Р Е Ш Е Н И Е
№
гр. Русе, 23.10.2014 г.
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен
съд - Русе, VІ състав, в публично
заседание на 24 септември през две хиляди и четиринадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕЛГА ЦОНЕВА
при секретаря ДИАНА МИХАЙЛОВА като
разгледа докладваното от съдия ЦОНЕВА адм. дело № 268
по описа за 2014 година, за да се
произнесе, съобрази следното:
Производството
е по чл.145 и сл. от АПК, във вр. с чл.124
от Закона за
държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по
жалба на В.П.Н. *** против Заповед № ДС-107 от 20.06.2014 г. на Председателя на Комисията за отнемане на незаконно
придобито имущество (КОНПИ), с която е прекратено служебното му правоотношение за длъжността „Държавен инспектор” в Териториално бюро (ТБ) –
Русе към Териториална дирекция (ТД) на КОНПИ – Велико Търново на основание чл.106,
ал.1, т.2 от ЗДСл - поради съкращаване
на длъжността. В жалбата са изложени съображения за
незаконосъобразност на административния акт поради нарушение на материалния закон и форма, съществени нарушения на административно
процесуалните правила и несъответствие с целта на закона. Оспорващият
претендира отмяна на акта и присъждане на направените по делото
разноски.
Ответникът по
жалбата – Председателят на КОНПИ, чрез
процесуалния си представител, оспорва основателността
на жалбата.
Не претендира разноски.
Административният съд, като
обсъди събраните по делото доказателства в тяхната
съвкупност, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка за
законосъобразност на оспорения административен акт на основание чл.168, ал.1 от АПК и във вр. с чл.146 АПК, приема за
установено от фактическа и правна страна
следното:
Жалбата е
процесуално допустима, като подадена в срока по чл.149, ал.1 от АПК, атакува подлежащ на оспорване индивидуален
административен акт и е депозирана от страна, имаща правен интерес от
обжалването.
Разгледана по
същество, жалбата
е неоснователна.
Жалбоподателят В.П.Н. *** е заемал длъжността „Държавен инспектор” в ТБ – Русе, към ТД на КОНПИ –
Велико Търново, с ранг II младши, длъжностно ниво по КДА: 5; наименование на
длъжностното ниво: Експертно 1Б, по служебно правоотношение, породено от Заповед № ДС-94 от 13.06.2013 г. на
Председателя на КОНПИ, по силата на която оспорващият е преназначен на
длъжността “Държавен инспектор”, считано от 13.06.2013 г. (л.106 от делото).
С Решение по Протокол № 498 от 31.03.2014 г. Комисията
приема нова организационна структура и ново длъжностно разписание на длъжностите
в КОНПИ и нейната администрация (л.л.32 и 33 от делото). Решението гласи:
„Приема Длъжностно щатно разписание на КОНПИ с измененията както следва: в ТД –
София се определят 4 бр. за длъжността „Държавен инспектор”; в ТД – Варна - 2
бр. за длъжността „Държавен инспектор”;
в ТД – Бургас - 2 бр. за длъжността „Държавен инспектор”; в ТД – Пловдив
- 2 бр. за длъжността „Държавен инспектор” и в ТД – Велико Търново - 2 бр. за длъжността
„Държавен инспектор”. Длъжностите „Държавен инспектор” в Териториалните бюра (ТБ)
се трансформират в длъжност „Главен инспектор”. Наред с това се трансформират изрично
изброени длъжности в общата администрация на КОНПИ, които нямат отношение към
настоящия казус.
По делото са
представени утвърдени от органа по назначаването Длъжностни разписания на длъжностите
в КОНПИ и нейната администрация, действали преди структурната промяна от
31.03.2014 г. и съответно - след тази дата.
Според Длъжностното разписание в сила към 13.03.2014
г. ( л.л.36-42 от делото), общата численост на КОНПИ и на нейната
администрация е 310 щатни бройки. На основание чл.5, ал.4 от ЗОПДНПИ и чл.28 от
Правилника за устройството и дейността на КОНПИ и нейната администрация са създадени ТД, със седалища и райони на действие – районите на
съответните апелативни съдилища (Бургас,
Варна, Пловдив, Велико Търново, София). Те се ръководят от директори и се
подпомагат в дейността си от инспектори. Към тях са създадени ТБ с райони на
действие в районите на окръжните съдилища. Съгласно нормативната уредба към
този момент (13.03.2014 г.), видно и от приетото длъжностно разписание, в
седалищата на ТД не е имало отделно обособени ТБ. До извършване на нормативните
изменения от 28.03.2014 г. териториалните бюра са били общо 16.
От старото длъжностното
разписание се установява броя на
съответните длъжности във всяка ТД и всяко ТБ. Видно е, че преди структурната
промяна от 31.03.2014 г. длъжностите „Държавен инспектор” в ТД на КОНПИ –
Велико Търново и структурните звена към нея (териториалните бюра в Габрово,
Ловеч, Плевен и Русе) са били общо 6, а длъжностите „Главен инспектор” - 12.
С изменения в Правилника, в сила от 28.03.2014 г.,
се предвижда създаването на нови отделно обособени ТБ и в градовете, където има
създадени ТД, а именно, ТБ – Бургас, ТБ – Пловдив, ТБ – Варна, ТБ – Велико
Търново и ТБ – София, което е довело до необходимост от приемане на ново
длъжностно разписание.
Съгласно Длъжностното разписание, в сила от 31.03.2014 г., прието с решение на Комисията по Протокол №
498/31.03.2014 г. и утвърдено от председателя на комисията, общата численост на
КОНПИ и на нейната администрация не се променя и остава 310 щатни бройки
(л.л.56-62 от делото). Създават се отделно
обособени към съществуващите териториални дирекции нови ТБ в Бургас, Варна,
Пловдив, Велико Търново, София, а длъжностите „Държавен инспектор” в ТБ се
премахват и се трансформират в длъжност „Главен инспектор”. Съгласно новото
щатно разписание в ТД – Велико Търново се предвиждат 2 бр. за длъжността
„Държавен инспектор”, а в ТБ се утвърждават следните бройки „Главен инспектор”:
ТБ Велико Търново – 7 бр.; ТБ Габрово – 2 бр.; ТБ Ловеч – 4 бр.; ТБ Плевен – 2 бр.; ТБ Русе – 1 бр.
При съпоставка между двете длъжностни разписания (от 13.03.2014г. и от 31.03.2014г.) се установява следното:
След структурната промяна от 31.03.2014 г. се
запазва общата численост в ТД – Велико Търново – 41 щатни бройки.; броят на
длъжностите „Държавен инспектор” в ТД – Велико Търново се запазва на 2 щатни
бройки; създава се ново ТБ – Велико Търново, в което има 7 бр. за длъжността
„Главен инспектор”; длъжностите „Държавен инспектор” в ТБ се премахват и се трансформират
се длъжност „Главен инспектор”; в ТБ –
Габрово, ТБ – Плевен и ТБ – Ловеч броя на длъжностите за „Главен инспектор” се
увеличава с 1 брой. В ТБ – Русе се запазва 1 бр. за длъжността „Главен
инспектор”. Общо длъжностите „Главен инспектор” в ТБ към ТД на КОНПИ – Велико
Търново са 16. Установява се още, че след промяната общата
щатна численост на служителите в ТБ-Русе е намалена с една бройка, а в
останалите ТБ в района на ТД-Велико Търново (Ловеч, Плевен, Габрово) – тя е
запазена.
Представени и приобщени към делото са и Поименни
длъжностни разписания на длъжностите в КОНПИ и нейната администрация преди
структурната промяна от 31.03.2014 г. (л.л.43-55 от делото) и съответно след
тази дата, по-конкретно към датата на прекратяване на служебното правоотношение
с жалбоподателя (л.л.70-81 от делото).
От тези писмени доказателства е видно, че както преди, така и след структурната
промяна двете бройки за длъжността „Държавен инспектор” в ТД – Велико Търново
са незаети.
По делото са представени и приобщени като
доказателства длъжностни характеристики за длъжностите „Държавен инспектор” и
„Главен инспектор” в ТБ – Русе към ТД на КОНПИ – Велико Търново (л.л.22-31 от
делото).
С Решение по Протокол № 512 от 22.05.2014 г.
Комисията прекратява служебното правоотношение с В.Н. (л.л.34 и 35 от делото). Видно
от протокола от 22.05.2014 г. на заседанието на комисията е било разгледано
уведомление от Н. до председателя на КОНПИ, с което жалбоподателят отказва да
заеме предложената му длъжност „Държавен инспектор” в ТД на КОНПИ – Велико
Търново (л.87 и л.91 от делото).
Изпратено е предизвестие за прекратяване на
служебното правоотношение, получено от жалбоподателя на 30.05.2014г. (л.82).
Със Заповед № ДС-107 от 20.06.2014 г. на
Председателя на КОНПИ, е прекратено служебното правоотношение на В.Н., на
основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл и чл.12, ал.1, т.6 от ЗОПДНПИ, въз основа
на решение на Комисията (Протокол №
512/22.05.2014 г.) и отправено предизвестие с писмо № ЦУ01/1477/26.05.2014 г., считано от 01.07.2014 г. (л.83).
При така установената фактическа обстановка, съдът
прави следните правни изводи:
1. Оспорената заповед е издадена от компетентния
съгласно чл.108, ал.1 от ЗДСл орган. По
силата на чл.12, ал.1, т.6 от ЗОПДНПИ и на чл.12, т.9 от Правилника за
устройството и дейността на КОНПИ и на нейната администрация, председателят на
Комисията упражнява функциите на орган по назначаването по отношение на държавните
служители.
2. Административният акт е в предвидената от закона писмена форма (чл.108,
ал.1 ЗДСл) и съдържа изискуемите реквизити. Посоченото правно основание в
конкретния случай е и фактическото такова, което по закон съставлява основание
за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение, поради
което не следва в заповедта да се сочат други факти. За разлика от общия текст
на чл.59, ал.2, т.4 от АПК, изискващ
излагане и на фактическите основания за издаване на административния акт, чл.108
от ЗДСл изисква посочване само на правните такива. Т.е. мотивирането от фактическа
страна по принцип не е абсолютно необходимо условие за законосъобразност на административния акт за
прекратяване на служебното правоотношение.
3. При издаване на оспорената заповед не са
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Жалбоподателят
е уведомен за извършените промени в щатното разписание и поканен да заеме
длъжност „държавен инспектор” в ТД Велико Търново (вж.писма на л.л.88, 91, 93). След изричен отказ от негова страна да заеме
предложената позиция и на основание чл.106, ал.1, т.2 ЗДСл е отправено
предизвестие (л.85).
Неоснователни са релевираните възражения за
допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Съдът
намира, че не е налице нарушение на чл.12, т.15 от Правилника за устройство и
дейността на КОНПИ. В случая промяната в броя на ТБ (създадени са нови ТБ в Бургас, Варна, Пловдив,
Велико Търново и София) е
продиктувана от настъпилата нормативна промяна (чл.28, ал.2 от Правилника), която е в сила от 28.03.2014г. Затова и не може да
се приеме, че е налице релевантно за предмета на спора нарушение на
процесуалните правила поради липса на доказателства
за направено предложение от председателя за създаване, преобразуване и
закриване на дирекции, териториални бюра, отдели, сектори и звена, съгласно
чл.12, т.15 от Правилника. По същите съображения е неоснователно възражението
за нарушение на чл.24, т.34 от Правилника. В случая процесното прекратяване на
служебното правоотношение е обосновано с изменение в щатното разписание, прието
от Комисията във връзка с промяната в Правилника за устройството и дейността (ДВ бр.28/28.03.2014г.)
Неоснователни са възраженията за липса на
съгласуване на оспорения акт по реда на чл.24, т.21 от Правилника за
устройството и дейността на КОНПИ, по-конкретно с Директор на Дирекция
„Административно-информационно обслужване”. Текстът на чл.24 от Правилника
урежда функциите и компетенциите на посочената дирекция, като ги изброява в
множество точки. Не се възлагат изрично компетенции само и единствено на
Директора на дирекцията да прави съгласуване на актовете по чл.24, т.21 от
Правилника, не се сочи на кой служител от тази дирекция какви компетенции се
възлагат, тъй като това се извършва с други вътрешни актове – заповеди,
длъжностни характеристики. В случая същественото е, че заповедта е съгласувана
с Началник на отдел „Правен”, а от приложените длъжностни щатни разписания е
видно, че този отдел се намира в Дирекция „Административно-информационно
обслужване”, която е овластена да съгласува проектите на изброените актове за
законосъобразност. Самото наименование на отдела сочи, че това би следвало да е звеното, което прави
предварителната проверка за законосъобразност на посочените актове в т.21. Заповедта
е съгласувана именно с Началник отдел „Правен” и с Главния секретар на
Комисията (л.83).
Неоснователно е възражението, че щатното разписание
е нищожно в частта за намаляване на щатните бройки в ТБ-Русе от 7 на 6 бр., тъй
като Комисията не е приемала такава промяна. Действително, в решението на
Комисията от 31.03.2014г. няма изрично изразена воля в този смисъл.
Анализът на
Решението и сравнението на двете щатни разписания сочи, че Комисията изразява
воля да се приеме предложения й проект за щатно разписание, като в решението (л.33) се посочват изрично само някои от съществените трансформации на
видовете длъжности, но не се изброяват
изрично и изчерпателно вътрешни размесвания на звена (вж. напр. промяна мястото на отдел „Международно
сътрудничество” по старото и новото щатно разписание), както и изменения в щатната численост на някои
звена (вж. напр. промяна в броя на служителите в ТБ - Видин
и ТБ-Благоевград, където общата
численост също се намалява с по 1 бройка, както в ТБ Русе). Въпрос на оперативна самостоятелност на административния
орган е да прецени къде и как ще разположи своя кадрови потенциал и след като е налице изрична
воля за приемане изцяло на предложения проект за щатно разписание, не е налице
твърдяната от жалбоподателя нищожност.
4. При издаване на процесната заповед не са
допуснати нарушения и на материалния закон. Същият е приложен правилно и
съобразно установените факти.
Спорен между страните
по делото е фактът дали е налице
действително съкращаване на заеманата от жалбоподателя длъжност “Държавен инспектор” в ТБ – Русе към ТД на КОНПИ –
Велико Търново.
Легална
дефиниция на понятието „длъжност в
администрацията” се съдържа в чл.2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите
в администрацията, приета с ПМС №
129/26.06.2012 г., обн. в ДВ, бр.49/ 29.06.2012 г., в сила от 1.07.2012 г. Според тази
дефиниция „длъжност в администрацията” е нормативно определена позиция, която се заема по
служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени
изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я
заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдена с
длъжностна характеристика.
От това
определение е видно, че основните белези на понятието „длъжност в администрацията” са два: 1. нормативно определена позиция, и 2. изразяваща се в система от функции, задачи и
задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът
по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл.106,
ал.1, т.2 от ЗДСл, трябва да бъде установено, че тази длъжност вече не фигурира
и като наименование (нормативно определена позиция) в щатното разписание на
съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и
задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете обстоятелства следва
да бъдат установени кумулативно. В
съдебния административен процес административният орган носи тежестта на
доказване по отношение на релевантните за правния спор факти.
За да е налице релевираното основание за
прекратяване на служебното правоотношение с държавния служител е необходимо
да е налице съкращаване на заеманата от него длъжност. Съкращаването е
процес, при който длъжността отпада като нормативно определена позиция в
щатното разписание, т.е. следва да е налице промяна в щатното разписание. Съгласно
чл.10, т.6 от Правилника за устройството и дейността на КОНПИ и на нейната
администрация, Комисията приема организационната структура и длъжностното
разписание, а според чл.12, т.8 от същия правилник, председателят на комисията
утвърждава длъжностното разписание и
поименното разписание на длъжностите. Текстът
на тези разпоредби сочи, че за да е налице валидно изменение в длъжностното
разписание (чрез издаване на ново такова) е необходимо на първо място да е прието решение на
Комисията, и второ, новото разписание да
е утвърдено от председателя на КОНПИ. В случая представеното по делото щатно
разписание, в сила от 31.03.2014 г., въз основа на което е прекратено
служебното правоотношение на жалбоподателя, е прието с решение на комисията,
обективирано в Протокол № 498/31.03.2014 г., впоследствие утвърдено и от
председателя на комисията.
В кръга на компетентността на административния орган
е правото му да извършва промени и реорганизации в управляваната от него
администрация с оглед оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата
структура и нормативно определената численост на служителите. Въз основа на
ПУДКОНПИНА и съобразно предоставените й правомощия по чл.10, т.6 от същия правилник, Комисията разполага с
възможността да внесе промяна в структурата на отделните звена и съответно във
вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при която да бъдат
съкратени едни и открити други длъжности. При осъществяване на промени в
структурата и в организацията на работа в администрацията, административният
орган действа в условията на оперативна самостоятелност, която не подлежи на
съдебен контрол. Обективирането на това волеизявление в случая е изразено в Протокол
№ 498 от 31.03.2014 г., с което е прието длъжностното разписание на КОНПИ в сила
от 31.03.2014 г., утвърдено впоследствие и от председателя на комисията (л.л.56-62 от делото), въз основа на което е прекратено служебното
правоотношение на жалбоподателя.
Релевантното обстоятелство е наличието или липсата
на конкретна длъжност като единство от нормативно определена позиция и система
от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.
По отношение на заеманата от жалбоподателя длъжност „Държавен
инспектор” в ТБ – Русе към ТД на КОНПИ – Велико Търново, безспорно се установи,
че с приемане и утвърждаване на щатното разписание от 31.03.2014г. такава
длъжност не съществува като нормативно определена позиция, т.е. налице е първата
предпоставка за извършване
законосъобразно съкращение..
Съдът приема,
че е налице и втората изискуема
предпоставка, за да се приеме, че е извършено реално съкращаване на длъжността,
а именно, липса на длъжността и като съвкупност от функции, задължения и
изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Тук следва да се направи
сравнение на длъжностните характеристики на длъжностите „държавен инспектор” и
„главен инспектор” в ТБ-Русе към ТД-Велико Търново.
Анализът сочи, че те нямат идентични функции и задължения, макар и да е
налице сходство в областите на дейност и идентичност в голяма част от преките
задължения. В същото време обаче са налице различия по отношение на: а) основни цели на длъжността (т.3) и
по-конкретно, по отношение ръководство, организиране и контрол на ТБ; б) част от преките задължения, в) изисквания за заемане на длъжността и г) минимален ранг за длъжността. Нормативно длъжностите
са различни съгласно КДА. Длъжността „Държавен инспектор” в ТБ – Русе към ТД на
КОНПИ – Велико Търново, е била в длъжностно ниво – 5, наименование на
длъжностното ниво - експертно ниво 1Б, а длъжността „Главен инспектор” в ТБ –
Русе към ТД на КОНПИ – Велико Търново, е в длъжностно ниво 6, наименование на
длъжностното ниво - експертно ниво 2. В чл.7 ал.5 и ал.6 от Наредба за прилагане на Класификатор на длъжностите в администрацията
е прокарана ясна разлика между длъжността „държавен инспектор” и длъжността
„главен инспектор”. Видно е, че има функционални разлики.
5. На следващо място съдът намира, че оспорената
заповед не противоречи на целта на закона, каквито са възраженията на
жалбоподателя. Целта на закона безспорно е държавната служба да бъде
изпълнявана от необходимия и достатъчен брой квалифицирани и притежаващи
професионални умения служители. За постигане на тази цел на органа по
назначаването е предоставена възможност да определя както структурата на
администрацията и длъжностите в нея, така и тяхната численост. Преценката коя
от две длъжности да бъде съкратена, трансформирана или прехвърлена в друго
звено е
предоставена изцяло на органа по назначението, който при условията на оперативна
самостоятелност, неподлежаща на съдебен контрол, е в правото си да вземе
решение дали да отпадне определена длъжност и точно коя длъжност да отпадне,
включително и в случаите, в които длъжностите се различават по своята степен. В
унисон с това право на органа по назначаването е и липсата на изискване, респ.
задължение за извършване на подбор при съкращаване на служители. В ЗДСл липсва
задължение за органа по назначаване да предлага друга длъжност на съкратените
държавни служители или да извършва подбор. Независимо от това, в конкретния
казус са налице данни, че на В. Н. е било предложено да бъде преназначен на
длъжност „Държавен инспектор” в ТД на КОНПИ – Велико Търново, както и че е
налице изричен отказ от негова страна да заеме предложената му длъжност (л.87
от делото).
Въпреки че в
конкретния случай общата численост на
администрацията в КОНПИ, респ. в ТД Велико Търново, е запазена, налице е реално съкращаване на конкретно заеманата
от В. Н. длъжност „държавен инспектор” в
ТБ-Русе към ТД-Велико Търново. Причините, поради които се съкращава определена
длъжност или се разкрива друга са ирелевантни за спора и са изцяло в сферата на
оперативното управление на администрацията, поради което наличието или липсата
на изложени мотиви в тази посока е без правно значение.
По изложените съображения съдът приема, че оспореният
административен акт е законосъобразен, поради което жалбата следва да бъде
отхвърлена като неоснователна.
Предвид изхода на спора и липсата на искане за
присъждане на разноски, такива не се присъждат.
Мотивиран
така и на основание чл.172, ал.2 от АПК, административният съд
Р Е Ш И :
ОТХВЪРЛЯ оспорване по жалба на В.П.Н. *** срещу Заповед № ДС-107 от 20.06.2014 г. на Председателя на Комисията за отнемане на незаконно
придобито имущество (КОНПИ), с която е прекратено служебното му правоотношение за длъжността „Държавен инспектор” в Териториално бюро – Русе,
към Териториална дирекция на КОНПИ – Велико Търново на основание чл.106,
ал.1, т.2 от ЗДСл - поради съкращаване
на длъжността, считано от 01.07.2014 г.
Решението може да
се обжалва с касационна жалба пред ВАС в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните.
СЪДИЯ: