Решение по дело №559/2024 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК, вр. чл.121, ал.1, т.1 и чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Образувано е по жалба от Я. М. К., [ЕГН], адрес [населено място], [улица], ет.2, ап.3, против заповед № 0220/15.02.2024 г. на директора на Регионалната инспекция по околната среда и водите – Бургас (РИОСВ), за прекратяване на служебно правоотношение.

Заповедта се оспорва като незаконосъобразна, поради противоречие с материалноправните разпоредби. Твърди се, че е налице неправилно тълкуване на нормата на чл.107, ал.2 от ЗДСл. Жалбоподателката счита, че е изпълнявала задълженията си в срок, а забавянето на отделни преписки се дължало на задържането им в други отдели и служители или поради ползване на платен отпуск или такъв по болест. Иска отмяна на заповедта, присъждане на обезщетение за времето, през което не е била на служба и претендира разноски.

В съдебно заседание жалбоподателят се представлява от адвокат, който поддържа жалбата, искането за отмяна и за присъждане на разноски. Доразвиват се възраженията в жалбата, претендират се разноски.

Ответникът – директор на РИОСВ Бургас, редовно призован, се представлява от адвокат, който оспорва жалбата като неоснователна и иска същата да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на разноски.

Факти

Жалбоподателката заема длъжността главен експерт „Екологична оценка и оценка въздействието върху околната среда“ при РИОСВ Бургас. За длъжността е изготвена и връчена на служителя, на 20.06.2022 г., длъжностна характеристика (л.44), както и последваща длъжностна характеристика, връчена на К. на 05.09.2023 г. (л.47).

За оценката на изпълнението на длъжността, за служителя Я. К. на 29.01.2023 г. е изготвен формуляр (л.16), съгласно Приложение № 2 към чл.19, ал.1, т.1 от Наредбата за условията и реда за оценяване на изпълнението на служителите в държавната администрация (НУРОИСДА). Във формуляра в т.1 „Индивидуален работен план“ са посочени общо 6 цели, както следва: 1. Изпълнение на индивидуално възложените задачи по координиране на процедури по ОВОС и ЕО; 2. Извършване на извънпланови проверки на терен, в хода на съответната процедура по ОВОС/ЕО, при необходимост; 3. Извършване на планови проверки, по издадени от Директора на РИОСВ Бургас/Министъра на ОСВ административни актове по реда на глава шеста от ЗООС; 4. Изготвяне на мотивирани решения за прекратяване на процедури по ОВОС и ЕО; 5. Участие в заседания на ОЕСУТ; 6. Повишаване на професионалната квалификация. Периодът на изпълнение е 01.01.2023 г. – 31.12.2023 г. В колона „Изисквания/критерии за изпълнението“ е посочено: изготвени писма, становища, решения; констативни протоколи, АУАН; изготвени решения; протоколи; участия в семинари.

Съгласно изготвен от прекия ръководител на К. доклад до директора на РИОСВ Бургас с вх.№ ПД-786/02.03.2023 г. (л.36) служителката системно забавя изпълнението на служебните си задължения, разписани в длъжностната й характеристика и личния работен план. Сочи се, че към 01.03.2023 г. на експерта са насочени 35 бр. уведомления за инвестиционни предложения, планове и програми, по които не са предприети действия и не са изготвени становища. Към доклада е приложен опис на задържаните при служителя преписки.

На 14.08.2023г. при междинната среща за оценяване изпълнението на длъжността, в полето „коментари на оценяващия ръководител“ е вписано „Експертът не изпълнява целите, заложени в индивидуалния работен план и задълженията си от длъжностната характеристика в срок. Системно забавя преписки, не спазва сроковете, посочени в резолюциите, за посочените забавяния има изготвен доклад до директора“.

В доклад с вх.№ Об-417/27.10.2023 г. (л.34) отново се излагат твърдения за наличие на забавяне на работата по конкретни, посочени в опис преписки, нарушение на служебните задължения, което се повтаряло многократно.

На 22.01.2024 г. е извършена годишната оценка на изпълнението на служителя К., като е поставена оценка „неприемливо изпълнение“, мотивите за тази оценка са: „не планира и не координира работата си по начин, който да води до висок краен резултат, което е една от основните причини за неспазване на сроковете, посочени в резолюциите. Системно не спазва нормативно определените срокове … не изпълнява целите…“

К. е отбелязала във формуляра, че не е съгласна с поставената оценка. Във възражение с вх.№ АФПД-30/29.01.2024 г. (л.15) служителят посочва, че поставените в работния план цели са изпълнени, тъй като са изготвени съответния обем от писма, становища, решения и други. Намира, че не са обективно отчетени аналитичните и професионалните й компетентности. За периода на оценяването служителят сочи, че поради платен отпуск, както и отпуск по болест е отсъствала от работа общо повече от 4 месеца, като при всяко завръщане на работа, е установявала, че по време на отсъствието й е възлагана нова работа. Произнасянето по преписките организирала по хронологичен ред на тяхното постъпване, която забавяло процеса по разглеждане на новопостъпилите преписки.

Становище с несъгласието си с годишната оценка на изпълнението на длъжността, К. е депозирала и до Председателя на Конфедерацията на независимите синдикати в България при РИОСВ Бургас (л.14), като в тази връзка е изготвено становище до директора на РИОСВ Бургас (л.13).

В писмо с вх.№ ФПД-30/1/02.02.2024 г. (л.12) директорът на дирекция „Превантивна дейност“ информира директора на РИОСВ Бургас за причините, поради които е поставила на К. годишна оценка „неприемливо изпълнение“, в което е обсъдено и направеното от служителя възражение. В писмото се сочи, че забавените преписки са в период, в който експертът е бил на работа, като за периода на оценяване към жалбоподателя са насочени най-малко преписки.

Във формуляр за корекция на годишната оценка (л.10) контролиращият ръководител потвърждава поставената на К. годишна оценка за изпълнението на длъжността.

С доклад с вх.№ АФПД-30/2/08.02.2024 г. (л.11) директорът на дирекция „Превантивна дейност“ във връзка с извършеното оценяване и поставената на К. годишна оценка „неприемливо изпълнение“, на основание чл.16, т.5 от НУРОИСДА предлага на директора на РИОСВ Бургас да бъде прекратено служебното правоотношение на експерта.

Процесната заповед за прекратяване на служебно правоотношение (л.8) е издадена от директора на РИОСВ Бургас на основание чл.107, ал.2 от ЗДСл, във връзка с извършено оценяване на изпълнението на длъжността по реда на НУРОИСДА и получена годишна оценка „неприемливо изпълнение“, съгласно чл.16, ал.5 от НУРОИСДА. В заповедта е обсъдена проведената процедура по оценяване, получената от служителя оценка, предоставената му възможност да направи възражения и потвърждаването на годишната оценка.

В качеството на свидетел по делото е разпитана Д. А., директор на Дирекция „Превантивна дейност“, в която е работила жалбоподателката. Свидетелят разяснява процесът на обработване на инвестиционни предложения и сроковете за произнасяне по тях. Сочи, че няколкократно е разговаряла сКостадинова по повод забавени преписки от порядъка на месец. Твърди, че на служителя не е възлагано да изработва становища по доклади за екологична оценка и ОВОС. Като пряк ръководител свидетелят пояснява, че няма практика да разпределя нови преписки на служители, които са в отпуск, като по изключение това може да се е случвало непосредствено преди изтичането на времето на отпуск на служителя. Сочи, че доколкото служителите от другите звена не са запознати с това кой използва отпуск, е възможно на това лице да се разпредели входяща документация, която е свързана с вече образувано производство. А. посочва, че в случаите на ползване на отпуск по болест, с оглед спазване на сроковете за обработване на преписките, същите се насочват към друг служител. Според свидетеля за една година от служителите в дирекция са извършени 4 проверки, което нямало как да се отрази на работата на служителя, а в случаите на командироване в рамките на областта, служителят следвало след изпълнение на задачата, да се върне на работното си място, за изпълнение на служебните си задължения.

Административният акт е връчен на жалбоподателя на 15.02.2024 г., а жалбата е подадена на 29.02.2024 г. (л.4).

По делото, от страна на административния орган, са представени издаваните на лицето заповеди за отпуск и болнични листове. Представено е и писмено обяснение от Я. К. с вх.№ Об-417/1/06.11.2023 г. (л.91), в което се възразява срещу направените от директора на дирекция „Превантивна дейност“ твърдения, че служителят забавя преписки, извършва неправомерни действия и компрометира работния процес.

Правото

Жалбата е подадена в срока по чл.149, ал.1 от АПК от надлежно легитимирано лице – адресат, което има правен интерес от оспорване, и е процесуално допустима.

По делото не се спори, че Я. К. е работила като експерт в РИОСВ Бургас, назначена като държавен служител, за чието правоотношение са относими нормите на ЗДСл.

Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и на целта на закона, при което са налице отменителните основания по смисъла на чл.146, т.3, т.4 и т.5 от АПК.

Съгласно чл.107, ал.2 от ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка за изпълнението на длъжността в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.

Според чл.2 от НУРОИСДА оценяването на изпълнението на длъжността от служителите в държавната администрация се извършва ежегодно въз основа на постигането на предварително определени цели или изпълнението на преките задължения и поставените задачи и на показаните компетентности.

В процесния случай са изпълнени трите етапа на процедурата по оценка на държавния служител, регламентирани с НУРОИСДА, но са допуснати нарушения, които са съществени и обуславят незаконосъобразност на издадената заповед.

Прекратяването на служебното правоотношение при условията на чл.107, ал.2 от ЗДСл изисква осъществяването на две кумулативни предпоставки:

- получена възможно най-ниска годишна оценка на изпълнението на длъжността;

- законосъобразно проведена процедура по оценяване.

В чл.9, ал.2 и 3 от НУРОИДСА е предвидено, че в индивидуалния работен план се определят целите, срокът и изискванията/критериите за изпълнението, които оценяваният трябва да постигне през периода. Целите в индивидуалния работен план на оценявания трябва да са в максимална степен конкретни, постижими, съгласувани с целите на административната структура като цяло и/или на административното звено и измерими по обем, качество и срокове. Видно от представения с административната преписка индивидуален работен план за периода на оценяване 01.01.2023 г. – 31.12.2023 г., същият не отговаря на изискванията на чл.9, ал.2 и ал.3 от НУРОИДСА, доколкото определените в него цели не са конкретни и измерими по обем и качество. В случая в индивидуалния работен план на служителя липсват както поставени конкретни срокове за изпълнение, така и конкретен брой писма, становища, решения и т.н., по всяка отделна цел заложена в плана. Видно от посочените в индивидуалния работен план на жалбоподателя шест на брой цели, те не представляват конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове. Обстоятелството, че в длъжностната характеристика на служителя са предвидени общо формулирани задължения и отговорности не означава, че целите в индивидуалния работен план също не е необходимо да бъдат конкретно формулирани с ясно поставени задачи, дейности и критерии за начин и оценка на степените на изпълнение. Действително, целите не могат да бъдат извън обхвата на задачите по длъжностната характеристика, но преповтарянето им в индивидуалния работен план не съответства на изискванията на чл.76, ал.6 от ЗДСл относно начина на формулиране.

Това е достатъчно основание да се приеме, че е допуснато особено съществено нарушение в първия етап от атестирането на служителя, което се е отразило и върху крайната оценка на изпълнение на длъжността по чл.14, ал.1 от НУРОИСДА. Този извод не се променя и от обстоятелството, че приетият индивидуален работен план е подписан от оценявания. Така описаното нарушение е съществено, тъй като липсата на работен план, съставен съобразно изискванията на наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране и не е възможно да бъде извършена преценка на постигане на заложените в работния план цели на междинната, така и на заключителната среща.

Съгласно чл.12, ал.1 от ЗДСл междинната среща между оценяващия ръководител и оценявания се провежда в периода от 15 юни до 31 юли на съответната календарна година. При отсъствие на оценявания служител или на оценяващия ръководител междинната среща се провежда в 7-дневен срок след неговото завръщане. Във формуляра за оценка на изпълнението липсва вписана дата, на която е проведена междинната среща, като датата 14.08.2023 г. е вписана до подписа на оценявания. Доколкото по делото липсват данни оценяваният служител или оценяващият ръководител да са отсъствали от 15 юни до 31 юли 2023 г., то следва изводът, че междинната среща не е проведената в предвидения в закона срок. На следващо място оценяващият ръководител бланкетно е посочил, че експертът не изпълнява целите си и задълженията по длъжностна характеристика, системно забавя преписки и не спазва срокове. Липсва посочване кои от целите не се изпълняват, както и не са набелязани конкретни мерки за подобряване на изпълнението, каквито следваше да са налице в случай, че оценяващият е констатирал неизпълнение на преобладаващата част от целите.

Определената от оценяващия ръководител годишна оценка на изпълнението „неприемливо изпълнение” е мотивирана по следния начин: не планира и не координира работата си, неспазване на сроковете, посочени в резолюциите, системно неспазване на нормативно определените срокове, не работи в екип, не изпълнява целите, вреди на авторитета на институцията. Крайната оценка, по силата на чл.14, ал.1 от НУРОИСДА, следва да бъде изготвена съобразно степента на постигането на целите в работния план, които съдът определя като несъобразени с изискуемото по закон съдържание, от което следва че поставената на К. оценка не е основана на установими факти и обстоятелства, което е в нарушение на чл.76, ал.7 от ЗДСл и чл.18, ал.1 от НУРОИСДА.

Липсата на конкретно посочване и примери за неизпълнение на конкретните цели, предопределя декларативния характер на соченото неизпълнение, необосновано и неясно по своята същност, водещо до нарушаване на правото на защита на оценявания. Действително по делото са представени доклади с описани преписки, по които служителят не е изготвил в срок изискуемите документи, но тези нарушения на К. са свързани по скоро с трудовата/служебна дисциплина и изпълнението на конкретни служебни задачи, а това би могло да обоснове евентуалното възникване на дисциплинарна отговорност. Безспорно не следва да се толерира констатираното от прекия ръководител забавяне в работата по преписки и тяхното предаване извън определените срокове, но са налице и други механизми, чрез които да се търси отговорност за лошо изпълнена или забавена работа. При общата годишна оценка за изпълнение се изследва цялостната дейност и компетентности на служителя.

Посочените нарушения на чл.14, ал.1 и чл.18, ал.1 от НУРОИСДА са съществени, тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл.76, ал.7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която К. е оценявана, с оглед изпълнението на целите и задачите, и демонстрираните професионални компетентности за целия период на оценяване. В подкрепа на извода, че оценката на служителя не отразява изпълнението на целите и задачите, както и професионалните възможности на служителя за целия едногодишен период, е и обстоятелството, че конкретни въпроси и действия за подобряване на изпълнението по време на междинната среща не са посочени, въпреки предвиденото в разпоредбите на чл.12, ал.2 и ал.3 от НУРОИСДА. По този начин са нарушени и целите на атестирането, регламентирани в чл.1, ал.2 от НУРОИСДА, свързани със създаване на условия за ефективно управление на изпълнението за постигане на целите на съответната административна структура; оценяване приноса на отделния служител за изпълнението на целите на съответните административно звено и структура, справедливо определяне на възнагражденията на служителите; подобряване на работните взаимоотношения и създаване на условия за реализиране на справедливи и прозрачни процедури за професионално и кариерно развитие.

Според настоящия състав административният орган не е установил и не е представил годни доказателства, чрез които да установи наличието на факти и обстоятелства, обосноваващи кумулативното наличие на предпоставките по чл.16, ал.1, т.5 от НУРОИСДА, които дават основание за определяне на годишна оценка на изпълнението на длъжността от жалбоподателя „неприемливо изпълнение”. Съгласно цитираната разпоредба оценка „неприемливо изпълнение” се определя, когато оценяваният едновременно: а/ не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя; б/ е показал преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1.

Годишната оценка на К. е била изготвена, без да са съобразени показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл.14, ал.1 от НУРОИСДА. Според първия – степента на постигане на целите в работния план, а според втория – показаните компетентности. Няма как да се направи обективна оценка, ако още при съставяне на ИРП не са посочени конкретни цели, които могат да бъдат измерими по обем, качество и срокове и след това при възможността, която дава междината среща за коригиране на поведението и работата на служителя, за конкретни действия за подобряване на изпълнението му, такива указания не са давани.

Относно второто кумулативно необходимо условие, за да бъде поставена подобна оценка – преобладаващата част от показаните компетентностите, знания, умения и поведение да не отговарят на изискванията по приложение 1, липсва анализ каква е длъжността по разграничението в приложението, кои са изискуемите компетентности за нея по същото приложение и защото поведението е неприемливо съгласно критериите на приложението. Според § 1, т.2 от ДР на НУРОИСДА „компетентност” е съвкупност от знания, умения, нагласи и поведения на служителите за постигане на резултати от изпълнението на дадена длъжност. А това не се свежда единствено и само до срочното изпълнение на поставените задачи. Подлежащите на оценка компетентности, съгласно Приложение № 1 към чл.15, ал.1 от НУРОИСДА, т.3 „служители, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции” са изчерпателно посочени: аналитична компетентност, ориентация към резултати, работа в екип, комуникативна компетентност, фокус към клиента (вътрешен/външен), професионална компетентност, както и дигиталната компетентност от Приложение № 1а към чл.15, ал.2 от НУРОИСДА, не са оценявани, а още по-малко е мотивиран извод за притежаваните от служителка такива, като несъответни на изискванията от двете приложения и то в преобладаващата им част. Всъщност по този въпрос (чл.16, т.5, б. „б” НУРОИСДА) липсват мотиви, а същият е кумулативно изискване на законодателя за поставяне на оценка „неприемливо изпълнение”, т.е. едновременно следва да е установено и обосновано както неизпълнение на преобладаващата част от целите по ИРТ, така и на преобладаващата част от компетентностите на оценявания служител като неотговарящи на изискванията от коментираните две приложения към чл.15 от НУРОИСДА.

В тази връзка се налага извода, че не са налице кумулативните предпоставки на чл.16, т.5 от НУРОИСДА за материална законосъобразност на поставената годишна оценка „неприемливо изпълнение”, което води до незаконосъобразност на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение на това основание.

В заключение, настоящият съдебен състав приема, че получената от служителя обща оценка за изпълнението, като съставена в нарушение на административнопроизводствените правила и на материалноправни разпоредби, не обосновава приложение на чл.107, ал.2 от ЗДСл от страна на органа по назначаването. Следователно, изискванията на цитирания текст за прекратяване на служебното правоотношение не са изпълнени, поради което издадената заповед е незаконосъобразна, издадена в противоречие с целта на закона и следва да бъде отменена.

Съдът констатира, че в жалбата е отправено бланкетно искане РИОСВ Бургас да бъде осъдена да заплати на оспорващия обезщетение за оставането му без работа поради незаконно уволнение, ведно със законната лихва за забава. По същността си това искане съставлява предявен иск с правно основание чл.104, ал.1, вр. чл.121, ал.1, т.4 от ЗДСл. При това положение съдът счита, че искането за обезщетение следва да бъде отделено в друго производство, тъй като предпоставка за обезщетението е отмяната на оспорената в настоящото производство заповед. Предвид това, че решението по настоящото административно дело в частта относно законосъобразността на процесната заповед за прекратяване на служебното правоотношение с жалбоподателя не е окончателно и подлежи на обжалване, не е налице все още предпоставката за присъждане на претендираните обезщетения. Това налага отделянето на искането за обезщетение от производството по оспорване на административния акт по аргумент от чл.206, ал.1 от АПК.

С оглед изхода от спора и претенциите за присъждане на разноски в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените и предявени разноски в размер общо на 10 лв., заплатена държавна такса, доколкото по делото не са представени доказателства за платен адвокатски хонорар.

Мотивиран от горното и на основание чл.172, ал.2 от АПК, Административен съд Бургас, II-ри състав,

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ заповед № 0220/15.02.2024 г. на директора на Регионалната инспекция по околната среда и водите – Бургас, за прекратяване на служебно правоотношение на Я. М. К., [ЕГН], адрес [населено място], [улица], ет.2, ап.3.

РАЗДЕЛЯ производството по адм. дело № 559/2024 г. по описа на Административен съд Бургас, като жалбата на Я. М. К., в частта й с характер на искова молба, с предявен иск с правно основание чл.104, ал.1 от ЗДСл, във връзка с чл.121, ал.1, т.3 от ЗДСл, да се докладва на председателя на съда за образуване на самостоятелно дело, по което да се приложат наличните по настоящото дело писмени доказателства.

ОСЪЖДА РИОСВ Бургас да плати на Я. М. К., [ЕГН], адрес [населено място], [улица], ет.2, ап.3 разноски по делото в размер на 10 лв.

Решението може да се обжалва пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните, с изключение на частта относно разделянето, с характер на определение, което не подлежи на обжалване.