Р Е
Ш Е Н
И Е
№…….
гр.Шумен 01.03.2018 год.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд – град
Шумен, в публичното заседание на
дванадесети февруари две хиляди и осемнадесета година в състав:
Председател: Кремена Борисова
Членове: Христинка Димитрова
Маргарита Стергиовска
при секретаря Ив. Велчева
и с участие на прокурор П. Вълчев от Окръжна прокуратура – гр. Шумен, като
разгледа докладваното от адм. Съдия М. Стергиовска административно дело № 4 по описа за 2018г. на Административен съд - Шумен, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството
е по реда на чл.186, ал.2, във вр.с чл.191, ал.2, във вр.с чл.196 от АПК, във
вр.с чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Образувано
е по протест от Д. Ш. – прокурор при Окръжна прокуратура - гр.Шумен, срещу
чл.23 ал.6, чл.57
ал.2 и чл.58 ал.2 от Наредба за реда за общинската собственост на община Нови
пазар, приета с Решение№598 по Протокол № 47 от 13.02.2015 г. В протеста се твърди, че
визираните подзаконови разпоредби са незаконосъобразни, постановени в
противоречие с нормативни актове от по-висока степен,а именно в противоречие с
разпоредби на Закона за нормативните актове, Закона за ограничаване на
административното регулиране и административния контрол върху стопанската
дейнаст /ЗОАРАКСД/ и Конституцията на РБългария.В тази насока в протеста са
развити подробни съображения относно несъответствието на протестираните
подзаконови разпоредби от наредбата с конкретни текстове от гореупоменатите
специални закони,обуславящи материалната им незаконосъобразност. Въз основа на
изложеното вносителят моли съда да отмени посочените разпоредби - чл.23 ал.6, чл.57 ал.2 и чл.58 ал.2 от Наредба за реда за
общинската собственост на община Нови пазар, както и да присъди направените
по делото разноски.
В съдебно
заседание представителят на Окръжна прокуратура – Шумен поддържа протеста на
основание изложените в него съображения.
Ответникът
– Общински съвет – гр. Нови пазар не изразява становище по протеста.
Шуменският
административен съд, като прецени събраните по делото доказателства, прие за
установено следното:
С Решение№598 по Протокол № 47 от
13.02.2015 г. е приета Наредба
за реда за общинската собственост на община Нови пазар. Видно от Протокол №47 от 13.02.2015г.
/л.135/ и списъка на общинските съветници,взели участие при вземането на
решението /л.132/, на заседанието на Общински съвет – Смядово са присъствали 21
общински съветника, като при кворум от 20 общински съветника, всички са
гласували «за» приемането на наредбата. По делото е приложено предложение от
кмета на Община Нови пазар за приемане на наредбата, мотиви за приемането и
извадка от интернет страницата на Общината, от която е видно, че е публикуван
проект на Наредбата за общинската дейност на 29.01.2015 г., както и проекта на
Наредбата.
Съгласно
норма на чл.23 ал.6 от Наредбата, неизправни длъжници по договорни отношения с общината, и свързани с тях
лица не се допускат до участие в процедури за отдаване под наем и продажба на
общинско имущество. За всяка процедура участниците следва да представят
Удостоверение от Отдел “ФСД и УС” за липса на задължения към Общината, а в разпоредбите на чл.57 ал.2
и чл.58 ал.2 от същият подзаконов акт, регламентиращи учредяването на възмездно
и безвъзмездно право на ползване върху имот – частна общинска собственост, наред
с лимитино изброен списък от документи се съдържа изискване за представяне от
участниците на документ,
удостоверяващ липсата на задължения към Общината.
Протестираните
подзаконови разпоредби са приети в това им съдържание с приемането на Наредбата
през 2015 год. и не са претърпяли
изменения с последващите решения за изменение и допълнение на наредбата.
В
придружително писмо с рег.№ДА-01-2601/25.01.2018год./л.131/ , с което
преписката и изисканите от съда
доказателства са изпратени в съда,
ответната страна заявява, че в Общински съвет-Нови пазар не са налични данни за
постъпили предложения, становища и възражения по проекта, както и информация по
отношение заседанията на постоянните комиси на ОбС- Нови пазар.
При така
установените факти, съдът прави следните правни изводи:
Предмет на
оспорване са разпоредбите на чл.23 ал.6, чл.57 ал.2 и чл.58 ал.2
от Наредба за реда за общинската собственост на община Нови пазар, приета с
Решение№598 по Протокол № 47 от
13.02.2015 г. - подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75, ал.1 от АПК, подлежащ на проверка за
законосъобразност. Протестът е подаден от прокурор, който съгласно чл.186, ал.2 АПК разполага с правомощието
да оспори пред настоящия съд текстове на Наредбата, приета от ОбС – Нови пазар,
като това оспорване, според чл.187, ал.1 от АПК, не е ограничено със
срок. Предвид изложеното, оспорването е допустимо.
Разгледан
по същество и след проверка, съгласно чл.168,
ал.1 от АПК, във връзка с чл.146 от АПК, съдът приема, че протестът се явява основателен по следните съображения:
Оспорените
разпоредби са приети от Общинския съвет - орган на местното самоуправление,
определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с
осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности,
определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА
общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения. Съгласно чл.8 от Закона за нормативните актове, общинският съвет може
да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно чл.7
от Закона за собствеността /ЗС/ режимът на обектите на държавната и на
общинската собственост се определят с отделни закони. Според чл.1 от Закона за общинската собственост
/ЗОбС/ придобиването,управлението и разпореждането с имоти и вещи-общинска
собственост се уреждат именно с този закон,освен ако в специален закон не е
предвидено друго. Разпоредбата на чл.8 ал.2 от ЗОбС предвижда, че редът за
придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за
предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи-общинска
собственост и правомощията на кмета на общината, кметовете на райони, на кметовете
на кметства и на кметски наместници се
определят с наредба на общинския съвет при спазване разпоредбите на този закон
и на специалните закони в тази област, освен при приложението на Закона за
публично-частното партньорство. Видно от посочените в чл.1 от Наредба за реда за общинската
собственост на община Нови пазар обществени отношения, предмет на регулация
с подзаконовия нормативен акт са именно редът
за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи, собственост на
общината, както и правомощията на кмета на общината, на кметовете на кметства и
на кметските наместници, в съотвествие с разпоредбите на ЗОбС и на специалните
закони. Следователно, налице е законова делегация на компетентност за
регулиране с подзаконов нормативен акт на обществени отношения, свързани с
прилагане на ЗОбС и на др.специални закони, като Решение№598 по Протокол № 47 от
13.02.2015 г. решение № 83 по Протокол№11 от 13.10.2008год. на ОбС - Смядово, е прието
при наличие на необходимия кворум и мнозинство.
Съдът
констатира, че подзаконовият нормативен акт е издаден в съответствие с административно
производствените правила, разписани в чл.26 – чл.28 от Закона за нормативните
актове (ЗНА), в актуалната им към момента на приемане на подзаконовия
нормативен акт редакция в ДВ.бр.46 от 2007год. и преди изменението с ДВ.бр.34
от 2016год.
Според
чл.26 ал.1 от ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при
зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Разпоредбата
на ал.2 от същия нормативен текст предвижда, че преди внасянето на проект на
нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на
проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с
мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най - малко 14 - дневен
срок за предложения и становища по проекта. А разпоредбата на чл.28 от ЗНА
урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата
предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, се внася за
обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът
съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят;
финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;
очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и
анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Разпоредбата на чл.28,
ал.3 от ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са
приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния
орган. В случая е изготвено предложение от кмета на Община Нови пазар, на
29.01.2015 г. проектът е публикуван на интернет страницата на Общината, който
ведно с мотивите е внесен за обсъждане и приемане на заседание на Общински съве
нови пазар на 13.02.2015 г.
Внесеният проект е приет на
заседание на общинския съвет, проведено на 13.02.2015г., при наличие на
изискуемия кворум, видно от протокол № 47 от същата дата. При вземането на това решение е бил налице необходимият кворум, тъй като на
заседанието са присъствали повече от половината от общия брой общински
съветници - чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА. Това решение е подкрепено от 20 общински съветници, което означава, че
същото е взето при необходимото мнозинство от повече от половината от общия
брой общински съветници - чл. 27, ал. 3 от ЗМСМА.
Предвид
изложеното съдът намира, че протестираните разпоредби са приети при съблюдаване
на административно производствените правила.
При
направената преценка за съответствие с материалния закон, съдът намира, че
протестираната норма е незаконосъобразна, по следните съображения:
Съгласно
норма на чл.23 ал.6 от Наредбата, неизправни длъжници по договорни отношения с общината, и свързани с тях
лица не се допускат до участие в процедури за отдаване под наем и продажба на
общинско имущество. За всяка процедура участниците следва да представят
Удостоверение от Отдел “ФСД и УС” за липса на задължения към Общината, а в разпоредбите на чл.57 ал.2
и чл.58 ал.2 от същият подзаконов акт, регламентиращи учредяването на възмездно
и безвъзмездно право на ползване върху имот – частна общинска собственост,
наред с лимитино изброен списък от документи се съдържа изискване за
представяне от участниците на документ,
удостоверяващ липсата на задължения към Общината.
С разглежданите в процесния случай норми е ограничен кръгът на лицата,
които могат да вземат участие в процедури за отдаване под наем, продажба и
учредяване на право на ползване върху имоти – частна общинска собственост, като
е въведена административна пречка за граждани на общината, които имат
задължения към същата. Това само по себе си представлява ограничаване и
въвеждане на тежести при административното регулиране и административния
контрол. Безспорно е в случая, че нормирането на разрешителния режим в
процесната Наредба попада в хипотезата на ЗОАРАКСД, като съгласно чл. 1, ал. 3
от с.з. административно регулиране е установяването на нормативни изисквания,
чието спазване се осигурява чрез осъществяване на административен контрол. С
оглед чл. 1, ал. 4, т. 3 от закона, административен контрол е контролът,
упражняван от административните органи чрез издаване и отказване на разрешения
и удостоверения за извършване на отделна сделка или действие от лица, които
извършват или възнамеряват да извършват стопанска дейност. Целта на закона,
въведена в чл. 1, ал. 2 от ЗОАРАКСД, е да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи
до обществено оправдани граници административното регулиране и административния
контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното
самоуправление. Следователно в случая, чрез въвеждането на ограничения досежно
кръга на лицата, които могат да вземат участие в процедури за отдаване под
наем, продажба и учредяване на право на ползване върху имоти – частна общинска
собственост, нормативно предвиденият от Общински съвет Нови пазар административен
контрол в процесните норми излиза извън целта на ЗОАРАКСД и противоречи на
същата. В настоящия случай административното регулиране не е до обществено
оправдани граници по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗОАРАКСД, тъй като целта на оспорените разпоредби е да въведе тежести, а не да
улесни извършването на определена стопанска дейност. На следващо място оспорените
текстове от Наредбата са приети и в
нарушение на чл. 19, ал. 1 от Конституцията на РБългария, съгласно която норма икономиката на РБ се основава на
свободната стопанска инициатива, а с оглед ал. 2 законът създава и гарантира на
всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност,
като предотвратява злоупотреби с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава
потребителя. В случая е очевидно, че с обжалваните текстове от Наредбата е
въведено неравенство на стопанските субекти, изразяващо се в ограничаване на
кръга от лица, имащи право да вземат участие в процедури за отдаване под наем,
продажба и учредяване на право на ползване върху имоти – частна общинска
собственост.
На следващо място оспорените разпоредби на чл.23 ал.6, чл.57 ал.2 и чл.58 ал.2 от Наредба за реда за общинската собственост на община Нови пазар противоречат и на чл. 76, ал. 3 от АПК, съгласно който общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по - висока степен обществени отношения с местно значение. По смисъла на тази норма издаваните от общинските съвети нормативни актове имат вторичен и производен характер спрямо законите, по - висока степен на конкретизация и ограничено териториално значение. В процесния случай с чл.23 ал.6, чл.57 ал.2 и чл.58 ал.2 от Наредба за реда за общинската собственост на община Нови пазар е създадена нова, неуредена в по - високия по степен нормативен акт /ЗОС/ правна уредба, с приемане като задължителна предпоставка за лицата, имащи право да вземат участие в процедури за отдаване под наем, продажба и учредяване на право на ползване върху имоти – частна общинска собственост, липса на задължения към Община Нови пазар. С тази нормативна регламентация индиректно общинският съвет е уредил начин на събиране на свои вземания от граждани на общината, който обаче не е съответен на възприетия в ЗМДТ ред. Съгласно чл. 4 от цитирания закон, установяването, обезпечаването и събирането на местните данъци се извършват от служители на общинската администрация по реда на ДОПК. По аргумент от чл. 9б от ЗМДТ по същия ред се извършва администрирането и на местните такси. Облеченото в нормативна форма по - различно разбиране на този принцип е проява на несъответствие между процесния акт като подзаконов такъв и по - високия по степен закон.
Съгласно
чл.15 от ЗНА, наредбата трябва да съответства на Конституцията и на другите
нормативни актове от по-висока степен и ако противоречат на нормативен акт от
по-висока степен, се прилага последния. В
този смисъл с наредба не могат
да се създават разпоредби, които да
влизат в колизия
и да противоречат на нормативен акт от по-висока степен.
С оглед на
изложеното, съдът намира, че протестът е основателен
по отношение на искането за отмяна на атакуваните разпоредби като
незаконосъобразни.
Предвид
изхода на спора, на Окръжна прокуратура – Шумен следва да бъдат присъдени
направените съдебни разноски в размер на 20 лева, представляващи заплатен
депозит за публикация в «Държавен вестник».
Водим от горното, Шуменският административен
съд,
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ чл.23 ал.6, чл.57 ал.2 и чл.58 ал.2
от Наредба за реда за общинската собственост на община Нови пазар, приета с
Решение№598 по Протокол № 47 от 13.02.2015 г.
ОСЪЖДА
Общински съвет – гр. Нови пазар да заплати на Окръжна прокуратура – Шумен
разноски по
делото в размер на 20 (двадесет) лева.
Решението подлежи
на касационно обжалване пред Върховния административен съд на Република
България гр. София в 14-дневен срок от съобщаването му чрез изпращане на препис
по реда на чл.137 от АПК.
РЕШЕНИЕТО да се обяви по реда на чл.194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:........................ ЧЛЕНОВЕ: 1. ...........................
2. ...........................