Решение по дело №62/2021 на Административен съд - Русе

Р Е Ш Е Н И Е

                                                     № 85

гр.Русе, 05.05.2021 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на седми април през две хиляди двадесет и първа година, в състав:

 Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА

     Членове: ГАЛЕНА ДЯКОВА

ИВАЙЛО ЙОСИФОВ

при секретаря Мария Станчева и с участието на прокурора Диана Неева, като разгледа докладваното от съдия Йосифов к.а.н.д № 62 по описа на съда за 2021 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е касационно по чл.63, ал.1, изр.2 от ЗАНН във вр. чл.208 и сл. от глава XII от АПК.

Образувано е по касационна жалба от Д.А.М. ***, чрез процесуалния му представител, против решение № 260005/08.01.2021 г., постановено по АНД № 2061/2020 г. по описа на Районен съд – Русе, с което е потвърдено наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., издадено от директора на ОД на МВР – Русе, а касаторът е осъден да заплати на ОД на МВР – Русе сумата от 120 лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение. С наказателното постановление, за нарушаване на въведената с т.I.1 от заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването противоепидемична мярка по чл.63 от ЗЗ на територията на страната и на основание чл.209а, ал.1 от същия закон, на М. е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 300 лева. Като касационни основания се сочат допуснати от въззивната инстанция съществени нарушения на процесуалните правила във връзка с оценката на доказателствата и нарушение на материалния закон. В жалбата са изложени подробни съображения за неправилност на обжалваното решение. Касаторът се позовава на множество решения на районни и административни съдилища по сходни случаи. Иска се отмяната на въззивното решение и решаване на делото по същество чрез отмяната на потвърденото с него наказателно постановление. Процесуалният представител на касатора – адв.С.С. от РАК, предоставила му безплатна правна помощ на основание чл.38, ал.1, т.3, пр.второ от ЗА, претендира присъждането на адвокатско възнаграждение в минимален размер.

Ответникът по касация – ОД на МВР - Русе, чрез процесуалния си представител, е депозирал писмено възражение по касационната жалба, в което изразява становище за нейната неоснователност. Счита обжалваното решение правилно и моли то да бъде оставено в сила. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Окръжна прокуратура - Русе дава заключение за неоснователност на жалбата.

Съдът, като взе предвид изложените в жалбата оплаквания, становищата на страните и събраните по делото доказателства, след касационна проверка на обжалваното решение по чл.218, ал.2 от АПК, приема за установено следното:

Касационната жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Въз основа на събраните доказателства фактическата обстановка е правилно установена. При събирането и оценката им въззивната инстанция не е допуснала процесуални нарушения.

Установено е, че на 18.04.2020 г., около 10:20 часа, касаторът се намирал в „Младежки парк“ в гр.Русе, където спортувал на открита спортна площадка. Към този момент действала заповед № РД-01-143 от 20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, в т.I.1 от която било разпоредено да се преустановят посещенията на паркове, градски градини, спортни и детски площадки и съоръжения на открити и закрити обществени места. При извършван от полицейски служители от Второ РУ – Русе обход в парка касаторът бил забелязан от актосъставителя Александър Пеев, който му съставил акт за установено административно нарушение (АУАН) № 207-ЗЗ/18.04.2020 г. за извършено нарушение по чл.209а, ал.1 от ЗЗ. След съставянето на АУАН, с т.IV от заповед № РД-01-263 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването, заповед № РД 01-143 от 20.03.2020 г., изменена и допълнена със заповед № РД-01-153 от 25.03.2020 г., за чието нарушение бил съставен той, била изрично отменена. Независимо от последвалата нейна отмяна, във основа на така съставения АУАН, било издадено наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., с което на М., за нарушение на посочената разпоредба, било наложено административно наказание „глоба“ в размер на 300 лева.

За да потвърди наказателното постановление районният съд е приел, че заповед № РД 01-143 от 20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването представлява законосъобразен общ административен акт и е годен да произведе разпоредените с него правни последици. Приел е, че отмяната на този административен акт с последващ такъв не може да обоснове приложението на последния като по-благоприятен закон, тъй като въведената забрана за посещения на паркове поначало имала временен характер, както и поради това, че последващата й отмяна била разпоредена не с нормативен, а с общ административен акт, който не попадал в приложното поле на чл.3, ал.2 от ЗАНН.

