Решение по дело №543/2024 на Административен съд - Стара Загора

Производството е по реда на чл. 459 от Изборния кодекс ИК/, вр. с чл. 42, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.

Образувано е по жалба на Политическа партия /ПП/ „ВЪЗРАЖДАНЕ“, представлявана от адвокат, редовно упълномощен от П. К. К., подадена на 05.03.2024г, против Решение № 278-МИ от 27.02.2024г. на Общинска избирателна комисия Стара Загора, обявено на 28.02.2024г, с което е отхвърлен предложения проект на решение за предсрочно прекратяване на пълномощията на И. П. И. като кмет на кметство Бъдеще, община Стара Загора. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспореното решение, по съображения за постановяването му в нарушение на материалния закон.

Позовава се на следните, безспорни между страните факти, сочещи на осъществяване на основанието по чл. 42 ал.1 т.5 от ЗМСАМ за предсрочно прекратяване на правомощията на кмета на [населено място], а именно: Към датата на полагане на клетвата Кметът е член на Управителния съвет на Кооперация „Бъдеще“ [населено място], което е довело до положение на несъвместимост по силата на чл. 41 ал.1 от ЗМСМА. Несъвместимостта е породила задължението по чл.41, ал.3 от ЗМСМА за предприемане в едномесечен срок, считано от встъпването в длъжност, на действия по прекратяване на участието в управителния орган на кооперацията и за уведомяване на Председателя на Общински съвет Стара Загора и на Общинската избирателна комисия за предприетите действия. Жалбоподателят счита, че уведомяването има за предмет осведомяване на Председателя на Общинския съвет и на ОИК за извършените действия по преустановяване на ситуацията на несъвместимост, за които тези органи не могат да узнаят във всички случаи, особено в такива като настоящия, при които липсва публичност на тяхното предприемане. Предвидени са кумулативно като съдържание на едно задължение, поради което не изпълнение дори само на второто и третото изискване за уведомяване води да основанието по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА. Позовава се на Решение № 13/24.09.2020г на Конституционния съд по конституционно дело № 5/2020г, с което е отхвърлено искане на тричленен състав на ВАС на РБ и на 63-ма народни представители за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 42 ал.1 т.5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, според което несъвместимостта се отрастранява в едномесечен срок като израз на правото на избор между запазване на възникналото правоотношение или продължаване на дейността, съответно заемане на длъжността, която на основание чл.41 ал.1 от ЗМСМА не може да бъде съвместно извършвана с упражняване на изпълнително разпоредителна власт. В мотивите на Решението на Конституционния съд е установено и съдържанието на задължението като едновременно изпълнение на три кумулативни изисквания в рамките на едномесечния срок: предприемане на действия за прекратяване на дейността и/или за освобождаване от заеманата длъжност; писмено уведомяване на Председателя на Общинския съвет и писмено уведомяване на Общинската избирателна комисия, с което да се манифестира волята за привеждане на положението в съотстветствие със закона. Така евентуалните негативни последици, предвидени в чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА могат да настъпят само при при неосъществяването на факти, които са под контрола и във властта на задължения субект, а не са в зависимост от външни фактори. В текста на обсъжданата разпоредба не са посочени какви конкретни действия следва да бъдат предприети, което е напълно съобразено с това, че разнообразието на относимите обстоятелства е голямо. Именно многообразието на възможни хипотези, правилното идентифициране на конкретно приложимата от тях и подвеждането под нея на фактите по всяко дело са в основата на преценката на съда за законосъобразност на предсрочното прекратяване на пълномощията на кмета, съгласно мотивите на Конституционния съд. Тази преценка, за да бъде мотивирана и обоснована, се основава именно на индивидуален подход по всеки отделен казус.

Основавайки правната си теза на Решение №13/24.09.2020г на Конституционния съд по конституционно дело № 5/2020г, жалбоподателят счита, че Кмета на [населено място] не е изпълнил задължението си по чл.41 ал.3 от ЗМСМА до 09.12.2023г., защото дори да се приеме, че условието за действия, водещи до прекратяване на положението на несъвместимост се е сбъднало, то второто и третото изискване за уведомяване на ОИК и на Председателя на Общински съвет Стара Загора не са удовлетворени. Оспорва да е настъпило в срок и първото условието, при следните съображения: Молбата от 16.11.2024г. за освобождаване от членство в Управителния съвет на кооперацията няма достоверна дата. На проведено на 07.02.2024г Общо събрание на кооперацията е прието решение за освобождаване на Кмета като член на Управителния съвет, а на 15.02.2024г. е извършено вписване в Търговския регистър и регистър на юридическите лица с нестопанска цел /ТРРЮЛНЦ/. В периода до 09.12.2023г не е постъпило писмено уведомление до органите по чл.41 ал.3 от ЗМСМА, към който момент се преценява основанието по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА. След като до 09.12.2023г не е изпълнено нито едно от трите кумулативни изисквания, или поне второто и третото, то е осъществен фактическия състав на чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА, а обжалването Решение на ОИК за отказ, фингиран по чл.85 от Изборния кодекс се явява постановено при неправилно приложение на материалния закон. Ето защо от съда се иска това решение да бъде отменено и да се върне преписката с указания за прилагане на чл.42 ал.1 т.5 вр. с чл.41 ал.3 от ЗМСМА според точния смисъл на нормата - задължението за отстраняване на несъвместимост не е изпълнено, когато не са предприети в рамките на едномесечния срок трите кумулативни действия за прекратяване на правоотношението, водещо до несъвместимост, за уведомяване на Председателя на Общински съвет и на Общинската избирателна комисия. Поради установената от нормата кумулативност на изискванията няма основание да се приеме, че задължението е изпълнено с предприемане само на действия, водещи до прекратяване на правоотношението, водещо до несъвместимост. По този въпрос следва да се съобрази Решението на Конституционния съд относно съдържанието на задължението по чл.41 ал.3 от ЗМСМА.

Ответникът по жалбата - Общинска избирателна комисия – Стара Загора, чрез Председателя си Т. К., иска от съда да се постанови решение за отхвърляне на подадената жалба с доводи, че обжалваното решение на ОИК е постановено при спазване на материалния закон.

Заинтерисованата страна – И. П. И., чрез пълномощника си по делото – адв.М., оспорва подадената жалба като неоснователна. Поддържа, че в едномесечния срок от полагане на клетва като кмет на [населено място], което е станало на 09.11.2023г., е предприела действия по напускане на Управителния съвет на Кооперация „Бъдеще“, изразяващи се в подаване на 16.11.2023г. на молба до Председателя на Управителния съвет за освобождаване от заеманата длъжност. Извършването на последващи действия за приключване на процедурата по освобождаването й като член на управителния съвет обаче е в компетентността на Общото събрание на кооперацията, но при спазване на изискванията на Закона за кооперациите за разглеждане само на въпроси, които са включени в поканата за неговото свикване, обявена поне 14 дни по-рано, освен когато присъстват всички членове на Общото събрание и се съгласят да бъдат включени допълнителни въпроси. По тази причина молбата й е разгледана на 07.02.2023г. Поддържа, че законът изисква предприемане на действия за преустановяване положението на несъвместимост в рамките на едномесечния срок, без да изсиква прекратяване на ситуцацията в неговите рамки, а не изпълнението на задължението за уведомяване не може да бъде самостоятелно основание по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА при отстранена несъвместимост. Позовава се на същото Решение на Конституционния съд на РБ и на решения на ВАС на РБ, постановени в подкрепа на тезата, че самостоятелно пропуска за уведомяване на Председателя на Общински съвет и на ОИК при предприети действия за прекратяване на несъвместимостта в срок, не може да бъде основание по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА. Претендира разноските по делото.

Административен съд Стара Загора като взе предвид доводите на страните, съобразно доказателствата и закона, намира за установено следното:

С Решение № 219-МИ от 30.10.2023г. на ОИК – Стара Загора, И. П. И. е обявена за избрана за кмет на кметство Бъдеще, общ. Стара Загора, като на 09.11.2023г. е положила клетва за встъпване в длъжност. Към датата на встъпването в длъжност и до 07.02.2024г е член на управителния съвет на Кооперация „Бъдеще“ [населено място]., а освобождаването е вписано в ТРРЮЛНЦ на 15.02.2024г. Подадени са молби за освобождване като член на Управителния съвет на 16.11.2023г и на 12.12.2023г, като на проведеното на 09.12 .2023г Общо събрание е било недопустимо вземането на решение за предсрочно прекратяване на мандата като член на Управителния съвет, защото дневния му ред е обявен на 14.11.2023г. Съгласно чл.26 от Устава на Кооперация „Бъдеще“ не може да се вземат решения по необявени в поканата въпроси, освен за свикване на следващо Общо събрание или ако присъстват всички членове. За доказване невъзможността за разглеждане на молбата от 16.11.2023г на Общото събрание проведено на 09.12.2023г, на което е изрбан нов Председател са представени протокол и присъствен лист за неговото провеждане. След избора на нов Председател, проведен на 09.12.2023г, е подадена отново на 12.12.2023г същата молба, разгледана на проведено на 07.02.2024г Общо събрание.

В жалбата се твърди, че молбата на И. от 16.11.2023г няма достоверна дата, като частен документ, поради което следва да се приеме, че не по-рано от 12.01.2024г е поискала освобождаване от заеманата длъжност като член на Управителния съвет на Кооперацията. На тази дата е проведено заседание на Управителния съвет, на което е взето решение за провеждане на 07.02.2024г на Общо събрание за нейното разглеждане и избиране на нов член на Управителния съвет. Същевременно като член на този Управителен съвет към 14.11.2023г е имало възможност да включи в дневния ред на събранието, насрочено за 09.12.2023г искането си за освобождаване от заеманата длъжност. Поради тази хронология на събитията жалбоподателят иска да се приеме, че действието по прекратяване заемането на несъвместимата длъжност като член на Управителния съвет на Кооперацията не е извършено на 16.11.2023г и е пропуснат едномесечния срок. Подадената на 12.12.2023г, след едномесечен срок молба за освобождаване като член на Управителния съвет също е без достоверна дата, а едва на 12.01.2024г е настъпил факт, който поставя вън от съмнение предприемането на действие за прекратяване на несъвместимостта след тази дата.

По спорния фактически въпрос за момента на предприемане на действия, които водят до прекратяване на правоотношението по чл.41 ал.1 от ЗМСМА, съдът намира следното: Пропускът да се заяви още на 14.11.2023г искане за напускане на Управителния съвет, както и подаването на втора молба на 12.12.2023г – вече след едномесечния срок по чл.41 ал.3 от ЗМСМА, който изтича на 09.12.2023г, не може да разреши въпроса за достоверността на датата на първата по ред молба от 16.11.2023г. Въпросът за достоверната дата на частен документ, какъвто е молбата се разрешава от чл. 181 от ГПК. Поради отсъствие на другите пречки за съставянето му измежду изброените в чл.181 от ГПК, приложими са възпроизвеждане в официален документ или настъпване на факт, който сочи, че съставянето на документа е предхождащо го събитие. Онова, което доказва, че преди 09.12.2023г е подадена молба за освобождаване на И. като член на Управителния съвет е изявлението на пълномощника на Председателя на Кооперацията с изх. №61/20.11.2023г, което е подписано от лицето, посочено като негов автор и е положен печат на Кооперацията. Именно този документ на стр.30 сочи на настъпване на факт, който без съмнение доказва, че И. е подала молба за освобождаването й като член на Управителния съвет, на която е получила отговор за разглеждането й на следващо заседание на Общото събрание от трето лице – пълномощник на Председателя на Кооперацията. Оспорване достоверността на датата на това изявление и/или на авторството му не е направено в хода на съдебното производство, поради което следва да се счита, че най-късно на 20.11.2023г до Управителния съвет на Кооперацията е направено искане за освобождаване на И. като негов член, което е действие, годно да доведе до преустановяване на несъвместимостта и следователно има признаците по чл.41 ал.3 от ЗМСМА. Извършено е в рамките на срока, в който обаче не са изпълнени условията за писмено уведомяване на Председателя на общински съвет и на ОИК Стара Загора за предприемането му, с което да се декларира несъвместимостта и да се заяви направения вече избор кое измежду двете правоотношения да бъде запазено.

Правното значение на не уведомяването на ОИК и на Председателя на Общински съвет до изтичане на едномесечния срок и по необходимост след извършване на действията, обективиращи направения избор, като самостоятелно основание за прилагане санкцията на правната норма, предвидена в чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА е причината за формиране на две противоположни становища, получили равен брой гласове от членовете на ОИК Стара Загора при постановяване на оспорения отказ за прекратяване правомощията на Кмета. От присъствалите на заседанието на 27.02.2024г 12 членове на ОИК от общо 13 членове, шестима са гласували „за“ прекратяване на правомощията, а другите шестима „против“ прекратяването им.

Тезите за прилагане на чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА при не уведомяване на органите за предприетите действия, водещи до прекратяване на несъвместимостта са основани на различните подходи за тълкуване на закона – строго формалистичен и телеологичен. Според първия подход само изпълнението и на трите изисквания отрича основанието по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА, защото се счита ,че и уведомяването на ОИК и на Председателя на Общински съвет е действия, осигуряващо риска от конфликт на интереси. Втория подход държи сметка за цялостната конструкция на правната норма и се възприема от настоящия състав на АС Стара Загора, защото почива на телеологичното тълкуване, но най-вече защото самото уведомяване на ОИК и на Председателя на Общински съвет не може да отрече основанието по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА, когато предприетите действия не водят категорично до целения резултат – прекратяване участието на лицето в правоотношението по чл.41 ал.1 от ЗМСМА, причиняващо несъвместимостта. След като уведомяването няма тази способност, тогава и обратното - неуведомяването на ОИК и на Председателя на Общинския съвет, когато в рамките на срока са предприети действия, изпълняващи волята да се избере запазване на публично правното отношение, не може да бъде правно квалифицирано като основание по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА за прекратяване на правомощията. Решението на Конституционния съд ясно дава отговор на въпроса, който е повод за искането да бъде обявена противоконституционността на разпоредбата на чл. 42 ал.1 т.5 от ЗМСМА и това Решение не може да бъде прочетено отчасти, без да се вникне в неговия смисъл, а противно на изяснената в мотивите задача на съда, а това означава и на ОИК, да се приема строго формалистично, че правомощията се прекратяват, когато не е подадено писменото уведомление, независимо от това, че са предприети действията по прекратяване на несъвместимостта. Подобен подход означава да се прилага нормата на чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА автоматично, което законодателят е изключил още през 2006г и тъкмо по тази причина Конституционния съд е разяснил, че прекратяването на правомощията зависи от правна оценка на действия – способни ли са те да доведат до прекратяване на несъвместимостта и поради това да се определят като манифестиране на направения избор кое от двете правоотношения да бъде запазено. Формалистичния подход поставя прилагането на правната норма вън от целта на закона, която е да се съчетае правото на избор по кое от двете правоотношения да се упражнява труд – личен интерес, и да се гарантира обективна и безпристрастна изпълнително-разпоредителна власт. По тази причина срокът е преклузивен, а пропускането му винаги води до погасяване на правото да се избере запазване на правоотношението, възникнало от избор, без възможност за прилагане на извинителни причини. Главния аргумент обаче, бе посочен по-горе и той се състои в отговора на въпроса дали уведомяването, самостоятелно препятства конфликта на интереси. Отрицателния отговор е повече от ясен, защото обявяването на конфликта не го преустановява. Формалният подход ще изисва, но тези които го поддържат не го прилагат, да се приеме, че дори когато действията не водят с категоричност до прекратяване на несъвместимото частно правоотношение - лицето не е предприело всички онези, които са в неговата власт, но са обявени на Председателя на общински съвет и на ОИК, то тогава не е налице основание по чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА. Това е така, защото тезата за формалния подход почива на разбирането, че уведомяването също е средство за преодоляване конфликта на интереси, но как точно няма аргументиця. Уведомяването се изисква защото преценката дали действията са изпълнение на решение за прекратяване на частното несъвместимо правоотношение изисква да се знае какво е неговото съдържание. Без да се знаят обстоятелствата по чл.41 ал.1 от ЗМСМА няма обективна възможност да се прецени дали лицето е изпълнило избора си. Законодателят не изисква само да се обяви избор, а да бъде реализирано решението и поради тази причина уведомяването се извършва винаги след предприемане на действията. Следователно винаги, когато действията не поставят началото на необратим процес по прекратяване на несъвместимото частно правоотношение, е налице основание за прекратяване на правомощията. Това е посочено изрично, точно и ясно в Решението на Конституционния съд в отговор на въпроса за автоматизма на чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА и този автоматизъм не може да се прилага, чрез формалистичния подход при разкриване съдържанието на правната норма, съдържаща се в чл.41 ал.1, ал.3 и чл.42 ал.1 т.5 от ЗМСМА, която тълкувана в светлината на своята цел гласи: Съществуващата към момента на встъпване в длъжност несъвместимост / хипотеза/ се отстранява в едномечесен срок, чрез действия, водещи до прекратяване на частното правоотношение, за които обстоятелства и действия се уведомява ОИК и Председателя на Общинския съвет, а в противен случай при не изпълнение на задължението за отстраняване на несъвместимостта правомощията на Кмета се прекратяват предсрочно. Да се приеме, че самостоятелно не уведомяването за направения избор да се запази изборното правоотношение е основание за прекратяване на правомощията на Кмета би било вън от целта на закона и съдържанието на правната норма, така както е установено и от Конституционния съд – съдът, а следователно и контролния орган, подлага на преценка извършването на действията и тяхната способност да доведат категорично до прекратяване на несъвместимото правоотношение по чл.41 ал.1 от ЗМСМА във всеки конкретен случай.

Водим от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, предложение четвърто от АПК, Старозагорският административен съд,

Р Е Ш И :

ОТХВЪРЛЯ жалбата на Политическа партия „ВЪЗРАЖДАНЕ“ против Решение № 278-МИ от 27.02.2024г. на Общинска избирателна комисия - Стара Загора, с което е отхвърлен предложения проект на решение за предсрочно прекратяване на пълномощията на И. П. И. като кмет на кметство [населено място], община Стара Загора, като неоснователна.

ОСЪЖДА Политическа партия Възраждане да заплати на И. П. И. [ЕГН] сумата от 1000лв / хиляда/, представляваща възнаграждение за един адвокат по адм.д.№4800/24г по описа на ВАС на РБ и сумата от 1000лв /хиляда/, представляваща възнаграждение за един адвокат по адм.д.№543/24г по описа на АС Стара Загора.

Решението подлежи на обжалване пред Върховен административен съд в 7-дневен срок от съобщаването му на страните.