Решение по дело №177/2019 на Административен съд - Видин

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВИДИН

РЕШЕНИЕ № 107

гр. Видин, 10.10.2019 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

Административен съд – Видин,

 административен състав

в открито заседание на тттридесетиддвадеседва

тридесети септември

през две хиляди и деветнадесета година в състав:

Председател:

Антония Генадиева

Членове:

Биляна Панталеева

Росица Славчева

при секретаря

Мария Иванова

и в присъствието

на прокурора

Кирил Кирилов

като разгледа докладваното

от съдия

Антония Генадиева

 АД №

177

по описа за

2019

година

и за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е с правно основание чл.186 и сл. от АПК.

Делото е образувано по протест на Зам. прокурор от Окръжна прокуратура Видин, против разпоредбите на чл.27,ал.2,3,4,5 и 6, чл.40,ал.1, в частта относно „…събиране“; чл.76,ал.20,21,23 и 24; чл.77; чл.80; чл.84; чл.86,ал.2 от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Бойница /Наредбата/, приета от Общински съвет – Бойница, както и срещу цялата Наредба, с която е регламентирана дейността по събиране на отпадъците.

В протеста се развиват съображения, че изброените текстове са незаконосъобразни, тъй като противоречат на императивните разпоредби на Закона за управление на отпадъците /ЗУО/, включително и обстоятелството, че такава дейност могат да извършват само лица, притежаващи съответното разрешение по чл.35 от ЗУО. Посочва се също така и че при приемането на Наредбата са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, като неизпълнението на изискванията на ЗНА обуславят необходимостта от отмяна на цялата Наредба.

Иска се да бъде постановено решение, с което да се отмени цялата Наредба.

Ответникът по делото – Общински съвет – Бойница /Общ. С – Бойница/, представлявани от Председателя на Общ. С, не оспорват протеста, като заявяват, че не са отменили обжалваната наредба, респ. не са приели нова такава, поради липсата на техническо време за това. Молят съда да постанови решение, съобразно доказателствата по делото, с което ще се съобразят.

Становището на Окръжна прокуратура – Видин, изразено от прокурор Кирилов в с.з., е че протестът е основателен, поради което и се поддържа. Претендират се и направените разноски от тяхна страна.

Въз основа на събраните по делото доказателства, съдът намира за установено следното от фактическа страна:

Протестираните текстове, които са изрично посочени са със следното съдържание : на чл.27,ал.2 – изискването по ал.1 не се прилага за : 1. разрушаване на сгради с разгъната застроена площ /РЗП/ под 100 кв.м., 2. реконструкция, основен ремонт и / или промяна на предназначението на строежи с РЗП, по – малка от 500 кв.м., 3. строеж на сгради с РЗП, по – малка от 300 кв.м.; ал.3 – Планът по ал.1 се включва в обхвата на инвестиционните проекти по глава осма от ЗУТ, а за обектите, за което не се изисква одобрен инвестиционен проект, се изготвя като самостоятелен план.; ал.4 – Плановете за управление на строителни отпадъци се одобряват: 1.за строежи, за които се изисква одобрен инвестиционен проект – като част от процедурата за съгласуване и одобряване на инвестиционни проекти по реда на глава осма, раздел II от ЗУТ; 2.за обекти, за които не се изисква одобрен инвестиционен проект – от Кмета на община Бойница или оправомощено от него длъжностно лице.; ал.5 – Компетентният орган по ал.4 може да изисква предоставяне на допълнителна информация или отстраняване на нередовностите в случай на несъответствие с изисквания на наредбата по чл.43,ал.4 от ЗУО, като изпраща мотивирано становище до заявителя не по – късно от 15 дни от получаване на плана и ал.6 – В случаите по ал.4,т.2 Кметът на община Бойница одобрява плана за управление на строителни отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един месец от получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и / или предоставянето на допълнителна информация; чл.40,ал.1 – относно дейността по „…събиране“ на ИУГ само от лица, притежаващи разрешително по чл.35 от ЗУО; чл.76,ал.20 - За нарушенията по ал.19,т.1-3, 5, 6, 8-11 се налагат имуществени санкции в размер от 30 000 до 100 000 лева, а в останалите случаи по ал.19 – от 3 000 до 10 000 лева;, ал.21 - При повторно нарушение по ал.19,т.1 – 3, 5, 6, 8 – 11 се налага имуществена санкция в размер от 60 000 до 200 000 лева, а в останалите случаи по чл.21 – от 6 000 до 20 000 лева; ал.23 – Наказва се с имуществена санкция в размер от 2 000 до 5 000 лева едноличен търговец или юридическо лице, което : 1. не изпълнява задълженията си по чл.8; 2. нарушава забраните по чл.10; чл.24 – При повторно нарушение по ал.23 се налага имуществена санкция в двоен размер. ; чл.77,ал.1 – Наказва се с имуществена санкция в размер от 20 000 до 40 000 лева лице, пускащо на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, изпълняващо задълженията си индивидуално, което не приема обратно или не е осигурило обратното приемане на отпадъци в съответствие с чл.32,ал.4.; ал.2 - При повторно нарушение по ал.1 се налага имуществена санкция в размер от 40 000 до 80 000 лева.; чл.80,ал.1 – За неспазване на принудителните административни мерки по чл.66,ал.1 на физическите лица се налага глоба от 1 000 до 5 000 лева, а на юридическите лица и еднолични търговци се налага имуществена санкция в размер от 5 000 до 10 000 лева.; ал.2 - За повторно нарушение по ал.1 на физическите лица се налага глоба от 2 000 до 10 000 лева, а на юридическите лица и еднолични търговци се налага имуществена санкция в размер от 10 000 до 20 000 лева.; чл.84 – При установяване на причинителите на отпадъци по чл.61 на физическите лица се налага глоба от 3 000 до 10 000 лева, а на юридическите лица и едноличните търговци – имуществена санкция от 6 000 до 20 000 лева и чл.86,ал.2 – За нарушения, извършени от малолетни лица, непълнолетни на възраст от 14 до 16 години, отговарят съответно родителите или настойниците, когато съзнателно са допуснали извършването им или са били в състояние да предотвратят нарушението, но не са го сторили.

Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги е приета с решение № 68 на заседание на Общински съвет – Бойница, взето с протокол № 6 от 28.11.2013г.

Представената от административния орган преписка съдържа само Решение № 68, взето с Протокол № 6 / 28.11.2013г. на Общински съвет – Бойница, предложение от 21.11.2013г. от кмета на община Бойница за приемането на Наредбата, с приложен към него проект на Наредбата и копие от Наредба за управление на отпадъците на територията на община Бойница.

В преписката не се съдържат други доказателства във връзка с процесният административен акт, като макар да е представен проект за приемането на нормативния акт, липсват мотиви, както и доклад.

От преписката е видно, че Наредбата е приета по предложение на кмета на община Бойница, но не става ясно дали то е разгледано от постоянните комисии при Общински съвет – Бойница, освен от комисията по Бюджет, финанси, икономика и нормативна уредба или не и съответно дали предложението е подкрепено изцяло или не.

Не става ясно и в какво се е състояло разглеждането на предложението за наредбата в посочената комисия, както и на заседанието на Общинския съвет Бойница, тъй като липсва такава информация. Мотиви за решението не са изложени.

По делото други доказателства не са представени, въпреки дадената от съда възможност за представянето на такива с разпореждания от 14.06.2019г. и от 15.07.2019г. За попълване на делото с доказателства и във връзка с изясняването на спора съдът е изискал цялата преписка във връзка с процесния административен акт, но други доказателства, не са представени.

Горната фактическа обстановка се доказва от събраните писмени доказателства, между които няма противоречие и си кореспондират.

Протестът е процесуално допустим, като подаден срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Отделните текстове от Наредбата, както и цялата Наредба, предмет на оспорване, по дефиницията на чл.75,ал.1 от АПК, чл.7,ал.2 и чл.8 от ЗНА, както и чл.21,ал.2 от ЗМСМА съставляват подзаконов нормативен акт, издаден от орган на местно самоуправление, с вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се обществени отношения в границите на съответната община. Съобразно разпоредбите на  чл.185,ал.1 и чл.187,ал.1 от АПК подзаконовият нормативен акт подлежи на безсрочно оспорване пред съда, като с оглед текста на чл.186,ал.2 от АПК това важи и за прокурора, който може да подаде протест срещу акта. Оспорването е направено чрез протест на Окръжна прокуратура - Видин съобразно правомощията по чл.16,ал.1,т.3 вр.  чл.186, ал.2 от АПК в защита на обществения интерес.

От доказателствата по делото, във връзка с оплакванията в протеста, Административният съд намира същия за основателен.

При извършена проверка на основание чл. 168, ал.1 от АПК, във вр. с чл. 196 от АПК, съдът приема от правна страна следното:

Редът за издаване на нормативни административни актове е регламентиран в чл.75 - чл.80 от АПК, а за неуредените въпроси се прилага субсидиарно Закона за нормативните актове, по аргумент от чл.80 от АПК.

Според чл.168,ал.1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл.146 от АПК - липса на компетентност, неспазване на установената форма, съществено нарушение на административно производствени правила, противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона, дори и да липсват доводи за допуснати съществени процесуални нарушения, които да са наведени в протеста.

В тази връзка при проверка на оспорената разпоредба не се установи протестираната Наредба, като цяло да е приета при спазване изискванията на ЗНА. По делото не са представени доказателства, а и становището на ответника е такова, че представеното представлява пълната преписка във връзка с издаването на оспорения административен акт. Поради това и съдът приема, че приложените доказателства представляват пълната административна преписка. Доколкото няма доказателства за спазване изискванията на глава III от ЗНА, следва да се приеме, че оспорената разпоредба от Наредбата е приета в нарушение на нормите на чл.26,ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция от Д.В., бр.46/ 12.06.2007 г./. Видно от самата преписка е, че предложението и проекта за Наредбата са входени в Общинския съвет на 21.11.2013г., а решението за приемането ѝ е от 28.11.2013г. Липсват каквито и да било доказателства за публикуване на проекта, както и за даден срок на заинтересованите лица за предложения и становища във връзка с него преди приемането на наредбата. Липсват доказателства за публикуването, както на мотиви, така и на доклад.

В този смисъл от административния орган Общински съвет - Бойница не са ангажирани каквито и да е доказателства за спазването на административно-производствените правила по приемането на Наредбата. В административната преписка липсват мотиви към проекта, съответно доклад към него с минимално необходимото съдържание съгласно чл.28 от ЗНА. В случая не са ангажирани каквито и да е доказателства за спазване на тези законови изисквания, поради което единственият възможен извод, който може да бъде направен от съда е за приемане на протестираната Наредба в нарушение на административно - производствените правила.

Оспорените разпоредби, които са изрично посочени в протеста, са незаконосъобразни, освен като издадени в нарушение на административно-производствените правила, като част от цялата Наредба, така и като издадени в нарушение на материалния закон.

С разпоредбата на чл.40,ал.1 от Наредбата е предвидено, че дейността по „събиране“ на излезли от употреба гуми /ИУГ/ се извършва само от лица, притежаващи съответното разрешение по чл.35 от ЗУО. Според разпоредбата на чл.35,ал.2,т.2 от ЗУО обаче разрешение не се изисква за събиране и транспортиране на отпадъци по смисъла на §1,т.41 и т.43 от ДР на закона, а според ал.3 на същия чл.35 за извършване на такива дейности се извършва регистрация.

Според разпоредбата на чл.27,ал.2 от Наредбата изискването за изготвянето на план за управление на строителни отпадъци в обхват и съдържание, определени с Наредбата по чл.43,ал.4 от ЗУО не се прилага в определени случаи, така както са посочени и по – горе в настоящото решение. Видно от наредбата по чл.43,ал.4 от ЗУО обаче, изискванията въведени от протестираната Наредба и тези предписани в чл.15,ал.1,т.1 до т.12 се различават съществено. Видно от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали – чл.15,ал.1,т.1 план за управление на строителните отпадъци не се разработва при премахване на сгради с РЗП по – малка от 300 кв.м., докато в протестираната Наредба изискването не касае сгради с РЗП под 100 кв.м.. Според т.3 на чл.15,ал.1 – изискванията за изработване на план не се прилагат при реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП, по-малка от 700 кв. м, докато според чл.27,ал.2,т.2 от протестираната наредба изискването не се прилага при реконструкция и основен ремонт на строежи с РЗП по – малка от 500 кв.м. и т.н. Видно от разпоредбата на чл.43,ал.4 от ЗУО. Изискванията за управление на строителни отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали се определят с наредба на Министерския съвет. От цитираните по – горе текстове от двете наредби е видно, че изискванията съществено се различават.

С разпоредбата на чл.11,ал.4 от ЗУО се дава възможност за избор за одобряване на плановете за управление на строителни отпадъци, а именно : когато не са одобрени по реда на чл.156б,ал.6 от Закона за устройство на територията, се одобряват от кмета на общината или оправомощено от него длъжностно лице по искане на възложителя на строежа след влизането в сила на разрешението за строеж и преди откриването на строителната площадка и/или преди започването на дейностите по изграждане или премахване на обект по ал.1, докато с ал.3 и ал.4 на чл.27 от Наредбата на Общ.С Бойница компетентността е нормативно определена.

На следващо място сроковете определени с ал.5 и ал.6 на чл.27 от Наредбата на Общ.С са съответно до 15 дни и до 1 месец, докато според чл.11,ал.6 сроковете за същите действия са 14 – дневни.

Наредбата на Общ.С Бойница е приета въз основа на делегацията на чл.22 от ЗУО. Според ал.1 на чл.22 от ЗУО, /ред. от ДВ бр. 53/ 2012г./ Общинският съвет приема наредба, с която определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването,оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Видно от цитирания текст е, че на общинските съвети не е предоставена възможността да регулират и административнонаказателната отговорност, която носят физическите или юридическите лица за нарушения. Такава отговорност е предвидена със ЗУО, чл.133 и сл. С протестираната Наредба в чл.76,ал.20,ал.21,ал.23 и ал.24, чл.77, чл.80, чл.84, чл.86 е регламентирана и административнонаказателната отговорност на физическите и юридическите лица за нарушения на наредбата, което е недопустимо.

Посочените по - горе разпоредби не намират основание в акт от по – висока степен, с който да е оправомощен общинският съвет като орган на местното самоуправление да приема подобни разпоредби. Съгласно чл.76,ал.3 от АПК и чл.8 от ЗНА подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се основават на нормативните актове от по - висока степен при уреждането на обществени отношения от местно значение. Следователно, те трябва да третират същите, само и единствено в рамките на допустимите граници, определени от по - висшия нормативен акт, като детайлизират неговото приложение. С оспорените текстове от Наредбата Общинският съвет е приел по – тежки изисквания, както за физическите, така и за юридическите лица от изискванията, предвидени в по - високите по степен нормативни актове, а именно ЗУО и Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали на МС.

В тази връзка, от представената по делото административна преписка, поради липсата на конкретни мотиви за приемането на оспорената наредба, като цяло, включително и на изрично посочените текстове от нея, не става ясно на какво основание са приети по – високи изисквания от предвидените такива в ЗУО. Липсата на мотиви е винаги съществено процесуално нарушение и основание за отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт.

Съгласно чл.8 от ЗНА издаваните от общинските съвети наредби следва да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредените в тях обществени отношения с местно значение. Наредбата е издадена на основание законовата делегация на чл.22 от ЗУО, както бе посочено и по – горе. Според текста на чл.22,ал.1 от ЗУО с наредбата Общинският съвет определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на своя територия, разработена съгласно изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му, както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на Закона за местните данъци и такси. Безспорно такъв нормативен акт е и Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали на МС, чиито основни принципи и правила не са спазени в случая.

Не са спазени и принципите на обоснованост, предвидимост, стабилност, откритост, пропорционалност и съгласуваност, залегнали в чл.26,ал.1 от ЗНА, което изключва възможността за обективен и всеобхватен съдебен контрол за законосъобразност на административния акт.

Изложеното налага извода за допуснати съществени процесуални нарушения в процеса на издаване на обжалвания нормативен административен акт, както и на материалния закон, които са достатъчни същия да бъде отменен като незаконосъобразен.

Безспорно е, че Общинският съвет е този, който определя условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на своята територия, но както бе посочено и по – горе това следва да бъде от една страна съобразено с разпоредбите на специалните закони, а от друга мотивирано и съответно да се представят доказателства за необходимостта, реда и начина на определянето им. Нещо повече, тези доказателства следва да бъдат събрани и мотивите – изложени, към момента на издаването на наредбата, която се обжалва, като изложените такива по време на процеса пред съда не биха могли да санират опороченият вече административен акт.

Поради описаните по – горе съображения съдът намира, че не следва да обсъжда останалите доводи, изложени от страните, тъй като това не би могло да промени крайния извод за незаконосъобразност на акта.

При този изход на делото е основателно своевременно заявеното искане на протестиращата страна за присъждане на деловодни разноски. На основание чл.143,ал.1 от АПК ОбщС - Бойница следва да бъде осъден да заплати в полза на ОП - Видин разноски в размер на 20,00 лева, представляващи внесена такса за обнародване на оспорването в Д.В.

Водим от горното, Административният съд

                                       Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ Наредба за управление на отпадъците на територията на община Бойница, приета от Общински съвет – Бойница.

ОСЪЖДА Общински съвет Бойница ДА ЗАПЛАТИ, от бюджета на административния орган, на Окръжна прокуратура - Видин сумата от 20,00 /двадесет/ лева деловодни разноски.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщението на страните.

След влизане в сила на решението, същото да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба за управление на отпадъците на територията на община Бойница, приета от Общински съвет – Бойница

ПРЕДСЕДАТЕЛ:                                ЧЛЕНОВЕ: 1.

                                                                                   2.