Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 112 12.04.2019 г. гр. Стара Загора
В
И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на
четиринадесети март през две хиляди и деветнадесета година в състав:
Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА
МИХАИЛ
РУСЕВ
при
секретаря Минка Петкова
и с участието на прокурор Константин Тачев
като
разгледа докладваното от съдия Галина Динкова адм.дело № 19 по описа за 2019 год,
за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 185
и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е
по протест на прокурор в Окръжна прокуратура гр.Стара Загора, с който е оспорена Наредбата за
придобиване, притежаване, отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване
популацията на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково, приета
с Решение № 485 от 25.10.2018г. на Общински съвет – Гурково по Протокол № 39 от
проведено заседание на същата дата. В протеста са изложени доводи за нищожност
на протестирания подзаконов нормативен акт, като се твърди, че общинският съвет
е разширил приложното поле на дадената му с разпоредбата на чл.8 от ЗНА
компетентност да приема наредби, с които урежда обществени отношения от местно
значение, но единствено в съответствие с нормативни актове от по-висока степен.
В случая обществените отношения, свързани с реда и изискванията за
регистриране, стопанисване и контрол на кучетата били регламентирани от ЗВМД,
ЗЗЖ и ЗМДТ, които закони обаче не предвиждали правомощия на общинските съвети
да приемат наредби по уредените от тях въпроси. Такава компетентност била
делегирана от законодателя с разпоредбата на чл.19 от Закона за защита на
животните единствено на Министъра на земеделието, храните и горите, в
изпълнение на която са издадени Наредба № 41/ 2008г. за условията за отглеждане
на животни – компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески
особености и Наредба № 41/ 2008г. за изискванията на обекти, в които се
отглеждат, развъждат и/или предлагат домашни любимци с цел търговия, към
пансиони и приюти за животни. С приемането на оспорената наредба Общински съвет
– Гурково е осъществил нормотворческа дейност свръх своята компетентност, тъй
като не съществувал нормативен акт от по-висока степен, който дава правомощие
общинските съвети да уреждат този вид обществени отношения на местно ниво.
Направено е искане Наредбата за придобиване, притежаване, отглеждане на кучета
– домашни любимци и овладяване популацията на безстопанствени кучета на
територията на Община Гурково да бъде обявена за нищожна.
Представителят
на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения
протест и обективираното в него оспорване.
Ответникът
по оспорването - Общински съвет –
Гурково, чрез процесуалния си представител – адв.М., оспорва подадения протест
като неоснователен. Твърди, че оспорената наредба е приета от компетентен орган
при спазване на законоустановените изисквания за приемане на подзаконов
нормативен акт, а съдържащите се в нея разпоредби не противоречат на норми от
по-висока степен /ЗВМД и ЗЗЖ/. Иска се протеста да бъде отхвърлен.
Въз основа на съвкупната преценка на
събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от
фактическа страна:
Наредбата за придобиване, притежаване,
отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване на популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Гурково е приета по
предложение на Кмета на Община Гурково с изх.№ К-2514/ 17.10.2018г., в което са
посочени причините, които налагат приемането й – настъпилите промени в
законодателството, които са довели до неактуалност на действащата Наредба за
регистрация за кучетата, приета с решение на ОбС-Гурково № 28 от 09.02.2004г. и
необходимостта да бъдат съобразени разпоредбите на нормативните актове от
по-висока степен – Закона за ветеринарномедицинската дейност и Закона за защита
на животните; целите които се поставят с нея – да се реализират целите на Програмата за овладяване на популацията на
безстопанствените кучета и да се постигне контрол върху размножаването на
безстопанствените кучета на територията на общината, завишаване на контрола
върху отглеждането на домашни кучета, стимулиране на гражданската активност,
развиване на чувство за отговорност и повишаване информираността на гражданите
при отглеждането на кучета, установяване на устойчиви практики за придобиване
на безстопанствени животни, повишаване на чистотата и комфорта на селищната
среда и гарантиране на съвременен имидж на населените места в общината.
Проектът е разгледан, обсъден и приет на
заседания на Постоянната комисия по обществен ред, законност, местно самоуправление,
контрол на решенията на общинския съвет и работа с неправителствени
организации, постоянната комисия по бюджет, финанси, инфраструктура, европейски
фондове, национални и регионални програми, териториално развитие и общинска
собственост, Постоянната комисия по земеделие, горско стопанство и опазване на
околната среда и комисията по образование, култура, туризъм, спорт,
здравеопазване, социални дейности и вероизповедание.
На
17.08.2018г. на интернет-страницата на община Гурково е публикуван проекта на
Наредбата, заедно с мотивите на вносителя със съдържание, съответстващо на
представените по делото документи.
С
Решение № 485 по Протокол № 39 от проведено на 25.10.2018г. заседание на
Общински съвет – Гурково, на основание чл.21, ал.1, т.23 във вр. с ал. 2 от
Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ и във връзка
с чл47, ал.5 от Закона за защита на животните /ЗЗЖ/, чл.133, ал.1 и чл.178 от
Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВМД/, е приета оспорената Наредбата
за придобиване, притежаване, отглеждане на кучета – домашни любимци и
овладяване популацията на безстопанствени кучета на територията на Община
Гурково. В проведеното поименно гласуване са участвали 11 общински съветници,
като 10 са гласували „за“ и 1 – „против“.
Оспорената в настоящото съдебно
производство Наредба за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета –
домашни любимци и овладяване популацията на безстопанствени кучета на
територията на Община Гурково е структурирана в десет раздела: Раздел I - Общи
положения; Раздел II –
Придобиване на кучета – домашни любимци; Раздел III – Регистрация и деклариране на кучета –
домашни любимци; Раздел IV –
Отглеждане на кучета – домашни любимци; Раздел V – Присъствие на куче – домашен любимец на
обществени места; Раздел VI –
Мерки при агресивно поведение от страна на куче – домашен любимец; Раздел VII – Мерки за овладяване популацията на
безстопанствени кучета; Раздел VIII –
Контрол и санкции; Раздел IX –
Допълнителни разпоредби и Раздел X –
Преходни и заключителни разпоредби, и съдържа общо 23 разпоредби, една
допълнителна разпоредба и три преходни и заключителни разпоредби.
В чл.1 от наредбата са посочени
обществените отношения, предмет на правна регламентация, а именно: свързани с
реда и начина на придобиване, притежаване, отглеждане на кучета – домашни
любимци /ал.1/; реда за намаляване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Община Гурково, съгласно мерките предвидени в „Програма за
овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община
Гурково“ /ал.2/; взаимоотношенията между институциите, неправителствените
организации за защита на животните, собствениците на животни – домашни любимци
и останалите жители на Община – Гурково/ал.3/ и глобите и санкциите за
нарушаване на фиксираните в нея правила /ал.4/.
Така установената фактическа
обстановка мотивира следните правни изводи:
Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт
имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да
подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето.
С оглед на което оспорването на Наредба за
придобиване, притежаване и отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване
популацията на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково, приета
с Решение № 485/ 25.10.2018г. на
Общински съвет – Гурково, обективирано в подадения протест от прокурор в
Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.
Разгледан по същество, протестът е и
основателен.
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и
местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават
правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното
самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във
връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други
дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт, който се
издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт
от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови
нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни
правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени
от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната
община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за
нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са
компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария
или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или
от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които
обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от
това общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки
нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни
актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за
законосъобразност на оспорената Наредба следва да обхване преценката дали
регулираните с нея обществени отношения вече са уредени с нормативни актове от
по-висока степен и дали за приемането й, в съответствие с нормите на чл. 2, ал. 1
и чл. 8 от ЗНА,
органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на
обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл. 7, ал. 2
от ЗНА.
Съгласно § 1 от ПЗР на Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване популацията на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково /НППОКДЛОПБКТОГ/, същата се приема на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.47, ал.5 от Закона за защита на животните /ЗЗЖ/, чл.133, ал.1 и чл.178 от Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВМД/. Нормативните актове, на които се основава упражнената от Общински съвет – Гурково компетентност, обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по регулиране с подзаконов нормативен акт на обществените отношения – предмет на регламентацията с разпоредбите на протестираната наредба. Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА регламентира по най-общ начин видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Разпоредбата на чл.47, ал.5 от ЗЗЖ оправомощава общинските съвети да определят с наредба единствено организацията на работата и условията на отглеждане на кучетата във временните приюти за настаняване на кучета, които не са предоставени за отглеждане на отделни лица, а оспорената наредба, съдържа регламентация на отношения, които са извън предмета, очертан с чл. 47, ал. 5 от ЗЗЖ. Норми, детайлизиращи правилата относно организацията на работа и условията за отглеждане в приютите за настаняване на кучета, регистрирани по чл.137, ал.1 от ЗВМД, не се съдържат в процесната наредба, в т.ч. и в Раздел VII на същата, в който единствено са възпроизведени законоустановените изисквания /чл.41 – чл.48 от ЗЗЖ/ за настаняване на безстопанствените кучета в приюти. Законово основание за приемане на оспорената Наредба не се съдържат и в сочената разпоредба на чл.133, ал.1 от ЗВМД, делегираща правомощие на общинските съвети да определят с наредба обема на животновъдната дейност и местата за отглеждане на селскостопански животни по смисъла на Закона за животновъдството на територията на съответната община, нито в нормата на чл.178 ЗВМД, която единствено задължава кмета на съответната община да организират контрола за спазване изискванията по чл. 172, т. 1 и 2, чл. 173, т. 1 и чл. 177, ал. 1, т. 3 и 4 от ЗВМД.
Анализът на действащата
нормативна уредба налага извод, че от една страна в случая не е налице законова
разпоредба, която да предоставя в компетентност на общинския съвет да урежда
въпроси, свързани с посочения в чл.1 от НППОКДЛОПБКТОГ предмет на правна
регулация - реда и начина на придобиване, притежаване, отглеждане на кучета –
домашни любимци; реда за намаляване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Община Гурково, съгласно мерките предвидени в „Програма за
овладяване на популацията на безстопанствените кучета на територията на Община
Гурково“; взаимоотношенията между институциите, неправителствените организации
за защита на животните, собствениците на животни – домашни любимци и останалите
жители на Община – Гурково. От друга страна с приетата от Общински съвет –
Гурково и оспорена в настоящото съдебно производство Наредба се уреждат
обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативен акт от
по-висока степен, като на практика се преуреждат с подзаконов нормативен акт
без при това характерът на тези обществени отношения да е от местно значение,
което е недопустимо. Съображенията за това са следните:
Отношенията, свързани с придобиването и регистрацията на
куче, регламентирани в чл.4, чл.5 и чл.6 от НППОКДЛОПБКТОГ
са уредени
от ЗЗЖ /чл. 11 и чл. 37 от закона относно данните, подлежащи на регистриране/,
както и от ЗВМД, който в чл. 174, регламентира регистрацията на куче, а
размерът на дължимите такси и освобождаването от тях пък са предвидени в чл. 116 от ЗМДТ и чл. 175 от
ЗВМД. Нормите на чл.7 и чл. 8 от Наредбата, регламентиращи условията
за отглеждане на кучета – домашни любимци възпроизвеждат законовата
регламентация по чл.151 от ЗВМД
и чл. 34
и чл. 35 от ЗЗЖ,
които уреждат условията, при които се отглеждат кучетата и задълженията на
собствениците във връзка с това, детайлизирана с разпоредбите на Наредба № 39/
2008г. за условията за отглеждане на животни-компаньони, съобразени с техните
физически и поведенчески особености, издадена от Министъра на земеделието и
храните. Разпоредбите относно присъствието
на куче - домашен любимец на обществени места /чл.10 – чл.13 от Наредбата/ също
повтарят регламентация, въведена с актове от по-висока степен. Нормите на чл.35
от ЗЗЖ и чл.172 от ЗВМД предвиждат задължения за собственика във връзка с
поведението на кучето и присъствието му на обществени места; чл.173 от ЗВМД
предвижда задължение за собственика да носи и представя съответните документи
за кучета, а чл.177 от ЗВМД – изискванията при извеждането на кучетата и
местата на които е забранено тяхното разхождане. Правила в тази насока съдържа
и чл.8 от Наредба № 39/ 2008г. за условията за отглеждане на
животни-компаньони, съобразени с техните физически и поведенчески особености,
издадена от Министъра на земеделието и храните. Нормите от Раздел VII
на НППОКДЛОПБКТОГ /чл. 15 – чл.19/ преуреждат, при липса на каквато и да е било
нормотворческа компетентност за органа на местно самоуправление, обществени
отношения, законово регулирани с разпоредбите на Глава пета „Безстопанствени
животни“ от Закона за защита на животните.
Липсата на
компетентност на Общински съвет - Гурково изобщо да регламентира отношения във
връзка с придобиването, притежаването и отглеждането на кучетата – домашни
любимци, обосновава отсъствие на такава и по приемането на
административнонаказателни разпоредби във връзка с това /Раздел VІІI „Контрол и санкции“ – от чл.20 до чл.23/.
Освен това в ЗВМД и в ЗЗЖ подробно са уредени контролните правомощия на
кметовете на общини, райони и кметства във връзка с изпълнението на законовите
изисквания, като се съдържат и разпоредби с административно-наказателен
характер Освен това е необходимо да се посочи, че в ЗВМД и в ЗЗЖ се съдържат
разпоредби с административнонаказателен характер /чл. 411-
473 от ЗВМД
и чл. 62
- 71 от ЗЗЖ/,
като подробно са уредени контролните правомощия на кметовете на общини, райони
и кметства във връзка с изпълнението на законовите изисквания. Отделно от това след като административните
задължения /забрани/ са предмет на първична нормативна регламентация и като такива
представляват установени със закон задължения /забрани/, отговорността за
неизпълнението /неспазването/ им, ако в закона е предвидено като съставомерно
деяние и административно нарушение, следва да се ангажира на основание на
закона, а не на подзаконовия нормативен акт. Приетата от Общински съвет –
Гурково Наредба за придобиване,
притежаване и отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване популацията
на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково е подзаконов
нормативен акт и при наличието на изрична законова регламентация, определяща
едно деяние като такова, нарушаващо установения ред за държавно управление и
обявено за наказуемо с административно наказание, налагане по административен
ред, повторното квалифициране на същото деяние като административно нарушение с
подзаконовия нормативен акт, е недопустимо. Противното би означавало за едно и
също, от гл.т. на съставомерното изпълнително деяние нарушение, извършителят да
може да бъде санкциониран чрез налагане на отделни административни наказания и
по ЗЗЖ /ЗВМД/, и по НППОКДЛОПБКТОГ, което би било в разрез с основни принципи
на административно-наказателния процес.
С оглед на
гореизложеното съдът приема, че протестираната Наредба за придобиване,
притежаване и отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване популацията
на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково, като приета в
противоречие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА – без овластяване с Конституцията или със закон на органа на местно самоуправление и съответно при
липса на материална компетентност на Общински съвет – Гурково и като уреждаща
обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от
по-висока степен, е нищожна. Регулацията на такива правоотношения следва да се
постигне чрез точно прилагане на действащото законодателство в материята,
регламентирана с нормите на ЗЗЖ, ЗВМД, а не чрез изваждане на отделни
разпоредби от посочените законови актове, възпроизвеждането и обособяването им в самостоятелен акт, при
преуреждане, при липса на каквато и да е било нормотворческа компетентност за
органа на местно самоуправление на законово регулирани обществени отношения.
Предвид
изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара
Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Гурково бъде
осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена
такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание
чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р Е
Ш И :
ОБЯВЯВА
ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор в Окръжна прокуратура –
Стара Загора Наредбата за придобиване, притежаване и отглеждане на кучета –
домашни любимци и овладяване популацията на безстопанствени кучета на територията
на Община Гурково, приета с Решение № 485 от 25.10.2018г. на Общински съвет –
Гурково.
ОСЪЖДА
Общински
съвет – Гурково да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20
(двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се
обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата за придобиване,
притежаване и отглеждане на кучета – домашни любимци и овладяване популацията
на безстопанствени кучета на територията на Община Гурково.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.