Р Е
Ш Е Н
И Е
Номер 1786 Година
2021, 08.10. Град
ПЛОВДИВ
В ИМЕТО НА НАРОДА
ПЛОВДИВСКИ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ІІ отд., VІІ състав
на 27.09.2021 година
в публичното заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЯВОР
КОЛЕВ
Секретар: СЪБИНА СТОЙКОВА
като разгледа докладваното от СЪДИЯ ЯВОР КОЛЕВ адм. дело номер
1670 по описа за 2021 година и като обсъди:
Производство пред първа инстанция.
Постъпила е жалба от
„Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД, със седалище и адрес в гр.Пловдив,
ул.“Средец“ №91, ет.2, ап.10, чрез адв. Д., срещу Покана изх. №29-01-34 от 13.05.2021г., издадена от
Директор РЗОК – Варна, с която дружеството е приканено да възстанови
неоснователно получената сума в размер общо на 16 905,75 лева.
Недоволен от така издадения административен акт,
жалбоподателят счита същия за незаконосъобразен, като издаден при съществени
нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с
материалноправните разпоредби, уреждащи този вид отношения и се иска да бъде
отменен. Твърди се в тази насока, че липсват мотиви защо директорът на РЗОК – Варна
е приел, че въпросната сума следва да бъде възстановена, поради отпаднало
основание, при положение, че до периода на влизане в сила на заповедта за
прекратяване на договора с НЗОК/РЗОК, лечебното заведение е упражнявало дейност
по договор, който към онзи момент не е бил прекратен. Претендират се и
сторените в производството разноски.
Ответникът Директор РЗОК – Варна счита жалбата за
недопустима и настоява да бъде оставена без разглеждане, а образуваното
производство – прекратено. Подробни съображения са изложени в придружителното
писмо, с което е изпратена административната преписка. Претендира се присъждане
на разноски.
Пловдивският административен съд – Второ отделение, VІІ състав, след като прецени поотделно и в съвкупност събраните в настоящото производство
доказателства, намира за установено от фактическа страна следното.
Със Заповед №РД-09-2368/12.12.2019г. на Директора на РЗОК – Варна на основание чл.20
ал.1, т.4 ЗЗО и чл.99 ал.1, т.3 НРД за МД за 2018г. е прекратен без
предизвестие сключеният индивидуален договор 030689/14.05.2018г. за оказване на
медико-диагностична дейност с „Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД, считано
от датата на издаване на заповедта. В същата заповед е инкорпорирано и
разпореждане по чл.60 ал.4 АПК за допуснато предварително изпълнение/л.7-9/.
Против разпореждането за допуснато предварително
изпълнение от лечебното заведение е депозирана жалба, по повод на която е
образувано ч. адм. дело №12/2020г. по описа на Административен съд – Пловдив,
приключило с Определение №31/08.01.2020г., с което разпореждането, съдържащо се
в Заповед №РД-09-2368/12.12.2019г. на Директор на РЗОК – Варна, с което е
допуснато нейното предварително изпълнение на основание чл.60 ал.1 АПК, е
отменено. Това определение е оставено в сила с Определение №3411/05.03. 2020г.,
постановено по адм. дело №2712/2020г. по описа на ВАС, Шесто отд. /л.42-46/.
Междувременно, недоволно от така издадената Заповед №РД-09-2368/ 12.12.2019г. на Директора на РЗОК – Варна,
лечебното заведение я е оспорило, по повод на което е образувано адм. дело
№168/2020г. по описа на Административен съд – Пловдив, приключило с Решение
№1430/03.08.2020г., с което заповедта е отменена/л.11-18/. С Решение
№2774/01.03.2021г., постановено по адм. дело №11939/2020г. по описа на ВАС, Шесто
отделение, Решение № 1430/03.08.2020г., постановено по адм. дело №168/2020г. по
описа на Административен съд – Пловдив е отменено и жалбата на
„Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД срещу Заповед №РД-09-2368/12.12.2019г. на Директора на РЗОК – Варна, е
отхвърлена/л.19-23/.
Или, установява се от събраните по делото доказателства,
че Заповед №РД-09-2368/12.12.2019г. на Директора на РЗОК – Варна е станала
стабилен административен акт едва на 01.03.2021г., като по отношение на нея не
е било допуснато предварително изпълнение.
При извършена справка в Персоналната информационна
система на НЗОК е установено от административния орган, че за периода от 12.12.
2019г./датата на издаване на заповедта за прекратяване на договор №030689/
14.05.2018г. за оказване на МДД/ до 31.12.2019г./срокът на действие на този
договор/ с електронни отчети на „Медико-диагностична лаборатория-Р.“ ЕООД са
отчетени и заплатени 75 бр. диагностични изследвания. Предвид влязлото в
законна сила Решение №2774/01.03.2021г. по адм. дело №11939/ 2020г. по описа на
ВАС, административният орган е приел, че ЕООД-то е получило неоснователно
заплащане на отчетената от него дейност за периода от 12.12.2019г. до
31.12.2019г. поради отпаднало основание, за което на основание чл.55 ал.1 от
Закона за задълженията и договорите/ЗЗД/ е прието, че дължи връщане на сумата в
общ размер на 16 905,75 лв., която сума е заплатена на лечебното заведение
на основание фактура №**********/15.01.2020г. по договор 030689/14.05.2018г.
Лечебното заведение е приканено да плати главницата по задължението си в
14-дневен срок от получаване на писмената покана за доброволно възстановяване
на неоснователно получената сума, посочена е банковата сметка, по която следва
да бъде внесена сумата в размер на 16 905,75 лв., както и че при невнасяне
на сумата в срока за доброволно изпълнение, на основание чл.103 ал.1 ЗЗД същата
ще бъде прихваната срещу задължения на НЗОК от следващи бъдещи плащания по
действащи към момента договори на лечебното заведение, а в случай, че
договорите са прекратени и/или не се дължат плащания по тях, ще бъде пристъпено
към събиране на вземането по съдебен ред, при което освен главницата ще бъде
потърсено плащане и на дължимите лихви, в който случай е указано на
жалбоподателя, че ще дължи и разноските по процеса, включващи съдебни такси,
такси за експертизи, както и направените разходи за осъщественото процесуално
представителство.
При тази фактическа и правна обстановка е издадена и
оспорената в настоящото производство покана.
При така установеното от фактическа страна, настоящият
състав на Административен съд – Пловдив намира следното от правна страна.
Преди всичко, и с оглед наведените от ответника твърдения
за характера на оспорения акт, следва да бъде съобразено, че предмет на
оспорване в настоящото производство, е отправена до „Медико-диагностична
лаборатория-Р.“ЕООД покана, с която се създава основание за принудително
събиране на суми чрез прихващане по административен ред, поради което и същата
представлява едностранно властническо волеизявление, носи и белезите на
индивидуален административен акт, доколкото с нея се създава основание за
събиране на суми, получени без правно основание. В този смисъл същата
материализира изричното волеизявление на овластен по силата на нормативен
акт/ЗЗО и НРД/ административен орган, създава задължение за плащане и определя
способа за изпълнение на задължението, като по този начин засяга законни
интереси на лечебното заведение. Действително, би могло да се приеме, че
оспорената покана съдържа едновременно признаците и на властническо и на
уведомително изявление, но правопораждащата воля винаги доминира над останалото
съдържание, поради което и следва да се приеме, че е налице административен акт
по смисъла на чл.21 ал.1 АПК с всички произтичащи правни последици.
Жалбата срещу процесната покана е
подадена в срок и от надлежна страна, имаща право и интерес от обжалването,
поради което e ДОПУСТИМА. Разгледана по същество, същата е ОСНОВАТЕЛНА по
следните съображения.
Както вече се посочи и по-горе, оспорената в настоящото производство
покана представлява административен акт, издадена е от компетентен орган и в
предписаната от закона форма с уточнението, че непосочването или неправилното(което може и да
е съзнателно) посочване на правното основание, каквото е сторено в
конкретния случай – чл.55 ал.1 ЗЗД, поначало не опорочава формата на акта, тъй
като за разликата от фактическото, не е обвързващо за съда. По идентичен начин
стои въпросът и с непосочването пред кой орган и в какъв срок актът може да се
обжалва, доколкото това от своя страна автоматично удължава срока за неговото
обжалване.
Поканата обаче е издадена при съществени нарушения на
административнопроизводствените правила, пълна липса на предпоставките,
визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма, поради което и е
изцяло лишена от законово основание – обстоятелства, водещи до нейната
нищожност.
Не е спорно между страните, че жалбоподателят е лечебно
заведение по смисъла на чл.8 ал.1 т.3 от Закона за лечебните заведения/ЗЛЗ/ и
като такова е страна по Договор №030689/14.05.2018г. за оказване на
медико-диагностична дейност, сключен с НЗОК/РЗОК. По отношение характера на
индивидуалните договори, сключвани между НЗОК и изпълнителите на медицинска
помощ е константна съдебната практика, като се приема, че договорите не са
гражданскоправни по своето естество, тъй като не се сключват по взаимно
съгласие между равнопоставени лица. Това е така, защото с подписването на
индивидуалния договор с НЗОК лечебното заведение придобива статут на изпълнител
на медицинска помощ на здравноосигурените лица с присъщите на този статут
взаимосвързани права и задължения, поради което и създаденото правоотношение
между държавен орган, натоварен с властнически правомощия и лечебно заведение
със самостоятелен правен статут, се регулира от административното право. В този
смисъл и вземанията на НЗОК(РЗОК), произхождащи от извършени без правно основание разходи
за медицински дейности, поради нарушение на договорното задължение на
изпълнителя за спазване на определените му финансови параметри и/или ЗЗО и НРД,
не са частноправни и поради това не се регулират от гражданските закони.
В потвърждение на този извод е и
договореното между страните в чл.32 от цитирания по-горе договор, че в
случаите, когато изпълнителят е получил от НЗОК суми без правно основание,
които не са свързани с нарушение по ЗЗО или на НРД за МД за 2018г. и това е
установено при проверка от контролните органи по чл.72 ал.2 ЗЗО, се прилагат
разпоредбите на чл.76а ЗЗО, съответно, когато изпълнителят е получил от НЗОК суми
без правно основание, в резултат на нарушение по ЗЗО, се прилагат разпоредбите
на чл.76б ЗЗО.
Така, съгласно чл.76а ЗЗО, в случаите,
когато изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без
правно основание, които не са свързани с извършване на нарушение по този закон
или на НРД, и това е установено при проверка от контролните органи по чл.72
ал.2, изпълнителят е длъжен да възстанови сумите. За целта се съставя протокол
за неоснователно получени суми. Лицето - обект на проверката, има право да
представи писмено възражение пред управителя на НЗОК, съответно пред директора
на РЗОК в 7-дневен срок от връчване на протокола. А след изтичане на срока за
възражение по ал.2 управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК издава
писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно основание,
която се връчва на изпълнителя на медицинска и/или дентална помощ. Тази покана
подлежи на обжалване по реда на АПК.
Съответно, съгласно чл.76б ЗЗО, когато
изпълнителят на медицинска и/или дентална помощ е получил суми без правно
основание в резултат на извършено нарушение по този закон или на НРД,
управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК удържа неоснователно
платените суми, като на нарушителя се налагат наказания, определени в този
закон или в НРД. В тези случаи, управителят на НЗОК, съответно директорът на
РЗОК издава писмена покана за възстановяване на сумите, получени без правно
основание, след влизане в сила на наказателното постановление и/или на
заповедта за налагане на санкция.
От събраните по делото доказателства се
установява, а и това не е спорно между страните, че сумите, които дружеството е
приканено да възстанови, представляват заплатени медико-диагностични
изследвания по сключен такъв индивидуален договор, които органът е приел, че
представляват неоснователно заплащане на отчетена от лечебното заведение
дейност за периода от 12.12.2019г. до 31.12.2019г., поради отпаднало основание,
а именно – прекратяването на този договор.
При това положение и при съобразяване с
цитираните по-горе правни норми, се следва извод, че в случай, че органът е
констатирал, че „Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД е получил суми без
правно основание, е следвало да процедира по един от двата, предвидени както в
ЗЗО, така и в НРД и в сключения между страните договор, начина, а именно – този
по чл.76а или този по чл.76б ЗЗО, което се констатира, че не е било сторено.
Това е така, защото липсват данни да е установено нарушението от контролните
органи, да е бил съставен нарочен протокол за неоснователно получени суми,
съответно на лицето да е била предоставена възможност за възражения, каквото е
регламентирано в чл.76а ЗЗО. Липсват и данни да са налице влезли в сила
наказателно постановление и/или заповед за налагане на санкция, каквито са
предпоставките за прилагане на чл.76б ЗЗО.
Ето защо, според настоящия съдебен
състав, е налице допуснато съществено процесуално нарушение при издаване на
процесната покана.
До извод в обратната насока не води и
позоваването в нея, в какъвто смисъл е и становището на самия административен
орган, че същата е издадена на основание чл.55 ал.1 ЗЗД и не представлява
административен акт, подлежащ на обжалване, а покана за изпълнение на влязъл в
сила административен акт, предхождаща евентуално съдебни гражданскоправни отношения.
На първо място следва да се посочи, че
последното съждение не държи въобще сметка за действието на акта на същия
ответник, с който е прекратен договора между страните, породил действие с
влизане в сила на съдебното решение по този предходен спор, тъй като актът има
сам по себе си конститутивно действие, т.е. не е необходимо друг(последващ) акт, на който и да е орган, за да бъде
изпълнен той, а с получаване на стабилитет той сам предизвиква правната промяна(стига разбира се междувременно
договорът между страните да не е бил прекратен на друго основание – напр.
поради изтичане на срока на действието му, както се е случило и в казуса).
На следващо място и както вече се
посочи и по-горе, отношенията между лечебното заведение и НЗОК/РЗОК са
административноправни, поради което и се регулират от нормите на АПК, респ.
специалните ЗЗО и НРД, в т.ч. и след неговото прекратяване, за което също между
страните е налице клауза(чл.37 от сключения договор), където се предвижда, че
прекратяването на договора не освобождава възложителя от задължението да
заплати извършените дейности до прекратяването на договора по представените
отчетни документи, съответно прекратяването на договора с изпълнителя не
освобождава последния от задълженията за възстановяване на суми по реда на глава
двадесет и първа на НРД за МД за 2018г.
В Раздел Първи от тази Глава Двадесет и
първа на НРД за МД за 2018г., озаглавен „Налагане на санкции. Видове санкции.
Неоснователно получени суми“ е доуреден редът за събиране на неоснователно
получени суми, където в чл.396 ал.8 изрично е посочено, че когато ИМП не
изпълни поканата по чл.76а ЗЗО в 14-дневния срок, дължимата сума се прихваща от
следващото плащане по договора, а когато договорът е прекратен и/или не се
дължат плащания по него, сумата се събира по съдебен ред. Т.е., при всички
положения се следва редът по чл.76а или чл.76б ЗЗО и производството приключва с
писмена покана и едва след като сумата по тази покана не бъде заплатена в
указания срок се пристъпва по един от начините за нейното събиране – чрез прихващане
или по съдебен ред. Впрочем, подобен текст се съдържа и в оспорената покана,
доколкото в нея също се посочва, че „При
невнасяне на сумата в срока за доброволно изпълнение, на основание чл.103 ал.1 ЗЗД същата ще бъде прихваната срещу задължения на НЗОК от следващи бъдещи
плащания по действащи към настоящия момент договори на „Медико-диагностична
лаборатория-Р.“ЕООД. Когато договорите са прекратени и/или не се дължат
плащания по тях, ще бъде пристъпено към събиране на вземането по съдебен ред…“.
Така констатираното съществено
нарушаване на административнопроизводствените правила е довело и постановяване
на процесния административен акт при липса на предпоставките, визирани в
хипотезата на приложимата материалноправна норма, поради което и поканата се
явява изцяло лишена от законово основание – обстоятелства, водещи до нейната
нищожност.
В тази връзка следва да бъде
съобразено, че за да е нищожен един административен акт, какъвто се установи,
че е оспорената в настоящото производство покана, същият трябва да е засегнат
от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в
правната действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви
правни последици за адресатите си и за да не създава правна привидност, когато съдът
констатира такъв акт, следва да го отстрани от правния мир. Правно средство за
това е обявяване на неговата нищожност. Правомощие за това дават разпоредбите
на чл.168 ал.2 и ал.3 АПК, съгласно които съдът обявява нищожността на акта,
дори да липсва искане за това, като нищожността може да се обяви и след
изтичане на срока по чл.149 ал.1 - 3. В същия смисъл е и разпоредбата на чл.149
ал.5 АПК, според която административните актове могат да се оспорят с искане за
обявяване на нищожността им без ограничение във времето.
И не на последно място следва да се
посочи, че в Заповед №РД-09-2368/12.12.2019г. на Директора на РЗОК –
Варна/чието изпълнение се сочи от административния орган, че е предприето с
изпращането на процесната покана/ е вписано, че сключеният индивидуален договор
№030689/14.05.2018г. за оказване на МДД с „Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД
се прекратява считано от датата на издаване на заповедта, т.е. 12.12.2019г.
Тази заповед обаче е била оспорена и съответно е влязла в сила на 01.03.2021г.
А по общото правило на административното право и процес, административните
актове подлежат на изпълнение, когато станат окончателни, т.е. влязат в
законна/формална/ сила. Действително, уредена е и възможност актът да бъде
изпълнен веднага след неговото издаване, но това е изключение, което може да
бъде сторено само при допуснато предварително изпълнение, каквото в случая е и
допуснато с разпореждане, обективирано в самата заповед, но това разпореждане е
отменено с влязло в сила Определение №31/08.01.2020г., постановено по ч. адм.
дело №12/2020г. по описа на Административен съд – Пловдив.
С други думи казано, в конкретния
случай липсва допуснато предварително изпълнение на Заповед
№РД-09-2368/12.12.2019г. на Директора на РЗОК – Варна, поради което и този акт
подлежи на изпълнение едва след като влезе в сила, т.е. считано от 01.03.2021г.
При това положение, неправилен и
незаконосъобразен се явява изводът на административния орган и по същество на
правния спор, че лечебното заведение е получило неоснователно заплащане по
отчетени дейности за периода от 12.12.2019г. до 31.12.2019г. Щом заповедта за
прекратяване е влязла в сила на 01.03.2021г., то в периода 12.12.2019г. –
31.12.2019г. липсва основание за незаплащане на процесните суми от страна на
РЗОК, тъй като същите са получени на правно основание и не подлежат на
възстановяване. Това е така, защото лечебното заведение не е следвало да
съобразява поведението си по изпълнението на сключения с НЗОК/РЗОК договор с
невлязъл в сила административен акт, за който липсва разпоредено предварително
изпълнение.
Крайният извод от изложените до тук фактически и правни
съображения е, че процесната Покана изх. №29-01-34 от 13.05.2021г., издадена от
Директор РЗОК – Варна, е нищожна, поради пълна липса на предпоставките, визирани
в хипотезата на приложимата материалноправна норма, поради което и е изцяло
лишена от законово основание.
Този си извод настоящият състав прави с оглед създадената
от органа особена привидност, с която се убеждава(вкл. и съда), че не е
налице въобще индивидуален административен акт, като по този начин се прави
опит да се прикрие(с формалното цитиране на едно
единствено място в самия край на поканата на норма от ЗЗД) действителната
същност(природа), която може да има едно такова
изявление на Директор РЗОК – Варна. Това добавено към всякаквата липса на
спазване на материалноправните предпоставки и при пълно несъобразяване на
процесуалните предпоставки, чрез които може да се достигне до издаване на
подобна покана, обосновават именно тезата на съда – за наличието на
изключително тежък и непоправим дефект в административното по характер решение
на ответника.
При посочения изход на спора, на основание чл.143 ал.1 АПК, на жалбоподателя се дължат извършените разноски по производството, които
се констатираха в размер на общо 1 250 лева, съгласно представен списък и
представляващи заплатените държавна такса за образуване на съдебното
производство и адвокатско възнаграждение.
Ето защо и поради мотивите, изложени
по-горе ПЛОВДИВСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ІІ отд., VІІ състав:
Р Е Ш
И
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА Покана изх. №29-01-34 от 13.05.2021г., издадена от Директор РЗОК – Варна, с
която „Медико-диагностична лаборатория-Р.“ЕООД, със седалище и адрес в
гр.Пловдив, ул.“Средец“ №91, ет.2, ап.10 е приканено да възстанови
неоснователно получената сума в размер общо на 16 905,75 лева.
ОСЪЖДА Национална здравноосигурителна
каса с адрес на призоваване гр.София, ул.„Кричим“№1 да заплати на „Медико-диагностична
лаборатория-Р.“ЕООД, със седалище и адрес в гр.Пловдив, ул.“Средец“ №91, ет.2,
ап.10, сумата от 1 250/хиляда двеста и
петдесет/ лева разноски по делото.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред ВАС
на РБ в 14-дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: