Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 904
21.12.2017г.
гр.Хасково
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ХАСКОВО в открито
съдебно заседание на двадесет и втори ноември, две хиляди и седемнадесета
година в състав:
Председател: Ива Байнова
Членове:
Василка Желева
Росица Чиркалева
при
секретаря Диана
Динкова…...….....…...………................… в присъствието на
прокурор
Антон Стоянов…….……………...........……................……………....като
разгледа докладваното от съдия Р. Чиркалева
адм. д. №113 по описа на съда за 2017 година, за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството
е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по
жалба на П.Т.З. *** и
по протест на прокурор при Окръжна прокуратура –
Хасково срещу Приложение №2.3 към Наредба №10 за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги, издадена от Общински съвет – Свиленград.
В жалбата на П.Т.З. се твърди, че издадения подзаконов
нормативен акт е незаконосъобразен в частта относно определените със същата
цени на услуги в общинска библиотека Свиленград. Кумулативно се излагат
твърдения и за нищожност на оспорения акт.
В съдебно заседание процесуалният представител на
оспорващия твърди, че в преобладаващата част на обжалваните разпоредби било
налице оттегляне на нормативния акт, с изключение на т.1.7 „Сканиране на
документ А4“, който останал непроменен, като се моли т.1.7 от Приложение 2.3,
към процесния акт да бъде отменен, а оспорването в останалата му част да бъде
прекратено поради промяна и отмяна в оспорените разпоредби, която според
жалбоподателя водела до оттегляне на оспорения акт в тази част. Твърди се, че
съгласно Закона за обществените библиотеки, копирането било специализирана услуга, за която се дължи такса, а не
цена. Сканирането на документ било вид копиране, т.е. пренасяне по
електронен път на данни от един носител на друг носител, имало дефиниция в
Закона за обществените библиотеки и се твърди, че за същото следвало да бъде
определена такса, а не цена. Претендира се присъждане на разноски, съгласно
представен списък.
В протеста на Прокурор при Окръжна Прокуратура –
Хасково се твърди, че с Приложение №2.3 от Наредба №10 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги,
издадена от Общински съвет – Свиленград, се определяли цени на услуги в
Общинска библиотека С.. Тази библиотека попадала под режима на ЗОБ, според
дефинитивната норма на чл.7 от него. Твърди се, че по силата на чл.51, ал.2 и чл.52, ал.2 и ал.3 ЗОБ, основните
библиотечни услуги се предоставяли безвъзмездно, а специализираните библиотечни услуги – възмездно, срещу заплащане на такси, чийто размер се определял по тарифа на Министерския съвет,
съответно с акт на общинския съвет, като постъпленията оставали в съответната
обществена библиотека. С нормите на ЗОБ се установявали задължения и това им
придавало повелителен характер. Посоченото естество налагало буквално
тълкуване, поради което не било
допустимо въвеждане на друга форма, освен такса. Самата такса подлежала на
стриктен законоустановен режим и се определяла въз основа на необходимите
материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата
(чл.7, ал.1 ЗМДТ). Понятието „цена“ било различно, защото в най-общ план
означавало стойност на една услуга, определена в пари, без да важи цитираната
регламентация. Допълнителен аргумент се извличал и от систематическото
тълкуване на чл.6, ал.2, вр. ал.1 от ЗМДТ, вкл. по аргумент на противното
основание. Според него за услуги, за които се определя такса, общинският съвет
не бил оправомощен да образува цена. Моли се за отмяна на Приложение №2.3 –
цени на услуги в Общинска библиотека Свиленград от Наредба №10 за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги, приета от Общински съвет
– Свиленград. Претендира се присъждане на
разноски.
Представителят на Окръжна прокуратура – Хасково в
съдебно заседание изразява становище, че към
момента на подаване на протеста от Окръжна прокуратура Хасково, действително са
били налице основания за отмяна на приетите от Общински съвет Свиленград
текстове в Наредба № 10 за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги на Община
Свиленград, като незаконосъобразни, тъй като са противоречали на нормативен акт
от по-висока степен, а именно ЗМДТ, но с оглед постъпилите доказателства, че
именно атакуваните текстове в протеста са отменени и са приведени в
съответствие със закона, са налице основания за прекратяване на производството
на основание на чл.159, т.4 от АПК, предвид на което се моли и за решение в
този смисъл. Претендира се присъждане на направените от Окръжна прокуратура Хасково
по делото разноски.
Ответникът, Общински съвет – Свиленград, не изпраща
представител и не взема становище по оспорването.
Административен съд – Хасково, като прецени
доказателствата по делото, приема за установено от фактическа страна следното:
По делото е представена пълната административна
преписка по приемане на Наредба №10 за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги (Наредбата) и изменение на същата в оспорената
й част. Наредбата е приета с Решение № 95 от 19.03.2008г. на ОбС-Свиленград,
изменяна е и допълвана с решения на Общински съвет – Свиленград, като в
оспорената й част е последно изменена и допълнена с Решение № 639/07.09.2017г.
на ОбС-Свиленград.
По допустимостта на жалбата и протеста, съдът намира
следното:
С Определение в з. з. на 16.03.2017г. по настоящото
дело съдът е приел, че жалбата, подадена от П.Т.З., се явява недопустима, като
предявена от лице без правен интерес, предвид на което и на основание чл.159,
т.4 от АПК оспорването е оставено без разглеждане, а производството по адм. д.
№113/2017г. по описа на Административен съд – Хасково е прекратено.
С Определение №5651/05.05.2017г. на ВАС по адм. д. №4530/2017г., е отменено
Определение от 16.03.2017г. по адм. д. №113/2017г. на Административен съд –
Хасково и е върнато делото на същия състав за продължаване на
съдопроизводствените действия, като видно от изложените мотиви, за
жалбоподателя П.Т.З. е налице правен интерес от оспорването.
Предвид така дадените указания от касационната
инстанция, настоящият състав намира жалбата на П.З. и Протестът на Окръжна прокуратура Хасково за процесуално
допустими. Предмет на оспорване са конкретни разпоредби от подзаконов
нормативен акт, действащ на територията на Община Свиленград. На основание
чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат
гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси
са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда
задължения, а съгласно чл.186, ал.2 от АПК прокурорът може да подаде протест
срещу подзаконов нормативен акт. Оспорването на подзаконовия нормативен акт
пред съда е частично, което е допустимо, съгласно чл.185, ал.2, вр. ал.1 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.187, ал.1 от АПК изрично предвижда
безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове, т. е. без
ограничение във времето.
Наред с горното, следва да се отбележи, че
подзаконовите нормативни актове са такива с многократно правно действие, което
продължава неограничено във времето, докато не бъдат отменени по предвидения от
закона ред. Доколкото законосъобразността на същите по същество изхожда от
съответствието им с нормативните актове от по – висока степен, то дължимата от
съда проверка за наличието на такова съответствие следва да обхваща именно
действащите такива към момента на произнасянето.
В случая, след
подаване на жалбата и протеста, в хода на настоящото производство, от Общински
съвет Свиленград е представено Решение № 639 от 07.09.2017г. на ОбС-Свиленград,
с което са приети изменения и допълнения на Наредба №10 за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги, като част от измененията
касаят и процесното Приложение №2.3.
Предвид обстоятелството, че с приемане на Решение № 639
от 07.09.2017г. на ОбС – Свиленград част от оспорените разпоредби са отпаднали,
а други са изменени, както и предвид изявлението на процесуалния представител
на жалбоподателя и на представителя на Окръжна Прокуратура – Хасково в съдебно
заседание на 22.11.2017г., съдът намира, че жалбата и протестът следва да се
оставят без разглеждане, с изключение на частта, с която се претендира отмяна
на т.1.7 от Приложение №2.3 от Наредба №10 за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги, издадена от Общински
съвет – Свиленград, която е останала непроменена. В случая, с направените с
Решение № 639 от
07.09.2017г. на ОбС – Свиленград изменения в Приложение №2.3 от Наредбата на практика е
извършено оттегляне на оспорените в настоящото производство разпоредби, с
изключение на тези в т.1.7, а съгласно разпоредбата на чл.159 от АПК, жалбата
или протестът се оставя без разглеждане, а ако е образувано съдебно
производство, то се прекратява, когато: т.3 - оспореният административен акт е
оттеглен. Съгласно чл. 156, ал.1 от АПК, при всяко положение на делото със
съгласието на останалите ответници административният орган може да оттегли
изцяло или частично оспорения акт или да издаде акта, чието издаване е отказал.
Предвид липсата на други ответници по делото освен органът, оттеглил оспорения
акт, не е необходимо да се търси съгласието им на основание чл.156, ал.1 от АПК. Наред с това, с оглед изявленията на оспорващия и на представителя на Окръжна Прокуратура - Хасково в съдебно заседание на 22.11.2017г., съдът намира, че са спазени
изискванията на чл.156, ал.2 от АПК.
Предвид горното
и на основание чл.159, т.3 от АПК, следва жалбата на П.Т.З. и протестът на Прокурор
при Окръжна
Прокуратура – Хасково да се оставят без разглеждане, с изключение
на частта по т.1.7, като настоящото производство следва да подложи на проверка
за законосъобразност само тази разпоредба, а в останалата си част производството
следва да бъде прекратено.
След преценка на доказателствения материал по делото,
както и валидността и законосъобразността на оспорения акт, с оглед
основанията, визирани в разпоредбата на чл.146 от АПК, приложими субсидиарно на
основание чл.196 от АПК, съдът намира оспорването и протеста в частта останала като предмет на проверка, а
именно т.1.7 от Приложение №2.3 от Наредбата за основателно, при следните съображения:
Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда
компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на
същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и
обръщения. Съгласно чл.1 от Наредбата, със същата се уреждат отношенията,
свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги,
получавани от гражданите, реда и срока на тяхното събиране на територията на
община Свиленград. Правомощията на Общинския съвет да приеме наредба за
определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги произтича от
чл.9 от Закона за местните данъци и такси. С оглед изложеното, както и предвид
разпоредбата на чл.76, ал.3 от АПК, Общински съвет – Свиленград е материално и
териториално компетентния орган, разполагащ с правомощие да уреди нормативно
обществените отношения с местно значение, каквито се явяват тези по определяне
и администриране на местни такси и цени на услуги, вкл. библиотечните такива,
респективно да издаде подзаконов нормативен акт със съдържание като процесния.
Съдът намира, че както Решение № 95 от 19.03.2008г. на
ОбС-Свиленград, с което Наредбата е приета, така и Решение № 1008 от
19.12.2014г. на ОбС-Свиленград, с което се създава ново Приложение №2.3 към
Наредбата, действащо към момента на подаване на жалбата и протеста, част от
което е и оспорената т.1.7, са приети при необходимия кворум и с необходимото
мнозинство. Последното обстоятелство се установява и от приложените по делото
писмени доказателства, предвид което Наредба №10 за
определяне и администриране на местните такси и цени на услуги, издадена от
Общински съвет – Свиленград, вкл. в оспорената й част, е валиден подзаконов нормативен акт.
Оспорената разпоредба е приета и при липса на нарушение на чл. 26, ал.2 от ЗНА
(в съответната редакция). В актуалната й редакция оспорената разпоредба е
приета с изменението на Наредбата с Решение
№ 1008 от
19.12.2014г. на ОбС-Свиленград. След
извършена справка на официалната интернет страница на Община Свиленград на
адрес: https://www.svilengrad.bg/, се
установява, че предложението за промяна на Наредбата, вкл. в т.1.7 от
Приложение №2.3, е публикувано на 02.12.2014г. Решението, с което е изменена
Наредбата в процесната й част, е прието на 19.12.2014г., ето защо съдът намира
за спазено изискването на закона, проекта за изменението да бъде публикуван на
интернет страницата на съответната институция, в случая на Община
Свиленград, като на заинтересованите
лица е дадена възможност в 14 дневен срок между публикуването на проекта и
приемането на решението за изменение на нормативния акт да дадат предложения и
становища. Спазени са изискванията на чл. 28, ал.2 и ал.3 от Закона за нормативните актове. В чл. 28, ал.2 от ЗНА е
предвидено задължение мотивите,
съответно докладът, да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2.
целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за
прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането,
включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на
Европейския съюз, като в ал.3 от същата норма е въведено императивно изискване към административния орган да не обсъжда проектът
на нормативен акт, към който не са приложени мотиви или съответно
доклад, съгласно изискванията по ал. 2. Мотивите за приемане на проекта за
изменение на т.1.7 от Приложение № 2.3 от Наредбата се съдържат в докладна
записка от Кмета на Община Свиленград с рег. индекс № И-6228/08.12.2014г. в
Община Свиленград (рег. индекс №ВДЗ-338/08.12.2014г. на ОбС – Свиленград).
Настоящият съдебен състав намира, че при приемане на
оспорената разпоредба на т. 1.7 от Приложение № 2.3 от Наредбата, са спазени изискванията
за форма. Наредбата, вкл. в оспорената й част, е издадена в изискуемата писмена
форма. Правомощията на общинския съвет
да издаде подзаконов нормативен акт от
вида на процесния (наредба), с който да уреди обществените
отношения по определянето и администрирането на местни такси и цени на услуги
на територията на съответната община, произтича именно от чл.9 от ЗМДТ.
Действително, Законът за обществените библиотеки и по конкретно чл.52, ал.3 от
същия, е специален по отношение на ЗМДТ, но между тези нормативни актове не
съществува противоречие, в частта относно приемането на местни такси и цени на
услуги. В конкретния случай, правното основание, посочено от административния
орган при приемане и изменение на оспорената разпоредба, е чл. 21, ал.2 от ЗМСМА,
като не е посочен чл. 52, ал.3 от ЗОБ. Непосочването на специалното правно
основание, от което пряко произтичат правомощията на общинския съвет да приеме,
съотв. измени оспорената разпоредба от Наредбата, не представлява отменително
основание, защото съдът не е обвързан от
правната преценка на органа.
Определящо значение в случая имат фактическите
основания за издаването на акта, тъй като от тях именно колективният
административен орган черпи правомощия за издаването му. В конкретната хипотеза
такива са налице, като се съдържат в съответните докладни записки, съдържащи
предложения за приемане на Наредбата и на изменението, с което се създава ново
Приложение №2.3 към същата, част от което е и оспорената т.1.7. Обосновката,
съдържаща се в изброените писмени доказателства, отговаря на изискванията на чл. 28, ал.2 от
ЗНА.
По отношение
съответствието на оспорената разпоредба с материално правните разпоредби
, съдът намира следното:
В чл.7, ал.2 от ЗНА наредбата е дефинирана като
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл.8 от ЗНА, всеки общински съвет може да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение, а разпоредбата на чл.15, ал.1 от ЗНА предписва, че
нормативният акт трябва да съответствува на Конституцията и на другите
нормативни актове от по-висока степен.
Без съмнение общинската наредба представлява
подзаконов нормативен акт от местно значение, който има предназначение да
детайлизира или доурегулира разпоредбите на закона като нормативен акт от
по-висока степен, поради което нейните разпоредби следва да бъдат съобразени
със закона, в чиято връзка същата се издава, като стриктно се придържат към
неговата рамка и са в съответствие с неговото съдържание. Тоест уредбата, която
дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира законовата уредба
съобразно местните условия, но не може да е в противоречие със закона, или
както вече бе посочено да преурежда по различен начин вече уредени от закон
обществени отношения.
Съдът намира, че предвидените в т.1.7 от Приложение №
2.3 към Наредбата услуги, за предоставянето на които са посочени съответни
цени, не представляват основни библиотечни дейности, а напротив - представляват
специализирани такива по смисъла на чл.
52, ал.1 от ЗОБ, предоставянето на които е възмездно.
По делото не е спорно, че Общинска библиотека
Свиленград е общинска библиотека и съответно е обществена такава.
В чл. 50, ал.1 от
ЗОБ е предвидено, че обществените библиотеки предоставят основни и
специализирани библиотечни услуги. Съответно в чл. 51, ал.1, т.1-т.3 от ЗОБ са
изброени основните библиотечни услуги, а в чл. 52, ал.1, т.1-т.6 от същия н.а.
специализираните библиотечни услуги. В нормата на чл. 51, ал.2 от ЗОБ се
съдържа правилото, според което
основните библиотечни услуги се
предоставят безвъзмездно, а в чл.52, ал.2 от ЗОБ, че специализираните
библиотечни услуги се предоставят възмездно.
Основният спорен въпрос по делото е законосъобразно ли
са определени цени за предоставянето на изброените в т.1.7 от Приложение №2.3
към Наредбата услуги, който е пряко свързан с отговора на въпроса представляват
ли тези услуги специализирани или основни библиотечни дейности.
По мнение на настоящия съдебен състав, услугите по
сканиране на документ А4 по съществото си представляват копиране на библиотечни
документи, като същите изрично са посочени в чл. 52, ал.1, т.5 от ЗОБ като
специализирани библиотечни услуги. В този смисъл оспорената разпоредба като съдържание не се отклонява и не се
намира в противоречие с разпоредбите на
чл. 51, ал.1 и чл. 52, ал.1 от
ЗОБ.
Съдът обаче споделя съображенията в жалбата и
протеста, че оспорената разпоредба противоречи на чл. 52, ал.3 от Закона за
обществените библиотеки, като приема, че задължението за заплащане на услугите,
предвидени в т. 1.7 от Приложение №2.3 от Наредбата представлява „такса“, а не
цена на услуга, тъй като заплащането й произтича от чл. 6, ал.1, б.“к“ от ЗМДТ,
вр. с чл. 52, ал.3 от ЗОБ.
В чл. 52, ал.2 от ЗОБ
изрично е предвидено, че специализираните библиотечни услуги, каквито
съобразно изложеното по-горе се установява да са изброените в т.1.7 на
Приложение №2.3 от Наредбата, се предоставят възмездно, а ал.3 от същия
н.а. предоставя в правомощие на
Министерски съвет или на общински съвет (в зависимост от вида на обществената
библиотека), определянето на размера на съответните такси
за предоставянето на услугите.
В чл.6, ал.1 от ЗМДТ са изброени местните
такси, които се събират от общините. Същевременно в ал.2 на чл. 6 от ЗМДТ е
посочено, че за всички услуги и права, включително по ал. 3, предоставяни от общината, с
изключение на тези по ал. 1, общинският съвет определя цена.
Основният разграничителен белег между
„таксата“ и „цената на услугата“ е „доброволността“ на предоставяните дейности.
В първия случай той липсва, тъй като законът изрично
задължава общините за извършването на съответните услуги да събират такса, а
във вторият е налице, тъй като общините по собствено усмотрение приемат да
извършват определени услуги. След като в специален закон – Закона за
обществените библиотеки, е предвидено,
че специализираните библиотечни
услуги се предоставят възмездно, като размерът на таксата се определя с акт на
общинският съвет, то в случая за
ползването на специализираните библиотечни услуги на местно ниво, е налице хипотезата на заплащане на „такса“ по чл.
6, ал.1, б.“к“ от ЗМДТ. От гореизложеното може да се приеме, че процесната
цена, определена в оспорената разпоредба на Наредбата, за предоставяне на
специализирани библиотечни услуги, следва да се разглежда като „такса“ за
извършване на същите. Неправилното възприемане на същата от Общински
съвет-Свиленград като „цена на услуга“, вместо като „такса“, е довело до
издаване на подзаконовият административен акт в обжалвана му част в
противоречие със закона, тъй като преурежда по различен начин вече уредени от
закона за обществените библиотеки обществени отношения. Нещо повече - съгласно
чл. 162, ал.3 от ДОПК общинските такси, установени по основание със закон,
представляват публични вземания.
Останалите общински вземания, според нормата на чл. 162, ал.4 от ДОПК, вкл. визираните в чл. 6, ал.2 от ЗМДТ, представляват частни такива. Приемайки
оспорената разпоредба на Наредбата, Общински съвет – Свиленград е подменил
законодателната воля, таксите събирани от предоставяните специализирани
библиотечни услуги, да са публични общински вземания, тъй като същите безспорно
са установени по основание в закон, като е “превърнал“ същите в частни общински вземания, което е недопустимо,
поради факта, че двата вида вземания, се събират по различен начин –
публичните, съгласно чл. 163, ал.1 от ДОПК, по реда на Данъчно осигурителния процесуален кодекс, а частните, съгласно чл. 163, ал.2 от ДОПК, по
общия ред.
По изложените съображения, поради несъответствието й с нормативни актове от по-висока степен, оспорената
норма - т.1.7 от Приложение № 2.3 от Наредба №10 за определянето и администрирането
на местните такси и цени на услуги, издадена от Общински съвет – Свиленград, се явява незаконосъобразна и следва да бъде отменена
изцяло.
При този изход на спора,
съдът намира, че направеното искане за присъждане на разноски от
процесуалния представител на жалбоподателя се явява основателно. В полза на
жалбоподателя, на основание чл. 143, ал.1 от АПК и чл. 226, ал.3 от АПК, следва
да бъдат присъдени поисканите и действително направени по делото държавни такси
и разноски, възлизащи общо на сумата от 1730 лв., съгласно приложен по делото
списък за разноски. Основателно се явява искането на представителя на Окръжна
прокуратура за присъждане на разноски в размер на 20 лв.
Водим от гореизложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на П.Т.З. и Протест на Окръжна Прокуратура Хасково, т.1.7 от
Приложение № 2.3 от Наредба №10 за определянето
и администрирането на местните такси и цени на услуги, издадена от Общински
съвет – Свиленград, като ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ жалбата и протеста
в останалата им част и ПРЕКРАТЯВА производството в тази му част.
ОСЪЖДА Общински съвет-
Свиленград да заплати на П.Т.З. ЕГН ********** ***, сумата от 1730 лева,
представляваща разноски по делото.
Решението подлежи на касационно обжалване пред ВАС в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
При неподаване на касационна жалба или протест, или
ако те са отхвърлени, решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК – по
начина, по който е бил обнародван актът, и влиза в сила от деня на
обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.