Р Е Ш Е Н И Е
№1028
гр.Хасково, 06.01.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд - Хасково в публично заседание на четвърти декември през две хиляди и деветнадесета
година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ХАЙГУХИ БОДИКЯН
ЧЛЕНОВЕ: ПЕНКА КОСТОВА
РОСИЦА ЧИРКАЛЕВА
при секретаря Диана Динкова, като
разгледа докладваното от съдия Костова адм.д
№ 283 по описа на съда за 2019 г.,
и за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството
е по реда на чл.179-184 от АПК.
Образувано
е по жалба от П.Т.З. ***, подадена чрез пълномощник адв. Б.Б. ***, със съдебен
адрес ***, против Решение №1143/31.01.2019 г. на Общински съвет - Д., с което
на основание чл.21, ал.1, т.6 от Закона за местното самоуправление и местната
администрация (ЗМСМА), чл.52, ал.1 от ЗМСМА, чл.84, ал.4 от Закона за
публичните финанси (ЗПФ) и във връзка с разпоредбите на Закона за държавния
бюджет на Република България за 2019 г., Постановление №344 от 21.12.2018 г. на
Министерски съвет за изпълнението на бюджета през 2019 г. и Наредба №32, приета
с Решение №1134 от 12.12.2013 г. на Общински съвет Димитровград, е приет
бюджета на община Димитровград за 2019 г.
В
жалбата на първо място се обосновава правният интерес от оспорване на общия
административен акт, като се посочва, че жалбоподателят е жител *** по
постоянен адрес и е свързан със с.Б., общ.Д., където имал два парцела с къща,
за които плащал данък недвижим имот и такса битови отпадъци. Твърди се, че в
бюджета на Общината не били предвидени средства за с.Б., като лишаването на
селото от бюджет било в пряко нарушение на чл.3-12 от Европейската харта за
местно самоуправление (ЕХМС), в чийто смисъл била и разпоредбата на чл.46,
ал.1, т.1 от ЗМСМА. Изтъква се, че приходите в общинския бюджет от данъците,
плащани от жителите на с.Б., са значителни, което било още едно основание за
определяне на бюджет за селото, какъвто други съседни села в общината имали.
Навеждат
се доводи за незаконосъобразност на решението на Общински съвет – Д. за
приемане на бюджета за 2019 г., като се твърди, че заседанието, на което било
прието то, е проведено в нарушение на чл.21, ал.3 от ЗМСМА, във вр. с чл.4,
ал.1 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Д., неговите
комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника). В тази
връзка се конкретизира, че решението за приемане на бюджета било издадено при
действието едновременно на три правилника, като се акцентира върху това, че
съгласно приетите по-рано във времето правилници заседанието на общинския съвет
започвало в 09.15 часа, а последният, приет през 2016г., определял начален час
09.00 часа. В случая, именно в 09.00. часа на 31.01.2019 г. започнало
заседанието, на което бил приет бюджетът на общината. При това положение се
стигнало до отсъствие на част от общинските съветници, които може би щели да
присъстват на заседанието, ако то започвало в 09.15 часа, и можело да се
изкажат и да гласуват против. Твърди се и нарушение на чл.65-74 от АПК от
страна на Общински съвет – Д.. Подробни доводи за незаконосъобразност на
оспорения акт се излагат по отношение на приетия с него бюджет в приходната му
част - на данъка върху недвижимите имоти (§ 13-01 от Приложение 1), която била
в разрез с разпоредбата на чл.10, ал.4 от Закона за местните данъци и такси,
поради облагане с данък на имоти с данъчна оценка по-ниска от 1680 лева, в
частта на таксите за битови отпадъци (§ 27-07 от Приложение 1), както и в
частта на данъка върху превозните средства (§ 13-03 от Приложение 1).
Незаконосъобразна била и разходната част на бюджета, тъй като в него не били
предвидени разходи (т.е. бюджет) за с.Б.. Обширно се описва наличието на
самостоятелни бюджети за част от селата на община Д., като се изтъкава, че това
е несправедливо. Общината само „взимала“ средства от с.Б., чрез определяните от
нея налози, а не инвестирала нищо. В селото нямало пътна настилка на част от
улиците, здравна служба и др. Въведен бил и воден режим.
Предвид
изложеното се счита, че оспореното решение подлежи на отмяна, поради издаването
му при особено съществени нарушения на нормотворческия процес и в противоречие
на ЕХМС, КРБ, ЗМСМА, ЗПФ, ЗМДТ, ЗОП и ЗНЧ. Административният акт запазвал
дългогодишното разделение между пет облагодетелствани с бюджет кметства и
двадесет и едно лишени от бюджет, като кметство Б. било най-ощетено и
най-разрушено от тази несправедлива и дискриминационна политика на Общината.
Иска
се отмяна на оспореното решение. Претендират се разноски по делото. В писмени
бележки, в съкратен вариант се преповтарят доводите, изложени в жалбата, като
се конкретизира, че чл.3-13 от ЕХМС и чл.46, ал.1, т.1 от ЗМСМА предвиждали
собствен бюджет, в случая второстепенен бюджет за с.Б..
Ответната
страна, Общински съвет – Д., в писмено становище, писмен отговор и в съдебно
заседание, чрез пълномощник, излага съображения за неоснователност на
оспорването. Предендират се разноски по делото. Прави се възражение за
прекомерност на адвокатско възнаграждение на
жалбоподателя.
Административен съд - Хасково, като взе
предвид събраните по делото доказателства, намира за установено следното:
Съгласно чл.84, ал.2 от Закона за
публичните финанси (ЗПФ), на 02.01.2019 г. кметът на община Д. отправил покана
до гражданите и юридическите лица, които имат регистрация, осъществяват дейност
или ползват услуги на територията на общината, за публично обсъждане на проект
за бюджет на община Д. за 2019 г. на 10.01.2019 г. от 17.30 ч. в зала
„Гросето“. Поканата е била обявена на интернет страницата на Община Д. на
02.01.2019 г., като е бил прикачен и файл с проектобюджета за 2019 г.
В съответствие със ЗПФ и Наредба №32 за
съставяне, приемане, промяна, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (на
Общински съвет – Д.), съгласно чл.84, ал.2 от ЗПФ е бил съставен Протокол за
проведено публично обсъждане на 10.01.2019 г. за отчитане на бюджет 2018 г. и
представяне на проекта на бюджет 2019 г. на община Д.. Видно от протокола,
обсъждането е било проведено при пълна зала, като в него с въпроси и изказвания
са се включили жители на общината и представители на учебни заведения.
Под рег.индекс ОбС-07-15/16.01.2019 г.
кметът на община Д. внесъл в Общински съвет – Д. Докладна записка относно
приемане на бюджет на общината за 2019 г.
Представена е заверена справка (л.162) за
становищата по проекта на бюджет на община Д. за 2019 г. на постоянните комисии
(ПК) към Общински съвет – Д.. Съгласно същата, ПК по икономическа политика и
бюджет е дала положително становище /5 гласа пол. становище и 2 гласа
въздържали се/, ПК по култура, вероизповедания и средства за масова информация
– положително становище, ПК по транспорт и съобщения– положително становище
/2-ма въздържали се/, ПК по териториално и селищно устройство , строителство и
комунални дейности – положително становище /1 въздържал се/, ПК по европейски програми
и опазване на околната среда – положително становище, ПК по търговия, общински
пазари и тържища – 5-ма „за“ и 2-ма „въздържали се“, ПК по здравеопазване и
социални дейности – положително становище, ПК по аграрна и земеделска политика
– положително становище и ПК по законност и обществен ред – законосъобразна.
На 24.01.2019 г. на интернет страницата на
Община Д. е била публикувана покана, подписана от председателя на Общински
съвет – Д., за редовно заседание на общински съвет на община Д. на 31.01.2019
г. (четвъртък), от 09.00 часа, като със същата, на основание чл.23, ал.4, т.1
от ЗМСМА и във връзка с чл.4, ал.1 и чл.58, ал.1 от Правилника за организацията
и дейността на Общински съвет Д., неговите комисии и взаимодействието му с
общинската администрация, за съответния ден и час е било свикано заседание на
общинския съвет. В поканата е описан и дневния ред за предстоящото заседание,
като под т.1 е „приемане на бюджета на общината за 2019 г.“ На същата дата -
24.01.2019 г. до всички 33-ма общински съветници е било изпратено съобщение по
електронна поща за предстоящата сесия на Общински съвет – Д. на 31.01.2019 г.,
като към същото е бил изпратен и линк с всички материали за заседанието.
На заседанието на 31.01.2019 г., след
поименно гласуване, проведено при необходимия кворум и мнозинство, с 21 гласа
„за“, 5 гласа „против“ и 4 гласа „въздържали се“, от общо гласували 30 общински
съветника е прието Решение №1143 от 31.01.2019 г., с което на основание чл.21,
ал.1, т.6 от ЗМСМА, чл.52, ал.1 от ЗМСМА, чл.84, ал.4 от ЗПФ и във връзка с
разпоредбите на Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г.,
Постановление №344 от 21.12.2018 г. на Министерски съвет за изпълнението на
бюджета през 2019 г. и Наредба №32, приета с Решение №1134 от 12.12.2013 г. на
Общински съвет Д., е приет бюджета на община Д. за 2019 г.
Решението е обявено на интернет страницата
на общината на 08.02.2019 г. (л. 206) и в местното печатно издание
„Димитровградски пазар“, бр.2, 2019 г.
При така изяснена фактическа обстановка,
съдът прави следните правни изводи:
Жалбата е допустима. Съгласно Тълкувателно решение №2
от 16.04.2013 г. по тълк. д. № 4/2011 г., ОСК на ВАС, решението на общинския
съвет по чл.21, ал.1, т.6 от ЗМСМА, с което се приема и изменя годишния бюджет
на общината, осъществява контрол и се приема отчета за изпълнението му, е общ
административен акт по смисъла на чл.65 от АПК. Общият административен акт
подлежи на оспорване от всеки, за когото решението създава права или задължения,
или непосредствено засяга права, свободи или законни интереси. В тази връзка е
и определение №10763/10.07.2019г., постановено по адм. дело №6395/2019г. от
състав на Трето отдел на ВАС, с което е обоснован правния интерес на П.З. да
оспори разглежданото в настоящото производство решение в цялост.
Разгледана по същество жалбата е неоснователна.
Общинският съвет е орган на местното самоуправление и решава самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност, както и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи – чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА, общинският съвет приема и изменя годишния бюджет на общината, осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Член чл.52, ал.1 от ЗМСМА предвижда общинският съвет да приема самостоятелен бюджет на общината, извън държавния, на основата на собствени приходоизточници и субсидии от държавата, разпределяни между общините по критерии, определени със закон. Разпоредбата на чл.84, ал.4 постановява, че кметът на общината внася в общинския съвет окончателния проект на бюджета на общината, индикативния годишен разчет за сметките за средства от Европейския съюз и прогнозите по чл.82, ал.3 в срок до 20 работни дни от обнародването на закона за държавния бюджет за съответната година. А според чл.94, ал.2 от ЗПФ, общинският съвет приема с решение бюджета на общината по показателите по чл.45, ал.1 в срок до 15 работни дни от внасянето му от кмета.
Предвид законовата регламентация и представените по
делото доказателства, следва да се приеме, че в случая оспореното решението е
взето от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия, поради което е
валиден административен акт, издаден в предвидената от закона форма.
Не се констатираха допуснати съществени процесуални
нарушения в хода на издаване на оспорения акт. Съгласно разпоредбите на чл.66 и
сл. от АПК, чл.84, ал.1 и ал.6 от ЗПФ и Наредба №32 за съставяне, приемане,
промяна, изпълнение и отчитане на общинския бюджет (Наредбата), процедурата по
приемането на бюджета на общината включва: разработване от кмета на общината на
проекта за общинския бюджет по предвидените в чл.45, ал.1 от ЗПФ показатели,
представянето на проекта на бюджет за публично обсъждане от местната общност,
при оповестяване на датата на обсъждане най-малко 7 дни предварително на
интернет страницата на общината и в местните средства за масово осведомяване; провеждане
на публично обществено обсъждане на проектобюджета по ред, определен от
общинския съвет, съставяне на протокол за постъпилите предложения; внасяне на
проектобюджета, ведно с протокола за постъпилите предложения от общественото
обсъждане в общинския съвет за неговото разглеждане, обсъждане и приемане. В
случая, изпълнението на посочените законови процедури е налице. Изготвен е
проектобюджет от кмета на община Димитровград по предвидените в чл.45, ал.1 от
ЗПФ показатели. Проектът е бил подложен на публично обсъждане, за датата и часа
на което гражданите и организациите са били надлежно уведомени - с покана чрез
интернет страницата на община Д. (л.109) и чрез оповестяване на предстоящото
публично обсъждане в средство за масово осведомяване (л.121), като това е
сторено съответно на 02.01.2019 г., т.е. повече от седем дни, преди
предвидената дата за обсъждане - 10.01.2019 г. Безспорно е било проведено и
обществено обсъждане на проектобюджета на 10.01.2019 г. с участието местната
общност в община Д., за което надлежно е бил изготвен и протокол по реда,
предвиден в Приложение № 1 към чл.20, ал.2 и чл.36, ал.4 от НСППИООБ. От
доказателствата по делото се установява по несъмнен начин и фактът на внасяне на
16.01.2019 г. на проектобюджета в Общински съвет - Д., ведно с протокола за
постъпилите предложения от общественото обсъждане в общинския съвет за неговото
разглеждане, обсъждане и приемане (л.123 -161).
Неоснователни са доводите на жалбоподателя за приемане
на решението, с което е приет бюджета на общината, при действието едновременно
на три Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Д.,
поради което се стигнало до отсъствие на част от общинските съветници, които
може би щели да присъстват на заседанието, ако то бе започвало в 09.15 часа
(съгласно разпоредба на стар Правилник), и същите можели да се изкажат и да
гласуват против. Доколкото визираният акт урежда обществени отношения чрез
правни норми, той се подчинява на разпоредбите на Закона за нормативните актове
(ЗНА). В чл.11, ал.3 от ЗНА е уредена изричната отмяна на нормативен акт.
Мълчаливата отмяна обаче не е регулирана от закона. Същата се основава на
презумпцията, че в правния мир не могат да съществуват две прани норми, които
да уреждат едно и също обществено отношение по различен начин. Поради това, по
отношение действието на Правилника за организацията и дейността на Общински
съвет Д., съдът приема, че към момента на поканата и свикването на заседание на
общински съвет – Д., а именно 24.01.2019 г. (л.163-167), както и към момента на
заседанието - 31.01.2019 г., е действал Правилника за организацията и дейността
на Общински съвет Д., приет с Решение №95/28.01.2016 г. В чл.4, ал.1 от същия
се предвижда, че общинският съвет заседава от 09.00 ч. Наред с изложеното
следва да се има предвид и доказаният по делото факт, а именно че председателят
на Общински съвет – Д. надлежно е уведомил (л.167) всички общински съветници на
24.01.2019 г. за датата и часа на предстоящото заседание на съвета, като със
съобщението е изпратен и архивиран файл на всички материали за заседанието.
Освен това, доводът за промяната на началния час на заседанията на общинския
съвет с последно приетия Правилник за организацията и дейността на Общински
съвет - Д., според настоящият състав на съда се явява напълно ирелевантен в
случая, тъй като от протокола за проведеното на 31.01.2019 г. заседание на
Общински съвет – Д., на което е прието оспореното решение, се установява, че на
него са присъствали 30 от общо 33 общински съветници, което означава, че всички
те / с изключение на трима/ са имали възможност да вземат отношение при
разискванията по проектобюджета, да дадат предложения, съответно са упражнили и
правото си на глас.
Преценката за материалната законосъобразност на
оспореното решение следва да се извърши въз основа на нормативно
регламентираното съдържание на правомощията на общинския съвет по чл.45, ал.1,
чл.94, ал.2 и чл.3 от ЗПФ и условията, при които органът на местно
самоуправление упражнява предоставената му от закона компетентност. В случая,
при детайлния преглед на приетия бюджет на община Д. за 2019 г., съдът не
отрива пороци, водещи до отмяна на решението, с което е приет, на основание
нарушение изискванията на материалния закон.
Не е налице незаконосъобразност на приетия с решението
бюджет на общината в частта на данъка върху недвижимите имоти - § 13-01 от
Приложение 1. Действително разпоредбата на чл.10, ал.4 от Закона за местните
данъци и такси предвижда забрана да се облагат с данък недвижимите имоти с
данъчна оценка до 1680 лв. включително. В случая обаче посочения параграф на
бюджета не визира имоти, които да подлежат на облагане, респ. размера на
данъчната оценка, която ще се взима предвид при облагането с данък. В тази
връзка дали е нарушена разпоредбата на чл.10, ал.4 от ЗМДТ е въпрос, който не
подлежи на анализ в настоящото производство, тъй като евентуалното му
неспазване било могло да бъде установено едва в хода на фактическото
реализиране на облагането с данък на недвижимите имоти в община Д.. Не се
споделя и оплакването за порок на общинския бюджет в частта на § 27-07 и §
13-03 от Приложение 1– за битови отпадъци и данък върху превозните средства.
Основните доводи на оспорващия са в насока липса на
бюджет на с.Бодрово, общ.Д.. В тази връзка следва да се има предвид следното:
Съгласно нормата на чл.14 от ЗМСМА, общината е
юридическо лице, което има самостоятелен бюджет. Разпоредбата на чл.44, ал.1,
т.5 от ЗМСМА оправомощава кмета на общината да организира изпълнението на
общинския бюджет. В чл.7, ал.5 от ЗПФ е предвидено, че кметовете организират и
ръководят съставянето, внасянето в общинския съвет и изпълнението на бюджетите
на общините. В същият смисъл е и разпоредбата на чл.122, ал.1 от ЗПФ, съгласно
която изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета на общината чрез
кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на бюджетни звена,
финансирани от и чрез общинския бюджет. Предвид цитираните разпоредби, съдът
счита, че приемането и изпълнението на бюджета са дейности изцяло в
правомощията на общинския съвет и кмета на общината. Тоест второстепенните
разпоредители с бюджетни средства, сред които попадат и селата в рамките на
общината, нямат самостоятелни бюджети. Необходимостта от средства за
задоволяване на нуждите на тези населени места се преценява по целесъобразност
и не е обвързана със законодателни задължения за кметовете и общинските съвети
за определяне на бюджет на конкретно населено място в общината.
Жалбоподателят в съдебно заседание изложи и довод за
незаконосъобразност на бюджета на Община Д., с аргумента, че Наредба №32 за
съставяне, приемане, промяна, изпълнение и отчитане на общинския бюджет разпореждала
кметът на общината да разработва бюджетна прогноза със съдействието на
кметовете на кметства. Действително, според чл.19 от Наредбата, кметът на
общината разработва бюджетната прогноза на общината със съдействието на
кметовете. В случая по делото са представени, като част от адм. преписка по
съставянето на общинския бюджет, Бюджетни прогнози за периода 2019-2021 г. на
постъпленията от местни приходи, както и на разходите, от кметовете на селата Я.,
Г. и., К., Д. и на гр.М.. Член 19 от Наредбата не предвижда изрично, че
бюджетна прогноза, изготвена само със съдействието на част от кметовете на
кметства, води до незаконосъобразност на целия бюджет. В тази връзка следва да
се има предвид, че разпоредбата на чл.19 от Наредбата има инструктивен
характер, като стриктното ѝ неизпълнение не влече след себе си
опорочаване на процедурата по приемане на бюджета на общината. Освен това,
предложенията на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити нямат
обвързващо значение при съставянето на бюджета - те подлежат на обсъждане и
могат да бъдат приети изцяло, отхвърлени или изменени, в зависимост от
конкретната годишна бюджетна прогноза, в това число очакваните приходи от
местни данъци и такси, услуги и права, предоставяни от общината, разпореждане с
общинска собственост, глоби и имуществени санкции, други постъпления.
Неоснователни в случая са доводите за правото на собствен
бюджет на с.Бодрово. Действително параметрите на местното самоуправление
задължително се основават на законова уредба, която следва да е в съответствие
с международните договори и конкретно с
чл.3 от Европейската харта за местно самоуправление, според който
същността на местното самоуправление е правото и реалната възможност местните
общности да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и
в интерес на населението на общината. Според чл.4, т.1 от ЕХМС, основните
правомощия на органите на местно самоуправление се определят от Конституцията
или от закона. В чл.138 от Конституцията на Република България е посочено, че орган
на местното самоуправление в общината е общинският съвет, а съгласно чл.141,
ал.3 от КРБ, общинският съвет определя размера на местните данъци при условия, по ред и
в границите, установени със закон. А според чл.46, ал.1, т.1 от ЗМСМА, кметът
на район или кметство изпълнява бюджета на общината в частта му за района или
кметството. При анализ на цитираните разпоредби се стига до извода, че
самостоятелен бюджет е предвиден само са общината като административна единица,
но не и за второстепенните разпоредители с бюджет. Последните имат задължение
да изпълняват бюджета на общината в частта му за района или кметството, ако
такъв е бил гласуван от общинския съвет. В тази връзка не е налице нарушение на
закона, поради липсата на гласуван отделен бюджет за село Б., общ. Д..
Предвид изложеното съдът приема, че оспореното решение
е законосъобразно, издадено от компетентен орган, в предвидената от закона
форма, при спазване на процесуалните правила, материалния закон и неговата цел,
поради което жалбата се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
При този изход на спора основателна е претенцията на
Общински съвет- Димитровград за присъждане на разноски за заплатено от страната
адвокатско възнаграждение в размер на 500 лв., съгласно договор за правна
защита и съдействие от 28.08.2019 г.
Водим от горното и на основание чл.172, ал.2, пр. последно, във вр. с чл.184
от АПК, Административен съд – Хасково
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на П.Т.З. ***,
против Решение
№1143/31.01.2019г. на Общински съвет Д., с което на основание чл.21, ал.1, т.6
от ЗМСМА, чл.52, ал.1 от ЗМСМА, чл.84, ал.4 от Закона за публичните финанси и
във връзка с разпоредбите на Закона за държавния бюджет на Република България
за 2019г., Постановление №344 от 21.12.2018г. на Министерски съвет за
изпълнението на бюджета през 2019г. и Наредба №32, приета с Решение №1134 от
12.12.2013г. на Общински съвет Д., е приет бюджета на община Д. за 2019г.
ОСЪЖДА П.Т.З., ЕГН********** *** да заплати на Общински
съвет - Д. направените по делото разноски в размер на 500 (петстотин) лева.
Решението
може да се обжалва пред Върховния административен съд на Република България с
касационна жалба в четиринадесетдневен срок, считано от съобщението за
постановяването му и връчването на препис от съдебния акт на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ:1.
2.