Р Е Ш Е Н И Е
№ 175
гр.Русе, 08.07.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на осми юни
през две хиляди двадесет и втора година, в състав:
Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА
Членове: СПАС СПАСОВ
ЕЛИЦА ДИМИТРОВА
при секретаря Бисерка
Василева и с участието на прокурора
Емилиян Грънчаров, като разгледа докладваното от съдия Върбанова к.а.н.д. № 138 по описа на съда за 2022 г., за да се произнесе,
взе предвид следното:
Производството е касационно по чл.63в от ЗАНН, във вр. с чл.208 и сл. от
глава XII от АПК.
Образувано е по касационна жалба от Дирекция
„Инспекция по труда“ гр.Русе, чрез процесуалния й представител, против решение
№ 161/14.02.2022 г.,
постановено по АНД № 1875/2021 г. по описа на Районен съд –
Русе, с което е отменено наказателно постановление № 18-001748/09.08.2021 г.,
издадено от директора на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе, с което за
нарушение по чл.415, ал.1 от КТ и на основание същата разпоредба, на ППК
„Надежда“, със седалище с.Ряхово, обл.Русе, е наложено административно
наказание „имуществена санкция“ в размер на 1500 лева.
В касационната жалба и в о.с.з. се излагат
доводи за нарушение на материалния закон и процесуалните правила. Иска се
отмяна на решението на въззивната инстанция и постановяване на решение по
съществото на спора с което да се потвърди издаденото НП. Претендират се
разноски.
Ответникът по касационната жалба, чрез
процесуалния си представител, изразява становище за неоснователност на жалбата
и моли решението на Районен съд – Русе да бъде оставено в сила. Претендира присъждане
на адвокатско възнаграждение.
Прокурорът от Окръжна прокуратура –
Русе дава заключение за основателност на жалбата.
След като обсъди оплакванията в жалбата, становищата
на страните, събраните по делото доказателства и извърши служебна проверка на
основание чл.218, ал.2 от АПК, съдът прие за установено следното:
Касационната жалба е процесуално
допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила
съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане.
Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.
Решението на РРС, предмет на
касационната проверка, е правилно като краен резултат, но по мотиви, различни
от изложените в него.
В резултат на извършена проверка по спазване на
трудовото законодателство от служители на ДИТ - Русе на ППК
"Надежда-Ряхово" с протокол изх. № ПР 2109233/16.06.2021 г. на
основание чл. 404, ал. 1, т. 1 от КТ били дадени общо 191 бр.предписания
за изплащане на начислени трудови възнаграждения за различни периоди общо по
отношение на 15-работника, в това число и такова по т.88 касаещо пълно изплащане на работник
за м. септември 2020г. С протокола, връчен на 19.01.2021г., бил даден срок до
04.02.2021 г. предписанието да бъде изпълнено, който срок по-късно по искане на
работодателя с вх.№ 21005051 от 21.01.2021г., бил удължен до 25.02.2021г.
С протокола, връчен на председателя на кооперацията на
19.01.2021г., бил даден срок до 04.02.2021 г. предписанието да бъде изпълнено,
който срок по-късно по искане на работодателя с вх.№ 21005051 от 21.01.2021г.,
бил удължен до 25.02.2021г.
Между страните не се спори, че ПАМ не е обжалвана по
административен или съдебен ред, поради което е влязла в сила с изтичане на 14
– дневния срок по чл.84, ал.1 от АПК, съответно чл.149, ал.1 от АПК, т.е.
считано от 03.02.2021 г. съгласно правилото за броене на сроковете по чл.60,
ал.5 от ГПК вр.чл.144 от АПК и подлежи на предварително изпълнение от датата на
връчването, съгласно чл.405 КТ.
На 24.02.2021 г., с молба вх.№ 21015750, адресирана до
Дирекция“ Инспекция по труда“ Русе, касаторът поискал срокът за изпълнение да
бъде продължен с още един месец. Искането е обосновано със съображения, че
въпреки удължаването на срока за изпълнение, към настоящия момент, т.е към
датата на заявлението, кооперацията не е в състояние да изпълни издадените
предписания, поради техния характер, влошената метеорологична обстановка и
усложнената епидемиологична обстановка в страната, свързана с COVID-19. С Писмо
изх. № 21009990 от 26.02.2021 г. на ДИТ – Русе, това искане не било уважено.
На 18.03.2021г., е извършено устно уведомяване на
представляващия ППК "Надежда-Ряхово" за започване на нова проверка по
нов сигнал, като е връчена призовка по чл.45 АПК за представяне до 24.03.2021г.
на документи доказващи изпълнението на предписанията от 19.01.2021г. или
писмени обяснения за причини за неизпълнение, както и за представяне на
документи, доказващи изплащане на трудови възнаграждения за месеците 11,12.2020г.
и м.01,02.2021г.
На 05.04.2021г. представляващият кооперацията
депозирал писмени обяснения, обясняващи лошото финансово състояние и опитите да
получи външно кредитиране. На 09.06.2021г. са изискани отново писмени обяснения
за причините за неизпълнение на предписанията по протокол изх. № ПР
2034429/19.01.2021 г./ т.1-т.191вкл./ и на същата дата е връчена покана за
съставяне на АУАН за неизпълнение на посочените предписания. Съставен е и
протокол с изх.№ 2109233/16.06.2021г., с които са дадени нови предписания,
касаещи констатации извън формирания спор, връчени на 12.07.2021г.
В съставения АУАН от 16.06.2021г. и
последвалото НП е посочено, че нарушението е осъществено на 26.02.2021г., т.е денят следващ изтичането на
дадения срок за изпълнение.
Спор по фактите и извършеното нарушение не е формиран.
Съставът на нарушението по чл.415, ал.1
от КТ, за което на ответника е наложено административно наказание, се изразява
в неизпълнение на принудителна административна мярка, приложена от контролен
орган за спазване на трудовото законодателство. Предписанието в случая, с оглед
формулирането му, е за действие, нарушението е формално, на просто извършване,
защото съставът му не включва настъпването на определени общественоопасни
последици, а е достатъчно самото извършване на деянието, с което се постига и
целения резултат. Ясно е също, че изпълнителното деяние се осъществява чрез
бездействие – неизпълнение на задължение, произтичащо от индивидуален
административен акт-задължително предписание с придадено от законодателя и
предварително изпълнение, но и с указан краен срок за изпълнение, до изтичането
на срока. Работодателят е задължен за действие от връчването на ПАМ до изтичане
на срока на предписанието, т.е от 19.01.2021г. до 25.02.2021г. Фиксирането на срок, в който деецът
следва да извърши предписано действие, в наказателноправен аспект означава, че
след пропускането на срока деянието е довършено и в случая неизпълнението на предписаното действие в
срока, посочен в ПАМ, обуславя съставомерност на бездействието на
работодателя и се явява довършено на 26.02.2021г.
Спорът в настоящето производство е формиран само и
относно същността и спазването на срока по чл.34 ал.1 изр.2 ЗАНН, респ. от кой
момент за администрацията на наказващият орган е известен нарушителя,
респ.извършеното нарушение и дали за установяване на релевантни обстоятелства е
послужила последващата проверка от 18.03.2022г. и твърдението в НП, че едва на
05.04.2022г. е открит нарушителя и нарушението.
Разрешението за същността на срока по чл.34 ал.1 от ЗАНН е дадено с Постановление № 10/ 28.09.1973 г. на Пленума на ВС,
Тълкувателно решение № 48 от 28.12.1981 г. по тълкувателно дело № 48/1981 г. на
ОСНК, TP № 112/16.12.1982 г. по н.д. № 96/1982 на ОСНК на ВС, TP №
44/29.12.1983 г. по н.д. № 29/1982г. на ОСНК на ВС и Тълкувателно постановление
№ 1/2015 г. на ОСС на НК на ВКС и втора колегия на ВАС, че посочените в нормата
срокове са давностни, а не преклузивни, както неправилно поддържа
касационния жалбоподател, но за спазването им съдът има задължение служебно да следи. Поради и което
настоящата касационна инстанция дължи произнасяне доколкото този въпрос касае
съответствието на въззивното решение с материалния закон, за което се следи
служебно – арг. от чл.218, ал.2 от АПК. Давността е материалноправен институт с
процесуални последици, тъй като погасява възможността за реализиране на
отговорността.
Касационната инстанция намира за основателно твърдението
на ответника, че началото на давностния срок по чл. 34, ал. 1,
изр. второ от ЗАНН е сложено на 26.02.2021 г.
Както се посочва в Тълкувателно постановление № 1 от
27.02.2015 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2014 г., ОСНК и ОСС на Втора колегия на
ВАС давността по чл.34 ЗАНН е обвързана с момента на съставяне на акт за
установяване на нарушение, поставящ началото на административнонаказателното
производство в две хипотези - от откриване на нарушителя или от извършване на
нарушението. Действително в цитираната норма на чл.34 ЗАНН са предвидени два
срока, тъй като установяването на нарушението може да е както при неговото
извършване, така и в един последващ момент. Приложимостта на втората хипотеза,
а именно - едногодишен или двугодишен срок от извършване на нарушението в
зависимост от вида му, е предоставена само когато липсват данни за нарушителя.
Както
се приема и в задължителната съдебна практика (вж. мотивите на Тълкувателно
решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019 г., ОСС, І и ІІ колегия и
Тълкувателно решение № 48 от 28.XII.1981 г. по н. д. № 48/81 г., ОСНК)
понятието „откриване на нарушителя“ по смисъла на чл. 34, ал. 2, изр. второ от ЗАНН, не е легално дефинирано в същия закон, но доктрината и съдебната практика
безпротиворечиво приемат, че откриване има, когато компетентният орган
разполага с данните, въз основа на които да установи нарушението и да
идентифицира извършителя му. Това е моментът, в който необходимите за това
материали и/или информация са налични в съответната администрация ,или у който
е да е контролен орган, защото от тогава фактически и юридически съществува
възможност овластеният за това орган да определи субекта на нарушение, времето
и мястото на извършването му, ведно със съществените му признаци от обективна и
субективна страна по определен състав. Посочено е и, че по смисъла на чл. 34, ал. 1 ЗАНН откриване на
нарушителя означава установяване и индивидуализиране на физическото, респ. на
юридическото лице, което е отговорно за противоправното деяние, осъществяващо
състав на административно нарушение, узнаването на нарушението, а не
съществуването на възможност това да бъде сторено по-късно или фактическото
намиране на лицето или осъществяването на контакт между нарушителя и
актосъставителя (съответно административнонаказващия орган) или произнасянето
на горестоящ или контролен орган, дали е осъществен състав на административно
нарушение и кой е правният субект, отговорен за деянието. Т.е данните следва да
сочат както за нарушителя/субекта/, така и за нарушението/ обективните
признаци/. След като нарушителят бъде открит, установен,
административнонаказателното производство следва да бъде образувано със
съставянето на АУАН в тримесечен срок от откриване на извършителя. Тук следва да се подчертае, че при ангажиране
на обективна отговорност срещу работодател, какъвто е и случая, не са приложими
разпоредбите на чл.43 ал.3 ЗАНН/ установяване на самоличността на
нарушителя от общинската администрация
или МВР/. В случая с оглед на характера
на дадените задължителни предписания и законодателното разрешение за тяхното
предварително изпълнение следващо се от чл.405 КТ, е известен техния адресат
още в момента на съставянето и връчването им. Т.е. при наличие на узнато
неизпълнено предписание, при индивидуализиран и известен адресат ,т.е субекта на нарушението – нарушителя е
изначално известен. Обобщено за администрацията на Д“ИТ“-Русе от датата на
издаване на предписанията е известен и субекта на тяхното неизпълнение в
указания срок и в тази връзка е приложим само тримесечния срок по чл.34 ал.1
изр.2 ЗАНН. Още повече, че съгласно съдържанието на протокол изх. № ПР
2034429/19.01.2021г./ виж заключителната част на протокола и ПАМ/ работодателя
е бил известен, че длъжен да уведоми Д“ИТ“-Русе за изпълнение на предписанията,
естествено и поради заявеното от законодателя-чл.405 КТ и в самите предписания
„предварително изпълнение“, т.е негово е носимото задължение за уведомяване на
органите на Д“ИТ“-Русе за дължимото изпълнение/ неизпълнение.
Освен това, според посочената задължителна
съдебна практика, под "откриване" на нарушителя следва да се разбира
не моментът, в който съответното длъжностно лице е пожелало (организирало се)
да изгради своята субективна представа относно индивидуализиращите белези на
нарушителя/ той по силата на закона е известен като адресат на предписанията/,
а моментът, в който е било обективно възможно да се изгради тази субективна
представа. Обратното би означавало, както се посочва в Тълкувателно решение № 4 от
29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019г., че предметът на доказване ще трябва да
обхване субективните преживявания на едно длъжностно лице и че началото на един
давностен срок ще зависи от свободното усмотрение на длъжностното лице, а
именно – кога същото ще реши субективно да възприеме факта на нарушението и
неговия извършител. Тук е мястото да се посочи явното несъответствие в писмения
вид на субективните възприятия на актосъставителя: ако както сочи
актосъставителя на 05.04.2021г. е установил нарушителя и нарушението, защо на
09.06.2021г. ще изисква допълнителни обяснения за неизпълнението. Коментираният
давностен срок не може да бъде поставен в зависимост от подобни субективни
състояния и решения. Той трябва да предпоставя само и единствено обективни
данни/ мотивите на
Тълкувателно решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019 г./. Така
поради вида на ПАМ подлежаща на предварително изпълнение, конкретно адресирана,
нейното изпълнение/ неизпълнение по силата на закона не само предполага, а и
налага и субекта на администратовнонаказателна отговорност за неизпълнение, а
обективни данни за узнаването на нарушението и откриването на нарушителя в
случая са налице много преди твърдяната в НП дата на откриване на нарушителя и
узнаването на нарушението.
Становището на мнозинството на настоящия състав,
обуславя несъстоятелността на тезата в
конкретния случай, че срока по чл.34 ал.1 изр.2 ЗАНН, дори разширен до степен „
откриване на нарушението, а не само на извършителя“ следва да се брои от някоя дата на последваща
проверка, а не от наличните данни за извършено уведомление от 24.02.2021г. за
тяхното неизпълнение, които са узнати на 26.02.2021г. с оглед на отговора на
ДИТ-Русе, съвпадащ с датата на довършване на нарушението, защото в ситуация на предварително известен
адресат на предписанията, съответно и субект на нарушението при тяхно
неизпълнение , при липса на приложимост на нормите на чл.43 ал.2 ЗАНН и при
надлежно известяване за неизпълнение , последващата проверка първо касае друг
сигнал и не е било необходимо действия за откриване на извършителя и защото:
Изявлението на ответника като адресат на предписанията и задължен за тяхното
изпълнение от 24.02.2021г. съдържа признание на неизгодни за него отрицателни
факти. Изпълнението на предписанията е негова доказателствена тежест, както и
му е указано от контролния орган. Ответникът не е длъжен да доказва, че не е
изпълнил предписанията, след като е заявил това неизгодно за него
обстоятелство, съдържащо признание на факти в срока на предварителното
изпълнение и ден преди да изтече указания срок и именно за това е поискал
удължаването му, а органът му е отказал. За разлика
от уведомлението от 24.02.2021г.
обясненията от 05.04.2021г. не съдържат изрично изявление за неизпълнение,
а по-скоро изясняват причини за неизвършено в срок плащане. Последното обаче е
категорично заявено на 24.02.2021г., администрацията на органа го е узнал,
видно от отговора му на 26.02.2021г., след изтичане на срока за изпълнение на
предписанията.
Обосновката на контролния орган и АНО, че нарушителят/
а и нарушението/ са открити на 05.04.2021г. е неиздържана, с оглед на характера
и съдържанието на обясненията и най-вече дефинирания по закон адресат на
предписанията и съответно субект на нарушението.
Изкуственото удължаване на процесуални срокове чрез
изискване на идентични обяснения не може да санира пропускането им от
контролните органи.
В конкретния случай извършването на
т.нар.допълнителна/всъщност нова по нов сигнал/ проверка не е била и необходима/
още повече, че обхвата й е свързан и с други периоди/, че да се твърди, че
именно в хода й е установен извършителя, още повече и нарушението, при вече
налични обективни данни за неизпълнение на всички предписания, известни на
26.02.2021г.,с оглед отговора на Д“ ИТ“-Русе . Т.е налице са били всички
предпоставки, които да позволят да се направи извод относно съставомерните
признаци на нарушението и неговия автор, като извършените допълнителни проверки
не са допринесли за събиране на други доказателства . Така считано от
26.02.2021г. длъжностното лице при ответника е разполагало с достатъчно време /
3 месеца/, за да състави АУАН. Неговото
бездействие повече от три месеца от откриването на нарушението/ направеното
признание/ и при липса на необходимост от процесуални действия за откриване на
нарушителя е пречка за съставяне на акта
на 16.06.2021г. Нещо повече с оглед на казуса при предварително известен
извършител на адм.нарушение, нищо не налага изчисляването на давностните
срокове чрез тяхно евентуално спиране. Неспазването на този срок представлява
както съществено процесуално нарушение на административно-производствените
правила, така и на материалния закон, а несъобразяването му от съда, който
следва служебно да следи за спазването на давностните срокове се отразява на
правилността на решението в степен, обуславяща неговата отмяна.
С оглед изхода на делото и на основание чл.143,
ал.1 от АПК вр. чл.63д, ал.1 от ЗАНН в
тежест на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“, която има
качеството на юридическо лице съгласно чл.2, ал.1 от Устройствения правилник на
Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“ следва да бъдат присъдени
претендираните разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 300лв, платени
по договор за правна защита и съдействие от 03.06.2021г. за касационната
инстанция по приложен списък.
Така
мотивиран и на основание чл.221, ал.2 от АПК вр. чл.63в от ЗАНН, съдът
Р Е Ш И:
ОСТАВЯ В СИЛА решение № 161/14.02.2022 г., постановено по АНД № 1875/2021 г. по
описа на Районен съд – Русе.
ОСЪЖДА Изпълнителна агенция „Главна
инспекция по труда“, със седалище в гр.София, бул."Княз Александър
Дондуков" № 3, представлявана от изпълнителния директор Е.А. да
заплати на Производствено производителна
кооперация „Надежда-Ряхово“, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление
в с.Ряхово, общ.Сливо поле, обл.Русе, ул.“Искър“ № 1, представлявана от
председателя С.Г.Г., сумата от 300 лева – адвокатско възнаграждение в
касационното производство.
Решението е
окончателно.
Решението е подписано с особено мнение.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
/о.м./
ОСОБЕНО МНЕНИЕ от съдия Спас Спасов:
Не споделям мнението на
мнозинството, по приложението на чл.34, ал. 1, изр. второ от ЗАНН, поради следните съображения:
Според т. 1 от Тълкувателно постановление
№ 1 от 27.02.2015 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2014 г., ОСНК и ОСС на Втора
колегия на ВАС, сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни, а не преклузивни.
Според т. 2 от същото тълкувателно решение, разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН
препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по
давност в НК.
Съставът на нарушението по чл. 415, ал.1
от КТ, за което на кооперацията е наложено административно наказание, се
изразява в неизпълнение на принудителна административна мярка, приложена от
контролен орган за спазване на трудовото законодателство. Безспорно е, че
нарушението е формално, на просто извършване, защото съставът му не включва
настъпването на определени общественоопасни последици, а е достатъчно самото
извършване на деянието.
Ясно е също, че изпълнителното деяние се
осъществява чрез бездействие – неизпълнение на задължение, произтичащо от
индивидуален административен акт.
Считам, че за процесното нарушение
началото на давностният срок по чл. 34, ал.1, изр.второ от ЗАНН не е сложено на
26.02.2021 г.
Считам,
че едва при извършването на последващата проверка контролните органи,
компетентни да установяват извършването на нарушението по чл.415, ал.1 от КТ
чрез съставянето на АУАН, са събрали данни за това, че дадените задължителни
предписания за заплащане на трудово възнаграждение в пълен размер по отношение
на конкретния работник действително не са били изпълнени, т.е. едва при
извършената последваща проверка нарушителят е бил открит по смисъла на чл. 34,
ал. 1, изр. второ от ЗАНН - от този момент компетентният орган вече
е разполагал с данните, въз основа на които да установи нарушението и да
идентифицира извършителя му.
СЪДИЯ: