ОПРЕДЕЛЕНИЕ
04.01.2023 г.
№12
гр. Пловдив
Пловдивски
административен съд, II
отделение, ХХIХ
състав,
На
четвърти януари, две хиляди двадесет и третата година
В закрито съдебно заседание в следния състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: Светлана Методиева,
след като разгледа АД № 2815/2022 г.
по описа на Административен съд - Пловдив, ХХIХ състав, намира за установено следното:
Производството по делото е образувано по
жалба от Б.Г.Б. с ЕГН ********** ***, заявена като такава против Решение №
РД-08-543/19.10.2022 г. на Министъра на транспорта и съобщенията, с което са
заложени изисквания към обявен конкурс за възлагане управлението на „Летище Пловдив“
ЕАД гр.Пловдив. С жалбата са изложени съображения относно това, че решението е
незаконосъобразно, постановено в противоречие с материалния закон, при
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Твърди се, че Министърът на транспорта и съобщенията не е спазил изискванията
на Правилника за приложение на Закона за публичните предприятия и на самия
закон да информира обществеността за
вземането на решението за назначаване на конкурсната процедура. Сочи се, че
нарушение на административнопроизводствените правила е и липсата на посочване в
оспорваното решение на механизъм за защита, а именно пред кой орган и в какъв
срок подлежи на обжалване актът. Твърди се, че с посочените завишени критерии
по отношение на професионалната квалификация, заложени в обявата за конкурса,
залегнала в решението, бил застъпен признакът на дискриминация относно
образование и професионален опит в управлението на предприятието. Моли се в
тази връзка да се отмени оспорваното решение и преписката да се върне на
Министъра на транспорта и съобщенията със задължителни указания за ново
произнасяне при съобразяване с материалния и процесуален закон.
Жалбата е била оставена без движение до
представяне на препис от приложението към същата за другата страна, като
междувременно по делото е била изискана от Министъра на транспорта и
съобщенията и е изпратена, ведно с писмено становище на Директор на дирекция
„Правна“ при МТС административната преписка по издаване на протоколно решение
по Протокол № РД-08-543 от 19.10.2022 г. на Министъра на транспорта и
съобщенията, срещу което е депозирана жалбата.
След изпълнение на разпореждането за
оставяне на жалбата без движение допълнително е изискано допълването на
административната преписка с представяне на доказателства относно това дали
жалбоподателят е взел участие във въпросната конкурсна процедура и относно етапа,
на който се намира същата. С писмо изх. № РД-08-543/29.12.12.2022 г. по делото
са изпратени документи в изпълнение на изисканото допълване на административната
преписка.
Със становището, приложено с
първоначалното изпращане по делото на административната преписка по издаване на
оспорения акт, се прави възражение за недопустимост на оспорването, предвид
обстоятелството, че решението на органа, упражняващ правата на държавата като
едноличен собственик на капитала на „Летище Пловдив“ ЕАД не е административен
акт и не подлежи на обжалване по административен ред, като са изложени
пространни доводи в насока на това, че органът, упражняващ правата на държавата
взема решения от компетентността на общото събрание на дружеството,
съставляващо еднолично публично предприятие, поради което и неговото решение
може да се оспорва само от акционерите на дружеството, а в случая единствен
акционер се явява държавата, представлявана именно от издателя на оспорения
акт. В тази връзка се приема, че липсва активна легитимация на жалбоподателя да
оспорва въпросното протоколно решение. Сочи се, че се касае и до волеизявление
с гражданскоправен характер, а не акт на разпореждане на орган на власт в това
му качество и поради това и липсва годен за оспорване индивидуален
административен акт. Излагат се подробни съображения и по същество за
неоснователност на жалбата, като изрично се сочи и че жалбоподателят не е
участвал в конкурса.
Настоящата съдебна инстанция намира, че
действително са налице основания да се приеме недопустимост на оспорването, с което е сезирана.
В тази насока, на първо място, за този
си извод съдът взема предвид характера на оспорвания акт, който счита, че не е
нито индивидуален, нито общ административен акт /още по-малко нормативен/,
който да подлежи на оспорване пред Административния съд. Следва да се има
предвид, че изрично в жалбата е заявено оспорване на решение Министъра на
транспорта и съобщенията, което от преписката е видно да е обективирано в
Протокол № РД-08-543/19.10.2022 г. и което е в три точки, като с т.I се обявява
конкурс за избор на членове на Съвета на директорите на „Летище Пловдив“ ЕАД
гр.Пловдив и са определени критерии за подбор към кандидатите в конкурса, както
и фазите на неговото провеждане - писмена и устна част и какво включват същите,
а така също и методиката за оценка представянето на кандидатите във всяка от
фазите на конкурса, места и срокове за подаване документи и провеждане на
съответните части от конкурса. Точка II от взетото решение съдържа одобряване на
обявата за провеждане на конкурса, съставляваща приложение към протокола, а т. III – одобряване на проект на договор за възлагане
управлението на член на Съвета на директорите на „Летище Пловдив“ ЕАД по приложение.
Въпросното
протоколно решение от 19.10.2022 г. е издадено от Министъра на транспорта и
съобщенията в качеството му на орган, който упражнява правата на държавата като
едноличен собственик на капитала на „Летище Пловдив“ ЕАД по смисъла на чл.15 от
Закона за публичните предприятия, на която разпоредба е и основано. Съгласно
посочената разпоредба на чл.15, ал.1 от ЗПП органът,
упражняващ правата на държавата, взема решенията от компетентността на общото
събрание на съдружниците/акционерите в едноличните публични предприятия и
упражнява правата на съдружник/акционер в публичните предприятия, в които
държавата не е едноличен собственик на капитала. В тази насока и както се
приема трайно в съдебната практика, съответният ресорен министър, тогава,
когато взема решения от компетентността на общото събрание на едноличното
публично предприятие, а в случая като е изпълнил изискването по чл.42 от ППЗПП,
то независимо от определянето му като административен орган по смисъла на §1,
т.7, б.“а“ от ДР на ЗПП, този министър не действа като орган на власт и няма
административни по своя характер правомощия, а такива на орган на търговски
субект. Поради това и издадените при упражняване правата на едноличен
собственик на капитала негови актове имат гражданскоправни последици /в този
смисъл принципно е разрешението, дадено в ТР № 3/2016 г. по т.д. № 5/2015 г./.
Както е посочено изрично и в Определение № 9 от 06.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 44/2021 г., 5-членен с-в. по отношение дейността по
чл.15, ал.1 от ЗПП, то се касае до дейност, която има гражданскоправен характер, поради което всички
извършени от органа, упражняващ правата на държавата действия, както и
всички негови изявления в тази връзка имат гражданскоправен характер и не
представляват административен акт. В същото определение е изрично посочено, че решението да се извърши промяна на управителните органи и да се започне
процедура, насочена към сключването на нов договор за управление на публичното
предприятие има гражданскоправен характер, като съответно такъв характер има и актът, в който това решение се обективира, а в случая
такова е именно въпросното оспорено решение за обявяване на конкурс и за
определяне на критериите, на които трябва да отговарят кандидатите за
сключването на нов договор за възлагане на управлението. В конкретния случай се оспорва именно такова
протоколно решение за обявяване на конкурс за избор на членове на СД на
публично предприятие, както и за определяне на критериите за подбор към
кандидатите и фазите и методиката за оценка в конкурсната процедура, в която
връзка е одобрена и обява за провеждането на конкурса. Определянето на критериите към
кандидатите, обаче, е предоставено на органа, осъществяващ правата на
собственост на държавата в публичните предприятия, тъй като те са свързани с
конкретната дейност, която се извършва от предприятието и със специфичните
условия, предвидени в ЗПП и в специалните закони за
осъществяването ѝ /чл.42, т.1 от ППЗПП/. Одобрената с решението на
министъра обява за провеждането на конкурса, съдържаща и изискванията към
кандидатите, поради това и няма характер и на общ административен акт, а има
характера на предложение към неопределен кръг лица, които, ако считат, че
отговарят на условията за участие в конкурса, или желаят да участват, биха
могли да подадат документи за това. Липсва и изрична разпоредба в ЗПП и ППЗПП, която да предвижда обжалваемост на такива актове
пред административния съд. В част от
най-новата практика на ВАС /виж напр. Определение № 2857 от 25.03.2022 г. на
ВАС по адм. д. № 9458/2021 г., както и Определение № 2376/2022 г. по адм. дело
№ 9481/2021 г. на ВАС/ се застъпва становището, че когато взема решения за
избор и освобождаване на членове на органите на управление и контрол на
публичните предприятия и съответно за сключване или прекратяване на договор за
възлагане на управление и контрол, ресорният министър не действа като
административен орган, а като орган на търговско дружество, поради което и
правоотношението, което възниква по силата на договора за управление е между
равнопоставени страни не е административно, като в тази насока се приема, че
всички волеизявления на органа, упражняващ правата на държавата в публичното
предприятие, във връзка със сключването и прекратяването на договора за
управление на предприятието, не представляват административни актове и не
подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда на АПК, както и че в още по-голяма
степен това важи за актовете на комисията за номиниране, която е прието да е
помощен орган на органа, упражняващ правата на държавата в публичното
предприятие. Приема се още и че спазването на новите изисквания за избор на
членове на органите за управление и контрол на публичните предприятия по ЗПП и
ППЗПП изобщо не подлежи на съдебен контрол по реда на АПК поради липса на административно
правоотношение. Настоящата съдебна
инстанция възприема само отчасти посоченото становище и то само по отношение на
актовете на съответния министър, който, както се каза, предвид характера му на
орган по чл.15 от ЗПП, на практика действа вместо общо събрание на търговско
дружество, макар и такова по смисъла на чл.62, ал.1 от ТЗ и затова и неговите
волеизявления не съставляват административни актове, подлежащи на съдебен
контрол за законосъобразност, независимо, че могат да са постановени и в хода
на разписана в закона конкурсна процедура. Впрочем, този извод произтича и от
нормата на чл.50 от ППЗПП, съгласно която компетентният орган има право и да
отхвърли всички кандидати, класирани от комисията за номиниране, като посочи
съответните мотиви за това и да започне напълно нова процедура за номиниране,
което произтича от разписаните негови правомощия да взема решенията от
компетентността на общото събрание на съдружниците/акционерите в едноличните
публични предприятия. Съдът обаче намира, че характера на разписаната в ЗПП и
ППЗПП процедура, свързана с възлагане
на управление и контрол на публично предприятие е смесен и очертава сложен
фактически състав, който съдържа и административноправни, и гражданскоправни
елементи. Поради това и намира, че не
всички актове, които биват издавани в хода на тази процедура не подлежат на
съдебно обжалване, както приемат част от съставите на ВАС по цитираните по-горе
актове. Напротив, според настоящата съдебна инстанция актовете на комисията за
номиниране, която съгласно чл.44 от ППЗПП провежда конкурсна процедура в
няколко етапа, тогава, когато могат да бъдат определени като такива с характер
на крайни актове, ще подлежат на оспорване пред съд. Това е така, защото за разлика от
посоченото относно обжалваното
протоколно решение на министъра, тук не се касае за контрол върху актовете,
които се издават от органите на управление на публичното предприятие, а до
контрол върху актовете на нарочно конституиран административен орган, какъвто
се явява комисията за номиниране по смисъла на §1, т.1 от ДР на АПК, при това външен на публичното предприятие, който осъществява подбора
за номиниране на членовете на управление на търговското дружество. В този
аспект нормата на чл.120, ал.2 от Конституцията е приложима и поради това актът, с който едно лице
например не е допуснато до конкретен етап от конкурсната процедура по ЗПП ще
следва да подлежи на обжалване /в този смисъл е напр. особеното мнение към
Определение № 2857/22 г. по адм. дело № 9458/2021 г./ Затова и дали при провеждане на конкурса са
били спазени посочените от жалбоподателя принципи на публичност, прозрачност,
свободна и лоялна конкуренция и равнопоставеност и съответно правилата за
оповестяване на конкурсната процедура, ще са въпроси, които ще могат да подлежат
на проверка при евентуалното оспорване на приключващия конкурсната процедура
краен акт на комисията за номиниране, която именно, както се каза, има административно–разпоредителна
функции и извършва дейност по възложени ѝ по силата на закона
властнически правомощия да извърши подбор и оценка на кандидатите за членове на
органите на управление и контрол в публичните предприятия /така Определение №12834/2021 г. по адм. дело №
11422/2021 г. на ВАС/.
Във връзка с
изложеното и според съда впрочем, в случая жалбоподателят изобщо не доказва и
правен интерес от оспорването на процесното решение на Министъра на транспорта
и съобщенията, обективирано в протокол от 19.10.2022 г., дори и да се приеме,
че то е акт, подлежащ на съдебно оспорване.
Следва да се посочи, че административните актове, независимо дали са
индивидуални или общи, не подлежат на обжалване от всяко лице, а само от
засегнатите лица - чл.120, ал.2 от Конституцията на Република България, тоест
тези, които имат пряк, личен и непосредствени интерес от обжалването на акта.
Тоест, за да се приеме, че жалбата е допустима, жалбоподателят следва да
установи наличие на неблагоприятно засягане на неговата правна сфера, а именно
следва в случая да установи, че обжалваното протоколно решение пряко засяга,
нарушава или застрашава негови съществуващи и реални права, или законни
интереси. Пряк интерес принципно означава със самата отмяна на оспорения акт да
бъде отстранена щета, или да се предотврати настъпване на конкретна такава от
изпълнение на административния акт, каквото положение в случая не е налице. Да
е личен означава, че интересът трябва да е свързан с това защитата да е на
лични субективни права, свободи и законни интереси. Правният интерес трябва и
да е непосредствен - оспорваният акт трябва да засяга неблагоприятно и
непосредствено правната сфера на оспорващия като отнема, изменя или ограничава
конкретни негови права или противозаконно създава задължения за него, или
създава права по отношение на трети лица, с което се уврежда жалбоподателят.
Сиреч, ако административният акт има пряк
правопроменящ, правопрекратяващ и правопогасяващ ефект по отношение на личните права и законни интереси на правния
субект, ще е налице правен интерес от оспорване, но в случая, такъв извод
категорично не може да бъде направен. Такъв интерес от съдебно оспорване принципно
жалбоподателят би имал само по отношение на онзи краен акт от конкурсната
процедура, с който например,
предвид наличието на няколко етапа в процедурата, той не бива допускан до
следващ етап, респективно, ако е допуснат, но не е обявен за спечелил конкурса,
ще има интерес да оспорва решението за крайно класиране на кандидатите от комисията
за номиниране. Посоченото обаче, предполага жалбоподателят изобщо да е имал
качеството на участник в конкурса. В конкретния случай, жалбоподателят Б. нито
твърди подобно нещо, нито пък от представените доказателства в
административната преписка може да се установи такъв факт. Напротив, установява
се от представения регистър на подадените заявления за участие в процесния
конкурс, че жалбоподателят изобщо Б. не фигурира сред лицата, депозирали документи
за участие. В тази насока и категорична и последователна е и съдебната теория,
и практиката на ВАС, че лице, което изобщо не участва в конкурсна процедура
няма правен интерес от оспорване на издадени в хода на същата актове / така
напр. Определение № 14125/2010 г. по адм. дело № 8343/2010 г.; Определение №
10708/2015 г. по адм. дело № 9319/2015 г.; Определение № 4372/2017 г. по адм.
дело № 3552/2016 г.; Определение № 10919/2018 г. по адм. дело № 10592/2018 г.,
Определение № 11228/2022 г. по адм. дело № 10817/2022 г. и мн. други на ВАС/.
При това положение и дори и да се приеме принципна обжалваемост на въпросното
решение на Министъра на транспорта и съобщенията, което настоящата инстанция по
изложените по-горе съображения не възприема за правилно, то не е налице доказан правен интерес по отношение на жалбоподателя,
което е една от абсолютните процесуални предпоставки за допустимост на
оспорването.
Ето защо и предвид обстоятелството,
че както наличието на годен за атакуване административен акт, така и на правен
интерес от оспорването, са процесуални предпоставки за образуване на
административно производство от категорията на абсолютните, за които съдът
следи и служебно, то липсата им води до недопустимост на съдебно - административното
производство, съгласно чл.159, т.1 и т.4 от АПК. Затова и жалбата ще следва да бъде оставена без
разглеждане и производството по делото ще следва да бъде прекратено.
Водим от изложеното и Съдът
ОПРЕДЕЛИ:
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата на Б.Г.Б.
с ЕГН ********** ***, против Решение, обективирано в Протокол №
РД-08-543/19.10.2022 г. на Министъра на транспорта и съобщенията за обявяване
на конкурс за избор на членове на Съвета на директорите на „Летище Пловдив“ ЕАД
гр.Пловдив, одобряване на обява за
провеждането на конкурса и проект на договор за възлагане управлението на член
на Съвета на директорите на „Летище Пловдив“ ЕАД гр.Пловдив.
ПРЕКРАТЯВА производството по административно дело № 2815/2022 г. по
описа на ХХІХ състав на Административен съд Пловдив.
Определението не е окончателно и
подлежи на обжалване с частна жалба пред Върховния административен съд в
7-дневен срок от съобщението до жалбоподателя, чрез изпращане препис от
настоящия акт.
Административен съдия: