановения
7-дневен срок и от лице, което има правен интерес.
Независимо от основанията, посочени от жалбоподателя,
съдът подложи на цялостна преценка обжалваното наказателно постановление,
какъвто е обхватът на въззивната проверка и констатира следното:
Добричкият районен съд, като прецени събраните
доказателства и становищата на страните, намира за установена следната фактическа обстановка:
На 27.04.2020 г., около 15:45 часа, свидетелите В.М.И.
и Д.А.Д., и двамата полицейски инспектори в Общинска полиция при Първо РУ на
МВР – Добрич, извършили полицейска проверка на обществено място, по ул. „***“,
в близост до ДКЦ 1 – гр. Д., при която констатирали, че Е.Г.П. не е поставила
защитна маска за лице или друго средство, предпазващо носа и устата.
С оглед установеното, както актосъставителят, така и
наказващият орган приели, че Е.Г.П. не е изпълнила въведените от министъра на
здравеопазването на Република България противоепидемични мерки, като е нарушила
т. 9 от заповед с рег. № РД-01-124/13.03.2020 г. на министъра на
здравеопазването, изменена и допълнена със заповед № РД-01-197/11.04.2020 г.
(издадена на основание чл. 63, ал.1 от ЗЗ).
За така описаното нарушение, на жалбоподателя е наложено
административно наказание глоба в размер на 300 /триста/ лева, на основание чл.
209а, ал. 1 от Закона за здравето.
В хода на съдебното производство не се установи
различна фактическа обстановка от описаната в АУАН и в издаденото въз основа на
него наказателно постановление. Конкретните обстоятелства по нарушението са
установени от свидетелите В.М.И. и Д.А.Д., които пресъздават свои
непосредствени възприятия, придобити в хода на извършената от тях проверка и
чиито показания са последователни, логични и безпротиворечиви, като липсва
индиция за тяхната заинтересованост. Няма основания да не се дава вяра на тези
свидетели, нито да се счита, че техните показания не са достатъчни за несъмнено
установяване на обективната истина.
При така установената фактическа обстановка, се
налагат следните правни изводи:
Съгласно т. 9 от заповед с рег. № РД-01-124/13.03.2020
г. на министъра на здравеопазването, изменена и допълнена със заповед №
РД-01-197/11.04.2020 г. (издадена на основание чл. 63, ал.1 от ЗЗ), „Всички
лица, когато се намират в закрити или на открити обществени места (в т.ч.
транспортни средства за обществен превоз, търговски обекти, паркове, църкви,
манастири, храмове, зали, улици, автобусни спирки и др.) са длъжни да имат поставена
защитна маска за лице за еднократна или многократна употреба или друго
средство, покриващо носа и устата (в т.ч. кърпа, шал и др.).
Видно от разпоредбата на чл. 63а, ал. 5 от Закона за
здравето, заповедите по налагане на противоепидемични мерки са общи
административни актове, които се публикуват само на интернет страницата на
Министерството на здравеопазването, съответно на интернет страницата на
регионалната здравна инспекция. Т.е., същите не трябва да се обнародват в
„Държавен вестник“.
Видно от разпоредбата на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ, който
наруши или не изпълни въведени от министъра на здравеопазването или от директор
на регионална здравна инспекция противоепидемични мерки по ч. 63, ал. 4 или 7 и
чл. 63а, ал. 1 или 2, освен ако деянието не съставлява престъпление, се наказва
с глоба от 300 до 1000 лв., а при повторно нарушение – от 1000 до 2000 лв.
На първо място, следва да се изясни какъв по характер
административен акт е заповед с рег. № РД-01-124/13.03.2020 г. на министъра на
здравеопазването, изменена и допълнена със заповед № РД-01-197/11.04.2020 г.
(издадена на основание чл. 63, ал.1 от ЗЗ).
Административните актове биват общи, нормативни и
индивидуални. Без всякакво съмнение, в случая не може да се говори за
индивидуален административен акт, поради което съдът няма да посочва теоретични
правни положения по отношение на индивидуалния административен акт. Спорът в
доктрината и съдебната практика е дали този акт (заповедта) е общ или
нормативен по своята природа.
В Административнопроцесуалния кодекс се
съдържа легална дефиниция за тези понятия, като според нормата на чл. 65 от АПК, общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се
създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или
законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издават
такива актове.
Въпросната заповед не е общ административен акт, като
аргументите на този съдебен състав са следните:
Като вид административни актове, общите
административни актове носят характерните белези на административните актове
въобще, отразяват същевременно и отличителни черти в съдържанието на
изпълнително-разпоредителната дейност на административните органи. Правната
теория константно характеризира общия административен акт /ОАА/ като властническо
волеизявление на орган на държавно управление или на друг овластен за това
орган или организация, издадено въз основа, в изпълнение и в рамките на закона,
което едностранно предизвиква правни последици в сферата на изпълнителната
дейност и при необходимост може да бъде приведено в изпълнение с помощта на
държавната принуда. ОАА има и специфични характеристики, които го отличават от
другите административни актове – това са еднократното правно действие и
неопределен брой лица, към които е насочен актът. Еднократното правно действие
не бива да се сравнява с изчерпването на задължителната сила на акта или пък да
се оценява с оглед определен период на действие. Достатъчно е да възникнат
правните последици от общия административен акт, за да може да се счита, че е
осъществено дефинитивното еднократно правно действие. Това еднократно действие
е свързано с конкретната фактическа обстановка в обективната действителност,
спрямо която е насочено властническото въздействие на компетентния орган.
Правилата за поведение, които се съдържат в общите административни актове не са
правни норми, именно поради това, че им липсва степента на абстракция в
уреждане на обществените отношения.
Неопределеността на броя адресати е критерий, който
лесно разграничава общите от индивидуалните административни актове. Същият този
критерий обаче, е проблемът при разграничаването на общите от нормативните
административни актове. Еднократното правно действие на общите административни
актове може да се проявява по различен начин – чрез осъществяване на определено
действие, чрез изтичането на определен срок, през който се осъществяват
множество действия по изпълнение на акта. Същественото при определянето на
общите административни актове като еднократно правно действащи актове е това,
че те еднократно пораждат правни последици. И именно тук е разделителната линия
между общите и нормативните административни актове – нормативните пораждат
правни последици винаги при възникването на фактите и обстоятелствата от
хипотезата, независимо колко пъти ще се проявят тези факти и обстоятелства в
обективната действителност, докато общите нормативни актове пораждат правни
последици еднократно, като с тях се изпълнява диспозитива на правната норма.
Правилата за поведение в общите административни актове не са правни норми, те
не разполагат с хипотеза, тъй като издаването на общите административни актове
става при наличието на фактите и обстоятелствата от хипотезите на приложимите
правни норми.
Логическият извод, който се налага от горните съждения
е, че въпросната заповед има не еднократно, а многократно действие, че
разпоредбите й имат нормативен характер, а не са издадени за прилагане на
нормативни разпоредби, поради което този състав на съда приема, че в случая иде
реч за нормативен административен акт, а не за общ.
Настоящата въззивна инстанция намира, че норма от общ
административен акт не може да попълва бланкетна разпоредба на законов текст, с
който се санкционира поведението на даден субект по наказателен или
административнонаказателен път, защото бланкетна законова норма може да бъде
попълнена само с разпоредба, която има нормативен характер и която въвежда
задължително правило за поведение по отношение на неограничен и неопределен
кръг субекти. А това означава, че не може да се посочва като нарушена разпоредба
от общ административен акт, което от своя страна да послужи за основание за
налагане на административно наказание, или углавно такова, на което и да е
лице.
Защо съставът на съда намира, че в случая иде реч за
нормативен административен акт:
Легалната дефиниция за нормативен административен акт
/НАА/ се съдържа в чл. 75 от АПК, която гласи: Нормативните административни
актове са подзаконови административни актове, които съдържат
административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой
адресати и имат многократно правно действие.
Този съдебен състав е на мнение, че издадената заповед
от министъра на здравеопазването има характер на нормативен административен
акт, тъй като са налице всички изисквания на закона, за да бъде тя определена
като НАА, независимо от нейното заглавие. Най-напред, съдът намира, че тази
заповед е подзаконов нормативен акт, защото се издава на базата на законова
разпоредба и във връзка с приложението на последната, а именно нормата на чл.
63 ал. 4 и ал. 11 от Закона за здравето. Освен това, разпоредбите на тази
заповед имат нормативен характер, защото създават правило за поведение за
адресатите на издадената заповед. Видно от съдържанието на заповедта, тя се
отнася до неограничен и неопределен кръг субекти, защото с нея се въвеждат
противоепидемични мерки по отношение на всички членове на обществото, а актът
действа на територията на цялата страна, без ограничение по място и относно
кръга на лицата, срещу които се прилага. Накрая следва да се посочи, че
разпоредбите на заповедта имат многократно правно действие, защото са уредени
отношения, които действат за ограничен период, но не еднократно, а с въпросната
заповед се създава задължение за всички субекти непрекъснато да спазват
противоепидемичните изисквания и мерки. Ето защо, съдебният състав намира, че е
налице и последното изискване на закона.
По силата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на
Република България, всички нормативни актове задължително се публикуват като
условие за влизането им в сила. До публикуването си те не съществуват като
нормативни факти. С чл. 37, ал. 1 от ЗНА (изм. – ДВ, бр. 46 от 2007 г.) е
предвидено обнародването на законите, постановленията на Министерския съвет и
нормативните актове на министрите и ръководителите на други ведомства да се извършва
в „Държавен вестник”. В същия смисъл разпоредбата на чл. 78, ал. 2 от АПК
създава изискване за обнародване на нормативните административни актове, освен
тези на общинските съвети, в „Държавен вестник”.
Съдът намира обаче, че този нормативен акт не е
породил своето правно действие, защото не е обнародван в „Държавен вестник“,
така както изисква нормата на чл. 78, ал. 2 от АПК и нормата на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България. Т.е., съдът намира, че не е завършен
фактическият състав по приемането на този нормативен акт, за да се превърне той
в задължителен за всички субекти на територията на страната. Иначе казано, този
нормативен акт не може да се прилага от правораздавателните органи и неговите
разпоредби не могат да служат за въвеждане на права и задължения за гражданите,
нито за санкциониране на поведението на последните при установено поведение,
несъответстващо на предписаното от нормите на заповедта.
Настоящият съдебен състав намира, че и в двата случая
НП е за отмяна, защото ако от една страна се приеме, че заповедта на министъра
е общ административен акт, то следва, че нормите на тази заповед не могат да
попълват бланкетната норма на чл. 209а, ал. 1 от ЗЗ, защото са норми от общ
административен акт, като съображенията за това бяха изложени по-горе. От друга
страна, съдът счита, че имайки характер на нормативен административен акт,
нормите на процесната заповед също в случая не могат да послужат за попълване
на бланкетната норма на закона, защото въпросният нормативен административен
акт не е обнародван в „Държавен вестник“. Липсата на обнародване, както бе
посочено вече, води след себе си като правна последица неприлагането на
практика на въпросния акт.
В случая лошата законодателна техника и пълното
неразбиране на нормотворческия процес от страна на изпълнителната власт,
поставят съда в ситуация, в която, по време на световна пандемия от заразна
болест, носеща смъртни случаи, да избира между върховенството на правото и
спазването на противоепидемични мерки, които са въведени по начин и с акт,
нарушаващ основни правни принципи на процеса по създаването на нормативни
административни актове. Разбира се, без всякакво съмнение, съдебният състав ще
избере да приложи закона, защото в правова държава като Република България,
върховенството на правото стои над всички останали принципи и цялото общество,
включително и държавните институции, и органите на изпълнителната власт, следва
да бъде ръководено от принципите на правовата държава и по-специално от
върховенството на правото, включително при създаването на законови и
подзаконови нормативни актове.
Независимо от изложеното, а именно, че неносенето на
маска, според сега действащата правна рамка, не представлява административно
нарушение, съдебният състав намира, че решението на съда не следва да се
тълкува в смисъл, че предпазната маска за лице не следва да бъде използвана, а
точно обратното, гражданите следва да спазват противоепидемичните мерки,
въведени от изпълнителната власт, макар те да имат препоръчителен характер,
защото това е в техен и обществени интерес, макар и да не могат да бъдат
принудени чрез административни санкции да го сторят принудително.
Всички тези съображения водят съда до единствения
извод, че НП е незаконосъобразно, а законовият текст на нормата на чл. 209, ал.
1 от ЗЗ е мъртво роден, защото не съществува нормативен административен акт,
който да попълва неговото бланкетно съдържание, а без да е налице такава
разпоредба от НАА, нормата на закона не може да се прилага на практика.
За пълнота на изложението следва да се отбележи и, че
вмененото на жалбоподателя нарушение е несъставомерно,
тъй като видно от заповед № РД-01-197/11.04.2020 г. на министъра на
здравеопазването, същата е в сила от
12.04.2020 г. до 26.04.2020 г. включително,
а жалбоподателят е санкциониран за деяние, извършено на 27.04.2020 г. С други думи, към дата 27.04.2020 г. за жалбоподателя
не е съществувало задължение да има поставена защитна маска за лице или друго
средство, покриващо носа и устата.
По делото липсват представени доказателства за
направени от жалбоподателя съдебни разноски, съобразно Тълкувателно решение №
6/2012 г. от 6 ноември 2013 г. на Върховния касационен съд на Република
България, Общо събрание на Гражданска и Търговска колегия, поради което съдът
не дължи произнасяне в тази насока.
С оглед изложеното, съдът счита, че наказателното постановление следва да бъде отменено, като незаконосъобразно, поради което и на основание чл. 63, ал. 1 от ЗАНН,
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
наказателно постановление № ПИОС
165/18.05.2020 г., издадено от Кмета на Община
град Добрич, с което на Е. Г.П., ЕГН **********, адрес: ***, за нарушение на т.
9 от заповед с рег. № РД-01-124/13.03.2020 г. на министъра на здравеопазването,
изменена и допълнена със заповед № РД-01-197/11.04.2020 г. (издадена на
основание чл. 63, ал.1 от ЗЗ), на основание чл. 209а, ал. 1 от Закона за
здравето е наложено административно наказание ГЛОБА в размер на 300 /триста/
лв.
РЕШЕНИЕТО подлежи
на обжалване с касационна жалба по реда на Административнопроцесуалния кодекс
пред Административен съд – Добрич в 14 – дневен срок от уведомяването на
страните.
Районен
съдия:
/Данчо Димитров/