Тези изводи почиват на неправилното приложение на материалния закон и не се споделят от касационната инстанция.

Съдебният контрол върху заповедите за въвеждане на противоепидемични мерки следва да гарантира извършването на стриктна оценка за пропорционалността на всяка конкретна такава мярка [1]. Посредством този контрол се гарантира, че правомощията на изпълнителната власт няма да се упражняват неограничено и безконтролно. Както се приема в цитираното решение на КС, по този начин ограничаването на правата на гражданите е обезпечено с най-висшата защита – съдебната, а съдебният контрол върху актовете на овластените административни органи несъмнено представлява ефективно средство срещу възможни нарушения от тяхна страна.

В конкретния случай обаче такъв контрол върху законосъобразността на заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването не е бил извършван в развилото се производство пред ВАС.

С определение № 8865/06.07.2020 г., постановено по адм.д. № 3873/2020 г. по описа на ВАС, VI о., оставено в сила с определение № 15292/10.12.2020 г., постановено по адм.д. № 11567/2020 г. по описа на ВАС, Петчленен състав – II колегия, са оставени без разглеждане депозираните жалби от граждани срещу заповед № РД-01-143/20.03.2020г., доп. със заповед №РД-01-167/30.03.2020г., доп. със заповед №РД-01-188/09.04.2020г., доп. със заповед №РД-01-196/10.04.2020г., изм. със заповед №РД-01-239/26.04.2020г., изм. със заповед №РД-01-248/01.05.2020г., всички на министъра на здравеопазването. Причина за оставяне на жалбите срещу този общ административен акт без разглеждане станала последващата му изрична отмяна с т.IV от заповед № РД-01-263 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването. Тричленният и петчленният състав на ВАС приемат, че отмяната на акта от административния орган, който го е издал, в хода на съдебното производство по неговото оспорване, по същество е идентично с оттеглянето на административния акт по смисъла на чл.156 от АПК и обуславя наличието на недопустимост на производството предвид основанието на чл.159, т.3 от АПК. Възприето е виждането, че оттеглянето и отмяната са волеизявления на издателя на акта, които са насочени към едностранно прекратяване на вече разпоредени права и задължения. Счетено е, че тези волеизявления имат за резултат прекратяване действието на първоначалния акт като с оттеглянето на акта отпада и правният интерес от неговото оспорване, тъй като искането на засегнатото лице за отмяната му вече е удовлетворено.

Неотменността на съдебната защита срещу заповедите на министъра на здравеопазването, на която се акцентира в цитираното решение на КС, и невъзможността тя да бъде реализирана в посоченото по-горе производство пред ВАС, налага проверката за законосъобразност на този общ административен акт - заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, да бъде извършена от съдилищата, пред които се поставя въпросът за правните последици от този акт – в исковите производства по ЗОДОВ (чл.204, ал.3 от АПК), в производствата пред общите съдилища (арг. от чл.17, ал.2 от ГПК), в които този въпрос би бил от преюдициално значение, респ. в съдебните производства по ЗАНН, образувани по жалби срещу наказателни постановления за нарушения по чл.209а, ал.1 от ЗЗ, както е в настоящия случай.

Следва да бъде споделено становището на контролираната инстанция, според което защитата на живота и здравето на хората съставлява първостепенен приоритет за всяко цивилизовано общество. Както сочи и Конституционният съд в цитираното решение, държавата има позитивното задължение да предприема мерки, за да гарантира човешкия живот – чл.28 от Конституцията на Република България, както и да опази здравето на гражданите, когато съществува опасност за това – чл.52, ал.3 от Конституцията. Вярно е също така, че правото на свободно придвижване не е абсолютно и и отстъпва пред необходимостта да се осигури постигането на визираните по-горе цели от най-висш порядък – гарантиране на живота и закрила на здравето на гражданите.

Заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването е административен акт, издаден в условията на оперативна самостоятелност. Поради това в рамките на настоящото административнонаказателно съдебно производство, на основание чл.169 от АПК, съдът, в лицето както на районния съд, така и на настоящата касационна инстанция, която следи служебно за правилното приложение на материалния закон – чл.218, ал.2 от АПК, е длъжен да извърши проверка спазени ли са изискванията за неговата законосъобразност, включително съответствието му с целта на закона – чл.146, т.5 вр.чл.184 от АПК, която цел в случая е именно опазване здравето на гражданите – чл.1 от ЗЗ, както и принципа на съразмерност по чл.6 от АПК, който е проявление на конституционно закрепения принцип на правовата държава по чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България.

При решаването на въпроса дали съответната заповед на министъра на здравеопазването съответства на прокламираната от закона цел, а именно опазването на живота и здравето на гражданите, съдът не може да се задоволи само с декларативното посочване на тази цел в административния акт, а следва да извърши проверка дали действително конкретната противоепидемична мярка почива на научни факти и е от естество да ограничи разпространението на това заболяване. Това следва и от цитираното решение на КС, в което се приема, че  поради специфичния обект на търсената чрез противоепидемичните мерки закрила, те „следва да се основават на научни факти и всяко ново тяхно последващо развитие“.

На следващо място, дори и принципно да съответства на визирана в закона цел, за да е законосъобразен, е необходимо административният акт, с който се въвеждат противоепидемичните мерки, да съответства на принципа на пропорционалност по чл.6 от АПК. Както отбелязва и КС, пропорционалността   (забраната за прекомерност) е изискване на принципа на правовата държава. Тя се изразява в забраната за засягане на правата на гражданите в степен, по-голяма от необходимата за постигане на целта, за която се издава акта. 

Настоящата касационна инстанция намира, че в конкретния случай визираните условия за материалната законосъобразност на заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването, послужила като основание за ангажиране на административнонаказателната отговорност на касатора, не са удовлетворени.

На първо място, липсва научна обосновка зад разпоредената с т.I.1 от този административен акт забрана за посещения в паркове и градски градини. Такава не е обявявана пред широката общественост и по нея липсва както научен, така и обществен консенсус. Всъщност са налице многобройни научни изследвания, някои от които от периоди преди началото на широкото разпространение на обсъжданото вирусно заболяване, за обратното – ползването на обществените паркове всъщност е от естество да намали разпространението на COVID-19[2]. Изключването или ограничаването на достъпа до обществените паркове и градини, чиято основна функция, съгласно чл.61, ал.1 вр.ал.2 от ЗУТ, е именно подобряване на микроклимата и хигиенните условия и организирането на отдиха на населението, води до струпване на множество хора на други обществени места, до които достъпът не е забранен, но които не предлагат обективна възможност за поддържане на физическа дистанция – тротоари на оживени улици в градовете, площади и др. И обратно, парковете позволяват разпръсването на хората на по-голяма площ като по този начин намалява струпването им на останалите обществени места, до които достъпът не е забранен.

На следващо място, в условията на въведено извънредно положение, забрана за достъп до редица развлекателни заведения и събития, съчетана със забрана за излизане от градовете – областни центрове, какъвто е и гр.Русе, посещенията на обществените паркове предлагат ефикасно средство за намаляване на стреса и психическото напрежение сред населението[3] и намаляването на противообщественото поведение, особено в периоди на сериозни обществени здравни кризи. Тук следва да се отбележи, че държавата е длъжна да вземе мерки за опазване не само на физическото, но и психическото и емоционално здраве на гражданите, включително на децата, за чието укрепване което достъпът до обществените паркове би допринесъл много.  

Накрая, посещението на обществени паркове позволява укрепването на физическото здраве и естествения имунитет, който е от особена важност в условията на епидемично заболяване [4].

         Ако административният орган е считал, че в парковете и градските градини гражданите няма да спазват физическа дистанция, като условие за предотвратяването на по-нататъшното предаване на заболяването, то е било възможно той да изиска съдействието и на други държавни органи, натоварени с контрола върху изпълнението на издадения административен акт, а именно от органите на МВР, без да се достига до налагане на обща забрана за посещение на посочените обществени места.

         По тези съображения съдът намира, че въведените с т.I.1 от заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването противоепидемични мерки (забраната за посещения на паркове и градски градини) не почиват на научни факти, които да обосновават ползата от въвеждането им, поради което този общ административен акт, в коментираната своя част, с оглед сериозността на въведените с него ограничения на правото на свободно придвижване на гражданите, се явява несъобразен с целта на закона и несъответен на принципа на съразмерност по чл.6 от АПК. Тази незаконосъобразност е засегнала изначално административния акт, поради което, при наличие на посочените основания за неговата отмяна, ако беше постановено конститутивно съдебно решение, то този акт щеше да се счита отменен с обратна сила – от датата на неговото издаване (ex tunc). Макар заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването да не е била отменена от съд, тъй като впоследствие е била оттеглена от самия орган неин издател, то при наличието на посочените пороци, засягащи нейната законосъобразност, същата не би могла да послужи като основание за обосноваване на административнонаказателна отговорност изначално – от датата на нейното издаване.

Спортувайки на открита площадка в „Младежкия парк“ в гр.Русе, без на посоченото място да е налице струпване от хора, което да води до невъзможност за поддържане на физическа дистанция, касаторът всъщност е полагал грижа за здравето си, каквато би следвало да е и основната цел на въведените противоепидемични мерки и каквото задължение за грижа за собственото здраве той има съгласно закона - арг. от чл.94, т.1 от ЗЗ.

На следващо място, неправилен е и изводът на районния съд за неприложимост на чл.3, ал.2 от ЗАНН. Тази разпоредба предвижда, че ако до влизане в сила на наказателното постановление последват различни нормативни разпоредби, прилага се онази от тях, която е по-благоприятна за нарушителя. Посочената норма е израз на основен принцип на наказателното (чл.2, ал.2 от НК) и административнонаказателното право за приложение на по-благоприятния за дееца закон (lex mitior), който е в основата на конституционните традиции на европейските държави и на правото на ЕС [5].

За да отрече неговата приложимост районният съд е приел, че заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването е общ административен, а не нормативен акт, а разпоредбата на чл.3, ал.2 от ЗАНН се отнася до последвали до влизане в сила на наказателното постановление различни „нормативни разпоредби“.

Виждането на въззивната инстанция не държи сметка за структурата на сочената като нарушена административнонаказателна норма – чл.209а, ал.1 от ЗЗ, както и за изрично уредената в чл.2, ал.2 от ЗАНН възможност, когато нарушението на закон е обявено общо за наказуемо с определено по вид и размер административно наказание, членовете на правителството, ако са овластени със съответния закон или указ, да определят съставите на конкретните нарушения.

Според чл.209а, ал.1 от ЗЗ, в редакцията, действаща към датата на деянието, който наруши или не изпълни въведени с акт на министъра на здравеопазването или директор на регионална здравна инспекция противоепидемични мерки по чл. 63, ал. 1 или 2, освен ако деянието съставлява престъпление, се наказва с глоба от 300 до 1000 лв., а при повторно нарушение от 1000 до 2000 лв.

Санкцията на нормата е относително определена, а нейната диспозиция е от категорията на бланкетните като за попълването й със съдържание и определяне на признаците на нарушението от обективна страна се отпраща към акт на министъра на здравеопазването или директор на РЗИ, с който следва да са определени неизпълнените или нарушени противоепидемични мерки. Тези актове на министъра на здравеопазването, първоначално в съдебната практика на ВАС, а впоследствие и в самия закон – чл.63, ал.11 от ЗЗ, са обявени за общи административни такива. Възможността за определяне на конкретните състави на нарушенията със заповед, която няма характеристиките на нормативен акт, както беше посочено, е изрично уредена в чл.2, ал.2 от ЗАНН. За целта е необходимо санкционната норма да се съдържа в закон или подзаконов нормативен акт (указ) и визираното в нея административно наказание да е определено по вид и размер, което изискване в случая е изпълнено – чл.209а, ал.1 от ЗЗ. Съставът на конкретното нарушение, изразяващо се в нарушение на противоепидемичните мерки, е определен със заповед на член на правителството, какъвто е и министърът на здравеопазването, която заповед съставлява общ административен акт и създава забрана за осъществяване на конкретното описано в нея поведение (посещения на паркове и градини). Налице е и изискуемото от чл.2, ал.2 от ЗАНН овластяване на министъра на здравеопазването със закон – чл.63, ал.1 от ЗЗ, в приложимата редакция на текста към датата на издаване на административния акт.

Обсъжданата в чл.2, ал.2 от ЗАНН възможност има за цел да създаде условия за по-голяма оперативност при определяне на конкретните състави на административните нарушения на фона на динамично изменящите се обществени отношения, каквито безспорно са налице и при изменението на епидемичната обстановка в страната, а не и дерогиране на основополагащи принципи на административнонаказателното право като приложението на по-благоприятния закон (lex mitior). Обстоятелството, че с процеса на натрупване на научни познания се стига до последващото преосмисляне на необходимостта от по-рано въведените противоепидемични мерки и до извод за липсата на ефективност на някои от тях и отмяната им от административния орган след сравнително кратък период на тяхното действие не изключва приложението на посочения принцип. Той е приложим независимо от динамиката на обществените отношения и продължителността на периода, през който едно поведение е било обявено за административно нарушение. Посредством овластяването на министъра на здравеопазването да определя видовете противоепидемични мерки и препращането в диспозицията на нормата на чл.209а, ал.1 от ЗЗ към актовете, с които той е определил такива мерки тяхното неизпълнение или нарушение става част от обективния състав на административното нарушение съгласно принципа на законоустановеност на административното нарушение – чл.2, ал.1 от ЗАНН.

Следователно под „нормативни разпоредби“ по смисъла на чл.3, ал.2 от ЗАНН следва да се разбират не само разпоредбите от закон или подзаконов нормативен акт, но и тези правила за поведение, съдържащи се в заповедите на министъра на здравеопазването, които представляват общ административен акт, щом те са издадени при условията на чл.2, ал.2 от ЗАНН – при изрично законово овластяване на съответния орган на централната изпълнителна власт и при предвидена в закон или подзаконов нормативен акт санкция, определена по вид и размер.

След като още на 14.05.2020 г., с т.IV от заповед № РД-01-263 от 14.05.2020 г. на министъра на здравеопазването, заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. е била отменена и в последващите заповеди на същия орган не е възпроизведена обсъжданата забрана за посещения на паркове и градски градини, то следва да се приеме, че след посочената дата - 14.05.2020 г., описаното поведение занапред вече не е съставлявало административно нарушение по чл.209а, ал.1 от ЗЗ, доколкото липсва акт, с който да бъде попълнена диспозицията на тази норма. Следователно, към датата на издаване на санкционния акт – на 10.09.2020 г., административнонаказващият орган е следвало, на основание чл.3, ал.2 от ЗАНН, да съобрази последвалия по-благоприятен за касатора закон и обстоятелството, че той вече не обявява извършеното деяние за нарушение, и да прекрати, на основание чл.54 от ЗАНН, административнонаказателната преписка с мотивирана резолюция.

Като е приел, че издаденото наказателно постановление е законосъобразно районният съд е приложил неправилно материалния закон и е постановил едно неправилно решение, което следва да бъде отменено като вместо това се постанови друго, с което този санкционен акт бъде отменен.

С оглед изхода на делото и на основание чл.143, ал.1 от АПК и чл.38, ал.2, изр.второ от ЗА, в полза на адв.С.С. от РАК следва да бъде присъдено възнаграждение за безплатно предоставената на касатора правна помощ в касационното и въззивното производства, което съдът определя в минималния размер по чл.18, ал.2 вр.чл.7, ал.2, т.1 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения от 300 лева за всяка от двете съдебни инстанции, или в общ размер на 600 лева.

Мотивиран така и на основание чл.221, ал.2, изр.1, пр.2 и чл.222, ал.1 от АПК вр.чл.63, ал.1 от ЗАНН, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ решение № 260005/08.01.2021 г., постановено по АНД № 2061/2020 г. по описа на Районен съд - Русе, с което е потвърдено наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., издадено от директора на ОД на МВР – Русе и с което Д.А.М., с ЕГН **********, е осъден да заплати на ОД на МВР – Русе сумата от 120 лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение, като вместо него постановява:

ОТМЕНЯ наказателно постановление № 207-ЗЗ/10.09.2020 г., издадено от директора на ОД на МВР – Русе, с което на Д.А.М., с ЕГН **********,***, за нарушение на въведената с т.I.1 от заповед № РД-01-143/20.03.2020 г. на министъра на здравеопазването на територията на страната противоепидемична мярка по чл.63 от ЗЗ и на основание чл.209а, ал.1 от същия закон, е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 300 лева.

ОСЪЖДА Областна дирекция на МВР – Русе, с адрес гр.Русе, бул."Генерал Скобелев" № 49, представлявана от директора Теодор Атанасов Атанасов, да заплати на адвокат С.Б.С. ***, сумата от общо 600 лева – възнаграждение за безплатно предоставената правна помощ във въззивното и касационното производства.

Решението е окончателно.

                                                 ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

                                                         ЧЛЕНОВЕ: