Решение по дело №178/2020 на Административен съд - Видин

Производството е по 145 от АПК във вр. с чл.45,ал.11 във вр. с ал.4 и ал.5 от ЗМСМА.

Със заповед № РД 02-149/10.07.2020г. Кметът на Община Ново село е оспорил решение №114,взето с Протокол №11/03.07.2020г. на Общински съвет Ново село , като незаконосъобразно. Посочено е в оспорването, че решението е взето при липса на мотиви. Сочи се , че трудовото правоотношение е възникнало по силата на подписано споразумение №45/12.11.2019г.  по чл.107 от КТ на база издадено от ОИК Ново село решение, като при възникването на трудовото правоотношение е фиксирано и трудовото възнаграждение , което е в размер на 2185 лв , определено на база предходно решение на Общински съвет Ново село. Сочи се , че съгласно разпоредбата на чл.118,ал.1 от КТ промяната може да се извърши само по взаимно съгласие на страните по трудовото правоотношение, поради което за намаляване на размера на трудовото възнаграждение е необходимо съгласите на Кмета на общината. Сочи се , че намаляването има характер на санкция по отношение на кмета.

 С оглед на горните съображения Кметът на Община Ново село е отнесъл спора за решаване от АС.

Със заповед № РД 25-18/13.07.2020г. Областният управител на Област Видин е оспорил решение №114, взето с Протокол №11/03.07.2020г. на Общински съвет Ново село , като незаконосъобразно. Посочено е в заповедта, че решението е взето в нарушение на чл.45,ал.9 от ЗМСМА, тъй като разпоредбата не предвижда препотвърждаване. Сочи се , че е взето и в нарушение на чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА , тъй като предложението не е направено от Кмета , а от общински съветник, както и че общинският съвет е бил длъжен да се съобрази с направеното предложение от Кмета . Позовава се и на разпоредбата на чл.118,ал.1 от КТ съобразно която сочи , че Общинският съвет не може едностранно да намалява възнаграждението на кмета. Сочи и че решението е прието на непълно основание –чл.45,ал.9 и ал.10 от ЗМСМА, като и че е прието при пълна липса на мотиви.

С оглед на горните съображения Областният управител на Област Видин е отнесъл спора за решаване от АС.

ОбС-Ново село, чрез процесуалния си представител-Председателя на Общински съвет Ново село, оспорва направените оспорвания като неоснователни. Сочи , че общинският съвет е единствено компетентният орган , който може да определи размера на възнагражденията на кмета на общината и на кметства в рамките на действащата нормативна уредба. Сочи , че преценката е по целесъобразност. Сочи и че решението е взето при спазване разпоредбите на правилника за мандат 2014г.-2019г. , тъй като новият приет такъв е оспорен. Сочи се , че общинският съвет е компетентният орган , който определя възнагражденията, като е изложил мотиви за взетото решение .  Иска се да се отхвърлят оспорванията и да се остави в сила оспореното решение. 

Съдът, като прецени доводите на страните и събраните по делото доказателства, намира за установено следното:

Видно от приложените по делото доказателства от кмета на Община Ново село е внесено предложение вх.№ РД 01-110/18.03.2020г. до Общински съвет Ново село /л.64 от делото/ относно определяне на трудовите възнаграждения на изборните длъжности и органи по чл.19 от ЗА, като е предложено решение за размера на трудовото възнаграждение на кметове на две населени места. Комисията по бюджет , финанси , икономическо развитие и общинска собственост е изразила становище , че приема за незаконно и нецелесъобразно приемане на действащите към момента заплати на кметовете в Община Ново село/л.70/. С писмо вх.№ РД 01-147/15.05.2020г. при Общински съвет Ново село/л.67 от делото/ кметът е оттеглил предложението си /т.4 от дневния ред/. Видно от протокол №9 от проведеното заседание на Общински съвет Ново село от 20.05.2020г. /л.54/ предложението не е гласувано поради оттеглянето му . Гласувано е предложение да се сезира специализираната прокуратура за проверка на действията по определяне на заплатата на кмета.

От кмета на Община Ново село е внесено ново предложение с вх.№ РД 01-158/02.06.2020г. до Общински съвет Ново село /л.83/  относно определяне на трудовите възнаграждения на кмета на общината  и кметовете на кметства . Посочено е в предложението , че две кметства са станали кметски наместничества , като за 2020г. и предвид постановление на МС за увеличение на минималната работна заплата за страната, следва  да се увеличат разходите за заплати на изборните длъжности с 10% . Посочено е, че тези средства са обезпечени от субсидията на държавния бюджет , а в случай на недостиг ще се компенсират от икономиите от незаети бройки в администрацията. Предложението е за определяне на възнагражденията и увеличаване на техния размер считано от 01.02.2020г.

Видно от приложените по делото решения, с решение №12 , взето с протокол №13 от 05.05.2017г. на Общински съвет Ново село , считано от 01.07.2017г. е определен размера на основните трудови възнаграждения на Кмета на общината и кметовете на кметства  съответно : на кмета на Община Ново село 2080 лв , на кмет на кметство Винарово и кметство Неговановци -900 лв , на кмет на кметство Флорентин – 800 лв , на кмет на кметство Ясен-750 лв. С решение № 6 , взето с протокол №25/30.01.2019г., са увеличени основните трудови възнаграждения на кмета на община Ново село и на населени места с 10%. , считано от 01.01.2019г.

По делото е приложена покана за свикваното заседание на общинския съвет на 16.06.2020г. с приложен дневен ред , като т.2 от същия  е направеното предложение от Кмета . На сайта на общината същата е публикувана на 09.06.2020г./ установено от сайта на Община Ново село/.

Видно от протокол №7 от 16.06.2020г. Комисията по бюджет и финанси , икономическо развитие, управление на собствеността и развитие на туризма към Общински съвет Ново село е взела становище , че възнагражденията на кмета на Общината и кметовете на кметства следва да бъдат разгледани поотделно поради естество на работа и степента на поетите отговорности. Изразила е становище , че смята за нередно направеното предложение за обвързващо вземането на решението с минал период .

Видно от протокол № 10 от проведеното заседание на общинския съвет на 16.06.2020г. е направено разискване по предложението на кмета. Председателят на общинския съвет се е отвел по съображения , че заплатата му се определя въз основа на заплатата на кмета /чл.37,ал.1 от ЗМСМА, в редакцията преди изменението/. Комисия „БФИРОС“ е изложила становището си, което е подкрепено от комисията „Здравеопазване , социални дейности , благоустрояване , комунална дейност, младежта и спорта“. Прието е предложението заплатите на кмета на общината  и на кметства да бъдат гласувани отделно. Обсъден е текстът на чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА , като е посочено и че постановлението на МС прави препратка към този текст. Направено е предложение от общинския съветник Л.Кръстев клас просужено време да е в размер на 1%. Посочено е по отношение на заплатите на кметовете на селата Негованоци  и Винарово заплатите да са еднакви , тъй като са със сходен брой жители. Съветникът И.Базов е предложил на основание чл.33,ал.2 от ЗМСМА заплатите на кметовете на селата да са в размер на 1040 лв , считано от 01.07.2020г. От общия брой общински съветници-11, 10 са гласували „За“ , 0 “против“ и 0“въздържал се“. Предложението е прието. По същия начин е прието и предложението за клас прослужено време на кметовете на кметствата.

Пристъпено е към обсъждане на възнаграждението на кмета на Община Ново село. Общинският съветник И.Базов е посочил , че се търси узаконяване на увеличена заплата на кмета не по законния ред . Посочил е, че в общината не се случва нищо от това, за което е гласувано и нищо не се прави. Направено е предложение заплатата на кмета да бъде в размер на 1700 лв , считано от 01.07.2020г. Направено е и предложение от общинския съветник В.Петров заплатата на кмета да бъде 2080 лв. Гласувано е първото предложение като от общия брой общински съветници-11, са гласували 10 , като предложението е прието с 6 гласа „за“ и 4 „против“. По същия начин е гласувано определянето на клас прослужено време на кмета на общината , както и заплатите на кметовете да се променят от 01.07.2020г. Посочено е , че Решението се приема на основание чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА и чл.38,ал.7 от ЗМСМА във вр. с чл.5,ал.16 от ПМС №67 от 2010г. за заплатите в бюджетните организации.

Приетото решение №106 , определящо възнагражденията на кмета на община Ново село и кметовете на кметство Винарово и Неговановци , е върнато за ново обсъждане със Заповед № РД 02-89/18.06.2020г. от Кмета на Община Ново село, входена в общински съвет Ново село на 23.06.2020г.,  и със Заповед № РД-25-17/30.06.2020г. на Областният управител на Област Видин. Във връзка с горните заповеди на 03.07.2020г. е свикано заседание на общински съвет, покана за което с посочен дневен ред е достъпна на сайта на Община Ново село от 26.06.2020г. във връзка със заповедта на кмета. Видно от протокол №8 Комисията по бюджет, финанси, икономическо развитие и общинска собственост, са дали становище да се потвърди върнатото решение. На заседанието са присъствали всички общински съветници-11, юрист на Община Ново село, кметът на Кметство Винарово и др.  Председателят на Общинския съвет отново се е отвел от участие в разискванията и гласуването . Проведени са разисквания за характера на правоотношението на кмета и дали Общинският съвет може едностранно да намали възнаграждението на кмета. Навеждани са доводи и относно разпоредбата на чл.51 от ЗДБ и икономическия елемент при определянето на възнагражденията . След проведените разисквания е взето решение №114 по протокол №11 от 03.07.2020г., с което е потвърдено решение №106 с 6 гласа „за“ и 4 гласа „против“ .

При така установената фактическа обстановка съдът намира от правна страна следното:

Оспорването на Областния управител е допустимо. Областният управител е упражнил предоставено му по закон правомощие с разпоредбата на чл.32,ал.2 от ЗА да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети и да ги отнася пред съд.Упражняването му е в съответствие и с правомощията му по чл.31,ал.1,т.5 от ЗА, съгласно който упражнява контрол за законосъобразност на актове и действия на органите на местно самоуправление, каквито безспорно са общинските съвети. Съгласно чл.45,ал.4 ЗМСМА областният управител упражнява контрол върху всички видове административни актове на Общинските съвети. В този смисъл е и  ТР № 5/10.12.2008 г. по т. д. № 20/2007 г. на ВАС. Направено е и в 14-днвения срок за обжалване по АПК във вр. с чл.45,ал.11 от ЗМСМА след провеждане на  производство по чл.45,ал.4 и сл. от ЗМСМА, а именно : връщане на решение № 106 от 16.06.2020г. в 14-дневения срок по АПК със Заповед № РД-25-17/30.06.2020г., произнасяне на Общинския съвет в 14-дневния срок по чл.45,ал.7 от АПК.

Допустимо е и оспорването на Кмета на Община Ново село. Съгласно чл.45,ал.5 ЗМСМА кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразните или нецелесъобразните актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните актове пред съответния административен съд. В случая оспорването е направено в 14-днвения срок за обжалване по АПК във вр. с чл.45,ал.11 от ЗМСМА след провеждане на  производство по чл.45,ал.4 и сл. от ЗМСМА-връщане на решение № 106 от 16.06.2020г. в 14-дневения срок по АПК със Заповед № РД 02-89/18.06.2020г. от Кмета на Община Ново село, произнасяне на Общинския съвет в 14-дневния срок по чл.45,ал.7 от АПК.

По същество жалбата е неоснователна.

Съгласно чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА Общинският съвет определя размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет по предложение на кмета на общината. Съобразно действащата нормативна уредба –чл.5,ал.16 /Нова – ДВ, бр. 5 от 2019 г., в сила от 1.01.2019 г./ от Постановление № 67 на МС от 14.04.2010 г. за заплатите в бюджетните организации и дейности, конкретните размери на индивидуалните основни месечни заплати на кметовете на общини, райони и кметства се определят от съответния общински съвет при условията на Закона за местното самоуправление и местната администрация, като размерът на определените заплати не може да надхвърля основната месечна заплата на министър.

 Видно от данните по делото на 16.06.2020г. Общинският съвет е взел решение на редовно заседание на Общинският съвет при явно гласуване , с което е увеличил възнагражденията на кметовете на двете кметства и е  намалил размера на възнаграждението на Кмета на Община Ново село. Решението е взето в нормативно предвидените граници, каквито в действащата нормативна уредба съществуват единствено относно максималния размер, като така определените възнаграждения  безспорно не надхвърлят размера на основната месечна заплата на министър. Решението е взето съобразно законово предоставени правомощия на Общинския съвет, който действа при условията на оперативна самостоятелност и преценката относно размера на възнагражденията е в изключителна негова компетентност.

При упражняването на това свое правомощие същият не е обвързан от предложението на Кмета в каквато насока е изложил доводи областният управител. Общинският съвет не е задължен да възприеме предложението на кмета. В правомощията на Общинския съвет е възложено решението за определяне на възнагражденията съгласно чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА , поради което законосъобразността на приеманите от общинския съвет решения при упражняване на тези правомощия , с оглед на нормативно разписаното съдържание на тези правомощия, не може да бъде обусловена от съответствието на обективираните в актовете волеизявления с внесения от кмета на общината предложения за проекто-решения. В този смисъл приемането на оспореното решение със съдържание, различно от това на внесения от кмета на общината проект за решение, е упражняване на законово регламентирана компетентност на общинските съвети. Този извод произтича от разпределението на компетентност между кмета на общината и общинския съвет, възложена на тези органи съгласно чл.21 и чл.44 от Закона за местното самоуправление и местната администрация. Общинските съветници имат право да правят предложения , като това тяхно правомощие произтича от разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 5 ЗМСМА и качеството им на такива. 

Не следва да бъдат споделени развитите доводи от двамата оспорващи , че в случая общинският съвет не може едностранно да намалява размера на възнаграждението на кмета , тъй като това е в нарушение на чл.118,ал.1 от КТ. Съобразно разпоредбата на чл. 38,ал.7 от ЗМСМА кметовете на общини, райони и кметства имат всички права по трудово правоотношение освен тези, които противоречат или са несъвместими с тяхното правно положение. Същите имат право на трудово възнаграждение , но с изрична законова разпоредба определянето на размера е предоставен на Общинския съвет и е изключителна негова компетентност. Предвид горното, развитите доводи , че едностранно не може да се намалява размера на възнаграждението не съответства на разпоредбата на чл.21,ал.1,т.5 от ЗМСМА. Горното не е в нарушение и на чл.118,ал.1 от КТ, тъй като изрично разпоредбата предвижда възможност едностранно да се изменя трудовото правоотношение, когато това е предвидено в съответния закон. Предвид горното доводите, че не може да се намали едностранно трудовото възнаграждение предвид чл.118,ал.1 и ал.3 от КТ не могат да бъдат споделени. В това правоотношение , възникващо от избор , трудовото възнаграждение не се договаря , а се определя по реда на специалния закон-ЗМСМА. Във връзка с това е неоснователно и позоваването, както от кмета на Община Ново село, така и от Областния управител , на подписано споразумение с уговорено трудово възнаграждение на кмета на община Ново село , което не е представено по делото. Същото не е ясно от кого е подписано и каква  е правната му стойност, както и дали не е посочено в него, че трудовото възнаграждение се определя до приемането на решение от Общинския съвет , какъвто е обичайният случай и би било в съответствие с действащите нормативни разпоредби. Каквото и да е съдържанието на соченото споразумение, същото не представлява двустранно договорено трудово възнаграждение , тъй като определянето на възнаграждението съобразно посоченото по-горе няма договорен характер, какъвто няма и изобщо характера на възникващото от избор трудово правоотношение на Кмета с Община Ново село.

Предвид горното като е определи размер на трудовото възнаграждение по-нисък от получаваното от Кмета до този момент Общинският съвет не е постановил решение извън правомощията си.

Съгласно чл.169 от АПК при оспорване на административен акт, издаден при оперативна самостоятелност, съдът проверява дали административният орган е разполагал с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административните актове.

В случая Общинският съвет е разполагал с оперативна самостоятелност съобразно изложеното по-горе.

Спазени са и изискванията за законосъобразност на акта. Същият е мотивиран, като в решението изрично са посочени приложимите правни разпоредби, от протокола, обективиращ проведените разисквания, както при първоначалното приемане на решението, така и при последващото обсъждане, са изложени съображенията за приемането му. Доводите на оспорващия-Кмета на Община Ново село, че по този начин му се налага своеобразна санкция, са основателни, тъй като видно от проведеното обсъждане е посочено недоволство от работата на кмета, но в изключителна компетентност на Общинския съвет е определяне конкретния размер на възнаграждението му, което Общинският съвет определя по целесъобразност и може и да намали, вкл. да даде оценката си за работата на кмета чрез размера на възнаграждението му . / В този смисъл решение №5481 от 19.04.2011г. на ВАС , по адм.дело № 14658/2010г./ На същия, като орган на местно самоуправление, избран пряко от населението на общината, ЗМСМА е предоставил това правомощие.

Освен това следва да се има предвид в случая, че настоящият общински съвет не е определял до този момент възнаграждението на новоизбрания кмет, това са възнаграждения, определени при предходните мандати на общинския съвет и кмет, видно от приложените решения за определяне на възнагражденията, поради което не се касае за намаляване на трудовото възнаграждение на кмета.

При постановяване на решението не са допуснати и съществени нарушения на административно-производствените правила. Първоначалното решение е взето при необходимия кворум-гласували са 10 общински съветника от общ брой 11 . Решението за определяне на възнаграждението на кмета на Общината е прието с гласовете на повече от половината от гласувалите, а решението за определяне на възнагражденията на кметовете на кметства с гласовете на всички общински съветници. Определянето на дата, от която следва да се променят възнагражденията, е прието с гласовете на повече от половината от гласувалите общински съветници. Решенията са приети съобразно чл.27,ал.3 от ЗМСМА, а именно : с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници, което са и гласовете на повече от половината от общия брой на общинските съветници. След връщане на първоначалното решение новото решение-решение №114, е прието със същите гласове, в съответствие с чл. 45, ал.10 от ЗМСМА, а именно с гласовете на повече от половината от общия брой на общинските съветници .

Неоснователни са и доводите, че при вземането на решението общинският съвет е нарушил административно-производствените правила, разписани в новоприетия правилник за дейността на Общинския съвет, наведени в хода по същество. Видно от сайта на Община Ново село на същия е достъпен Правилник за организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация за мандат 2015 – 2019 година. Достъпно е и съобщение от 14.04.2020г. с проект на Правилник , мотиви и справка , но нов обнародван правилник на сайта не е достъпен. Посочено е от процесуалния представител съдът да си направи служебна справка , че същият е обжалван , но само относно една от неговите разпоредби, поради което следва да се счита , че същият е влязъл в сила с изключение на оспорваната, но съдът не е задължен служебно да събира доказателствата на страните /при служебна справка е установено от съда , че правилникът е оспорен от областния управител относно една от неговите разпоредби-чл.22,ал.5/ . Задължение на страната обаче е да подкрепи с убедителни доказателства доводите и възраженията си. От друга страна независимо дали същият е обжалван, дали е обжалван изцяло или в отделни негови части, което съобразно чл.45,ал.4 от ЗМСМА спира действието на подзаконовите нормативни актове , какъвто е и правилникът /чл.7,ал.1 от ЗНА/, съобразно  чл.36 и чл.37,ал.3 от ЗНА, чл.78 от АПК  и чл.22,ал.2 от ЗМСМА не се установява , че е извършено надлежно удостоверяване от председателя на Общинския съвет и че е разгласен правилникът след приемането и удостоверяването му по някой от разписаните в разпоредбата начини, законово изискване на горните разпоредби, което следва да бъде извършено в посочените в същите срокове. Напротив, все още е обнародван на сайта на Община Ново село като действащ такъв Правилникът за мандат 2015г.-2019г. При липса на надлежно оповестяване следва да се приеме , че действащ такъв и понастоящем е именно Правилникът за мандат 2015г.-2019г. , който като подзаконов нормативен акт следва да се счита действащ до влизането в сила на нов такъв при надлежното му разгласяване. В случая дори и да се приеме , че обнародването/разгласяването има действие само по отношение на трети лица , но не и по отношение на Общинския съвет , който е приел същия на проведеното заседание на 20.05.2020г., видно от протокол №9 , приложен по делото , то от публикувания проект на сайта , приет от Общинския съвет с едно изменение , нямащо отношение към делото/предмет и на оспорването/, и представения такъв в хода по същество от процесуалния представител на Кмета на Община Ново село, съдът установява , че не е налице съществено нарушение на административно-производствените правила, разписани в правилника. В случая липсата на разпореждане на председателя за разглеждане на предложението в съответната комисия,  не представлява нарушение на административно-производствените правила от категорията на съществените. Съобразно разпоредбата на чл.64 от така приетия нов правилник председателят разпределя постъпващите материали по реда на тяхното постъпване между постоянните комисии като определя водеща комисия . В случая комисията по бюджет , финанси , икономическо развитие и общинска собственост е дала становище, както при първоначалното приемане на решението , така  и след връщането му от кмета и от областния управител, което сочи , че на същата са разпределени материалите. Съществено в случая би било нарушението , ако съответните комисии не са се запознали и са били лишени от възможността да вземат становище.

Неоснователни са и развитите доводи от Областния управител , че оспореното решение е взето в нарушение на разпоредбата на чл.45,ал.9 от ЗМСМА , тъй като съобразно същата Общинският съвет може да отмени, да измени или да приеме повторно върнатия за ново обсъждане акт, но не и да препотвърди акта. Видно от оспореното решение №114-повторно приетият акт, подлежащ на обжалване на основание чл.45,ал.11 от ЗМСМА, действително в същото Общинският съвет е взел решение да препотвърди Решение №116 , но това по несъмнен , недвусмислен начин , дори и лексикално, означава , че е приел повторно върнатия за ново обсъждане акт с всички изложени в него правни и фактически основания, установими и от съдържащите се в преписката документи.

Предвид гореизложеното съдът намира оспорванията на кмета на Община Ново село и на Областния управител за неоснователни. Не са налице основания за отмяна на решение № 114, взето с протокол № 11 от 03.07.2020г. , с което  е прието повторно /препотвърдено/ решение № 106, взето с протокол №10 от 16.06.2020г. ие на ОбС-Ново село на основание чл.146,т.2,т.3 и т.4 от АПК.

Воден от горното и на основание чл.172,ал.2 АПК Съдът

                               Р Е Ш И:

 ОТХВЪРЛЯ оспорването на Кмета на Община Ново село, обективирано в Заповед № РД 02-149/10.07.2020г., на решение №114, взето с Протокол №11/03.07.2020г. на Общински съвет Ново село, като неоснователно.

ОТХВЪРЛЯ оспорването на  Областния управител на Област Видин, обективирано в Заповед № РД 25-18/13.07.2020г., на решение №114, взето с Протокол №11/03.07.2020г. на Общински съвет Ново село, като неоснователно.

РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

                 Административен съдия: