Решение по дело №927/2023 на Административен съд - Варна

Производството е по чл. 56 от Закона за запасите от нефт и нефтопродукти /ЗЗНН/ във вр. с чл. 145 от АПК и е образувано по жалба на „Солвей соди“ АД със седалище и адрес на управление гр. Девня, промишлена зона-юг, представлявано от изп. директор С Н , подадена чрез юриск. Р.П.Г. , срещу задължително предписание , обективирано в констативен протокол № ГМ-36/18.04.2023г. на комисия от служители на териториалната дирекция в гр. Варна на държавна агенция „ Държавен резерв и военно временни запаси“ / ДА „ДРВВЗ“ /с искане за неговата отмяна.

Релевира се материална незаконосъобразност на атакуваното произнасяне , тъй като е дадено задължително предписание по изпълнение на разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. на зам. – председателя на ДА „ ДРВВЗ“ , което е предмет на съдебен контрол за законосъобразност по неприключило съдебно производство – адм. дело № 1236/2022г. по описа на Варненския адм. съд. В жалбата се излага подробно хронология на действията на ДА „ ДРВВЗ“ по периодично издаване на задължителни предписания по изпълнение на разпореждания за създаване на запаси за извънредни ситуации от дружеството- жалбоподател. Твърди се ,че даденото предписание изначално е лишено от предмет, защото с него не се установяват задължения ,не се предписват действия или бездействия , не се посочва по какъв начин „ Солвей соди“ АД би могло да изпълни задължението си по създаване на запаси“. Целта на предписанието е „ неясна“ , защото подходът е „напомняне за съществуващи задължения“. С предписанието се определя пореден срок за изпълнение до 19.05.2023г. , който е различен от посочения в разпореждането от 28.04.2022г. По този начин се създава ново правно задължение за „Солвей соди“ АД , но компетентност за подобно произнасяне има само председателят на ДА „ ДРВВЗ“ с оглед чл. 8, ал.1 от ЗЗНН. Според посочения нормативен акт запасите се създават до началото на периода за съхранение - първи юли на съответната година, а след този период само те се съхраняват. Няма възможност за създаване на запаси след посочения начален момент.

В съдебно заседание жалбоподателят чрез представител по пълномощие поддържа жалбата , чиято основателност аргументира в депозирани писмени бележки.

Ответната страна -комисия от служители на ТД към ДА „ДРВВЗ“ – Варна , депозира по делото писмен отговор на жалбата с позиция за нейната неоснователност , която подробно обосновава / л. 30-31/ .

Съдът , след като обсъди доводите на страните и събраните по делото доказателства, приема за установено следното:

По допустимостта на жалбата съдът се е произнесъл с нарочно определение / л. 26 от делото/. При изследване основателността на оспорването съдът съобрази следното:

С разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. зам.- председателят на ДА „ДРВВЗ“ е разпоредил „ Солвей соди“ АД да създаде до 01.07.2022г. запаси от нефт и нефтопродукти за извънредни ситуации , а именно 53 422.256 тона котелни горива и да съхранява тези запаси до 30.06.2023г. / л. 10-11 от преписката/. Със същото разпореждане на основание чл. 60 от АПК е допуснато неговото предварително изпълнение .

По повод жалба на „Солвей соди“ АД срещу това разпореждане е било образувано адм. дело № 1236/2022 г. по описа на Варненския адм. съд , производството по което към настоящия момент е спряно поради отправено преюдициално запитване до Съда на европейския съюз /СЕС/ , който съд по това запитване е образувал дело С- 784/22г., което също е спряно до постановяване на решение по съединени дела С-395/22 г. и С-428/22 г. на СЕС .

По адм. дело №1236/22 г. „Солвей соди“ АД е подало искане за отмяна на предварителното изпълнение на обжалваното разпореждане, но е било отхвърлено от Адм. съд-Варна с определение №1995/01.07.2022г. , оставено в сила с определение № 7573/03.08.2022г. на ВАС по адм. дело № 6850/2022г.

Адм. производство по издаване на процесното задължително предписание е било образувано по изпълнение на заповед № ГМ-36/18.04.2023г. на директора на ТД към ДА „ ДРВВЗ“-Варна , с която на основание 56, ал.1, т. 9 от ЗЗНН е разпоредена проверка на „ Солвей соди“ АД за изпълнение на задъл. предписание по КП № ГМ-9/16.03.2023г. / л. 8-9/. Определеният тричленен състав на комисията - служители на териториалната дирекция на Агенцията в гр. Варна , е съставил констативен протокол с резултати от същата – КП №ГМ-36/18.04.2023г., според който провереното дружество не е изпълнило задължително предписание по КП № ГМ-9/16.03.2023г. за създаване на запаси за извънредни ситуации от 53 422.256 тона котелни горива .Предвид тези факти е било дадено поредно задължително предписание на „ Солвей соди“ АД да изпълни разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. по създаване на запаси за извънредни ситуации от 53 422.256 тона котелни горива при определен срок за изпълнение 19.05.2023г. / л.1-3 от преписката/.

Събрани по делото заповеди №№РД-10-160/27.06.2022г. и РД-10-182/07.07.2022г. на председателя на ДА „ ДРВВЗ“ сочат, че на основание чл. 55, ал. 4 от ЗЗНН са били определени лица с контролни функции , сред които лица попадат и трите длъжности лица , съставили процесния констативен протокол и постановили обжалваното задъл. предписание / л. 64-65 от делото/ .

На 29.11.2022г. вр. и.д. председател на ДА „ДРВВЗ“ е издал наказателно постановление спрямо „ Солвей соди“ АД заради неизпълнение на разпореждане № Р-12-196/28.04.2022г. на зам.- председателя на същата агенция /л. 14-19/.

Няма спор между страните, че „Солвей соди“ АД е задължено лице по смисъла на чл. 4, ал.2 от ЗЗНН и че това дружество не е създало и не съхранява 53 422.256 тона котелни горива както към датата на издаване на процесното задължително предписание, така и към приключване на устните състезания по делото .

Изложената фактическа установеност налага следните правни изводи:

Предмет на съдебна проверка за законосъобразност е издадено задължително предписание да се изпълни разпореждане по създаване и съхранение на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти .

Съгласно чл. 55, ал.1 от ЗЗНН председателят на Агенцията осъществява контрол върху задължените лица и съхранителите на нефт и нефтопродукти, притежаващи регистрирани складове по чл. 38, относно изпълнението на задълженията им по създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запасите по този закон. При осъществяване на контролните си функции председателят на агенцията се подпомага от служители на агенцията, определени с негова заповед /чл. 55, ал.4 от ЗЗНН/.

Новелата на чл. 56, ал.1, т.9 от посочения нормативен акт гласи ,че при изпълнението на контролните си функции на територията на страната служителите по чл. 55, ал. 4 имат право да издават задължителни предписания и да следят за изпълнението им.

Издателите на оспореното задължително предписание, обективирано в КП № ГМ-36/18.04.2023г. имат качеството на контролни органи, защото са определени с валиден адм. акт – заповеди №№РД №№РД-10-160/27.06.2022г. и РД-10-182/07.07.2022г. на председателя на ДА „ ДРВВЗ“ , в които заповеди има изрично позоваване на разпоредбата на чл. 55, ал. 4 от ЗЗНН. В обобщение атакуваното задължително предписание е постановено от компетентни адм. органи.

При издаване на процесното задължително предписание са спазени изискванията за форма на акта , понеже оспореното произнасяне е обективирано в изискуемата писмена форма - КП № ГМ-36/18.04.2023г. В посочения писмен документ има изложение на юридическите факти , въз основа на които е упражнено публичното право по даване на задължително предписание . Има позоваване и на относима правна уредба от ЗЗНН . С това си съдържание актът не само позволява на своя адресат да узнае защо спрямо него е издадено задължително предписание, но и позволява на съда са осъществи ефективна проверка за съществуване на възприетите от ответника фактически обстоятелства и за изследване на тяхната кореспонденция с правната регламентация .

Несъстоятелно е възражението на „Солвей соди“ АД за липса на предмет на даденото предписание, понеже същото възпроизвежда разпореждането за създаване на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти. Издаването на задължителни предписания е част от нормативно уредения инструментаруим по контрол върху задължените лица и съхранителите на нефт и нефтопродукти, притежаващи регистрирани складове по чл. 38, относно изпълнението на задълженията им по създаването, съхраняването, обновяването, ползването и възстановяването на запасите по този закон / арг. чл. 56, ал.1 т. 9 във вр. с чл. 55, ал.1 и 4 ЗЗНН. В тази връзка е логично предметът и адресатът на задължителното предписание , целящо изпълнение на предходен индивидуален административен акт по чл.8, ал.3 от ЗЗНН , да съвпада с правното задължение и неговият субект по разпореждането на председателя на Агенцията.

В контекста на изложеното съдът не счита ,че са допуснати на нарушения на изискванията за форма на адм. акт.

При изследване на оплакването на „Солвей соди“ за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила поради отсъствие на надлежно овластяване на служители по извършване на проверката и липса на компетентност на ТД към ДА „ДРВВЗ“ – Варна съдът съобрази, че според правилото на чл. 56 , ал. 5 от ЗЗНН проверките от служителите по чл. 55, ал. 4 се назначават и извършват по ред, определен с наредба на председателя на агенцията. Това е Наредба № 1/28.07.2014г.

Към адм.преписка е приложена писмена заповед № ГМ-36/18.04.2023г. на директора на ТД на ДА „ ДРВВЗ“-Варна, с която е разпоредена проверка на „Солвей соди“ АД от служители на териториалната дирекция на Агенцията в гр. Варна , като вписаната цел на проверката е проконтролиране спазването на дадено задължително предписание в КП № ГМ-9/16.03.2023г.

Изрично в чл. 27, ал.3 от посочения подзаконов нормативен акт , попадащ в раздел ІІІ „ Проверки за изпълнение на задължително предписание по чл. 56, ал.1 т. 9 ЗЗНН“ е посочено, че проверките се възлагат със заповед на председателя на агенцията или на директора на съответната ТД "ДР" съобразно функционалната подчиненост на служителите, определени по чл. 55, ал. 4 ЗЗНН, които са издали задължителните предписания. Приложният към адм. преписка КП №ГМ- 9/16.03.2023г и обективираното в него задължително предписание изхождат от същите длъжностни лица, издали и процесното задължително предписание, които лица са част от териториалната структура на ДА „ ДРВВЗ“ гр. Варна./ л. 49-51/ . Следователно е спазено предписанието на чл. 27 , ал.3 от Наредба № 1/2014г.

„Солвей соди“ АД релевира неспазване на чл. 5, ал.2 от Наредба № 1/2014г. , според който в срок до 20 април директорът на ТД ДА „ ДРВВЗ“ -Варна следва да изготви поименен списък на служителите от съответната ТД "ДР", които да бъдат определени по реда на чл. 55, ал. 4 ЗЗНН да осъществяват контролни функции. След като ответната страна по правния спор е издала и двете задължителни предписания - от 16.03.2023г. и от 18.04.2023 г., и след като авторите на тези предписания фигурират в заповедта на председателя на ДА „ ДРВВЗ“ по чл. 55,ал.4 от ЗЗНН , е без значение спазването на срока по чл. 5, ал.2 на Наредбата.

На следващо място, според нормативното предписание на чл. 27, ал.2 от Наредба № 1/2014 г. всяка проверка се извършва в работния ден, следващ последния ден от срока на задължителното предписание, а ако това не е възможно поради обективни причини, не по-късно от две седмици след него.

В настоящия случай цитираната правна норма също е спазена , защото определеният краен срок за изпълнение на задължителното предписание по КП № ГМ-9/16.03.2023г. е бил 16.04.2023 г. / л. 51 от преписката / , а на 18.04.2023г. е била издадена заповедта за проверка по раздел ІІІ на Наредбата.

В обобщение съдът не установи допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

При анализа за съблюдаване на материалния закон в производството по издаване на обжалваното задължително предписание съдът съобрази, че при извършената проверка на 18.04.2023г. на „Солвей соди“ АД е било констатирано неизпълнение от жалбоподателя на предходно задъл. предписание – по КП № ГМ-9/16.03.2023г., и при тези факти изрично в мотивите на процесното задължително предписание е посочено, че ще бъде съставен акт за установяване на адм. нарушение .

Според чл. 22 от ЗАНН за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки.

Случаите, когато могат да се прилагат принудителни административни мерки, техният вид, органите, които ги прилагат, и начинът за тяхното приложение, както и редът за тяхното обжалване се уреждат в съответния закон или указ. / чл 23 от същия закон/.

Даването на задължителни предписания е вид принудителна адм. мярка , предвиден в специалния закон - ЗЗНН.В случая се касае за административна принуда в тесен смисъл, с която се цели борба с допуснато административно нарушение предвид мотивите на констативния протокол. Постановявайки процесното задължително предписание , ответникът констатира, че е допуснато административно нарушение и се заповядва то да бъде отстранено .

Разпореждането за създаване и съхраняване на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти на зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ е конститутивен индивидуален адм.акт - поражда правна промяна предвид разпореденото задължение „Солвей соди“ да създаде и съхранява запаси от нефт и нефтопродукти , докато процесното задължително предписание е констативен индивидуален адм. акт по смисъла на чл. 21, ал.2 от АПК . Предписанието е волеизявление , с което се констатира вече възникналото правно задължение за „Солвей соди“ АД .

При очертаната правна специфика на задължителните предписания по чл. 56, ал.1 т. 9 от ЗЗНН подходът на ответника , след като е установил извършването на адм. нарушение от жалбоподателя , да задължи последния да изпълни правното си задължение по разпореждането от 28.04.2022 г. е съответен на закона, тъй като целеният правен резултат е преустановяване на административното нарушение и неговите вредни последици.

Лишено от основателност е оплакването на „Солвей соди“ АД, че ответникът му е определил нов срок за изпълнение на разпореждането от 28.04.2022г. , а с подобно правомощие разполага само председателят на ДА „ДРВВЗ“, защото в разпоредителната част на разпореждането от 28.04.2022 г. изрично е записано че на „Солвей соди“ АД са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2022г. – 30.06.2023г. С процесното задължително предписание е определен срок за изпълнение на разпореждането до 19.05.2023г. т.е. определеният срок със задължителното предписание е в рамките на посочения период от време по разпореждането от 28.04.2022г.

Противното на становището на „Солвей соди“ АД съдът счита , че законосъобразно е решението на ответника да задължи оспорващото дружество да изпълни разпореждането за създаване и съхранение на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти от 28.04.2022 г. , въпреки че същото е предмет на неприключило производство по обжалване пред съд, защото подадената жалба от „Солвей соди“ АД срещу разпореждането няма суспензивен ефект. Изрично в чл. 8 , ал. 3 от ЗЗНН е предвидено , че жалбата не спира изпълнението на подобни разпореждания . Тази правна регулация предполага съждение, че дори и разпореждането за създаване на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти да не е влязло в законна сила, същото произвежда правно действие и „Солвей соди“ АД е длъжно да създаде и съхранява определените с този акт запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти . Това разпореждане е годно изпълнително основание , въпреки неприключилата негова съдебна проверка за законосъобразност / арг. чл. 268 АПК/. Възможно обяснение за това нормативно решение е обстоятелството, че ЗЗНН транспонира Директива на Съвета 2009/119/ЕО от 14 септември 2009 г. за налагане на задължение на държавите членки да поддържат минимални запаси от суров нефт и/или нефтопродукти (ОВ, L 265/9 от 9 октомври 2009 г.) - §2 от ДР на ЗЗНН, а това означава че българският нормотворец следва да избере правните средства, които да гарантират изпълнение на заложените цели на директивата, сред които са тези в т. 12 и 1 3 от преамбюла на цитирания общностен акт - да се даде възможност на държавите-членки да реагират бързо при особено извънредни ситуации или кризи от местен характер, с оглед на изискванията във връзка с разработването на политиките за извънредни ситуации, сближаването в стандартите, осигурени чрез националните механизми за съхранение на запасите, и осигуряването на по-добро проследяване на количеството на запасите, особено в случай на криза, държавите-членки и Комисията следва да разполагат със средства за засилен контрол върху тези запаси.

В обобщение съдебното обжалване на разпореждането от 28.04.2022г. на зам.-председателя на ДА „ДРВВЗ“ не освобождава „Солвей соди“ АД от задължението да го изпълни , защото има допуснато негово изпълнение преди съдът да се е произнесъл по законосъобразността му. В тази връзка правилно е решението на ответника да даде задължително предписание по изпълнение на разпореждането , след като същото не е отменено по съдебен ред към 18.04.2023г., когато е издадено задължителното предписание. Няма съдебна отмяна и към момента на приключване на устните състезания по настоящото съдебно производство.

Подобна теза има своята опора в правната теория. „Унищожаемият акт е задължителен за адресатите си и подлежи на изпълнение - в хипотезите , когато обжалването няма суспензивен ефект, когато подлежи на незабавно изпълнение по силата на нормативен акт, както и когато административният орган - автор на акта, е допуснал предварително изпълнение. „ / виж Л К , Административно право , Фенея , 2009, с . 162 /.

Съдебната проверка за законосъобразност установи отсъствие на пороците по чл. 146 от АПК и поради тази причина подадената жалба от „Солвей соди“ АД следва да се остави без уважение.

Мотивиран от гореизложеното и на основание чл. 172 и сл. от АПК Административен съд гр. Варна

ОТХВЪРЛЯ жалбата на „Солвей соди“ АД със седалище и адрес на управление гр. Девня, промишлена зона-юг, представлявано от изп. директор С Н , срещу задължително предписание , обективирано в констативен протокол № ГМ-36/18.04.2023г. на комисия от служители на териториалната дирекция в гр. Варна на държавна агенция „ Държавен резерв и военно временни запаси“ .

Съдебното решение може да се обжалва пред ВАС в 14-дневен срок от неговото съобщаване на страните.

Съдия: